全面優化刑事附帶民事公益訴訟制度的立法研究

尹 吉 王夢瑤

內容提要：現行的刑事附帶民事公益訴訟法律制度是國家公益保護法治體系中亟待改革的領域，也是刑民交叉公益訴訟案件的熱點問題。它存在公益保護的范圍顯著窄于刑法的法益、起訴主體的組成與順位的頂層設計明顯的失當、管轄機制有待完善、懲罰性賠償與罰金競合適用不明，以及以司法解釋替代修改《刑事訴訟法》 等問題。根據《中共中央法治中國建設規劃（2020－2025 年）》“拓展公益訴訟案件范圍，完善公益訴訟法律制度”等重要部署，從立法層面將刑事附帶民事公益訴訟的保護范圍由《刑事訴訟法》 規定的“國家財產、集體財產”擴大至“國家利益”“集體利益”，并增加“社會公共利益”，使之與刑法中的公共利益相對應；擴大起訴主體的范圍并且優化各主體的起訴順位，構建刑事附帶民事公益訴訟的懲罰性賠償制度，依法有序地推進國家公益保護治理體系和治理能力的現代化。

根據刑事訴訟法的相關規定和學界的通說，刑事附帶民事公益訴訟制度是指犯罪嫌疑人（被告人）的犯罪行為同時損害了我國《刑法》 所保護的公共利益，依法追究犯罪嫌疑人（被告人）刑事責任和民事責任的規范體系。“刑事附帶民事公益訴訟綜合了眾多性質迥異的要素和程序，其功能、模式和機制方面的協同問題亟待解決。”①劉藝：《刑事附帶民事公益訴訟的協同問題研究》，載 《中國刑事法雜志》 2019 年5 期。全面優化刑事附帶民事公益訴訟制度是推進國家公益保護治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是加快法治中國建設的應有之義。

2014 年10 月，中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，2017 年6 月，新修訂的 《民事訴訟法》 增設了檢察機關提起民事公益訴訟制度。2019 年10 月31 日，中共中央 《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》 作出了“拓展公益訴訟案件范圍”與“深化司法體制綜合配套改革”的重要部署。中共中央《法治中國建設規劃（2020－2025 年）》（以下簡稱《規劃》）進一步指出“拓展公益訴訟案件范圍，完善公益訴訟法律制度”和“完善民事、行政檢察監督和檢察公益訴訟案件辦理機制”。當下，刑事附帶民事公益訴訟法律制度存在案件范圍過窄、起訴主體的設置與順位不科學等問題，在一定程度上已經影響到國家公益保護的效能。以《規劃》 和2021 年1月召開的中央政法工作會議的精神為指導，全面優化刑事附帶民事公益訴訟法律制度，對于維護我國經濟社會的健康發展，提升社會大眾的安全感，完善國家公益保護法治體系并且推進相關的司法體制綜合配套改革，均具有重要意義。

一、進一步明晰刑法中的公共利益

通過界定公共利益的范圍建立刑事附帶民事公益訴訟制度，成為立法上無法回避的問題。②秦前紅：《檢察機關參與行政公益訴訟理論與實踐的若干問題探討》，載 《政治與法律》 2016 年第11 期。然而，現有 《刑事訴訟法》 與 《民事訴訟法》 《行政訴訟法》 沒有進行同步的修改，同時，法律和司法解釋亦未對公共利益的內涵作出明晰的界定。由此導致“獨立的刑事或民事訴訟無法形成合力，以至于法益和公益保護難以協同，甚至本應兌現的制度功能亦遭遇尷尬”。③卞建林、謝澍：《刑事附帶民事公益訴訟的實踐探索——東烏珠穆沁旗人民檢察院訴王某某等三人非法狩獵案評析》，載《中國法律評論》 2020 年第5 期。一些學者認為基于司法資源的有限性，應在立法層面確認 ‘公益’ 范疇。誠然，以立法的方式明確公共利益具有可取之處，但目前立足于司法解釋來界定公共利益，難免帶來較大的隨意性。鑒于此，針對刑事附帶公益訴訟案件范圍，既無法通過窮舉式填補保護范圍漏洞，亦不能保障法律實施的相對穩定性。問題的本質在于刑法法益中的公共利益有哪些。考量刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍，關鍵在于對于公共利益這一內涵的界定，故需要進一步明晰刑法法益中的公共利益，方能防止司法實踐不當擴張案件范圍適用。

刑法所保護的公共利益是其法益中的重要內容，也是拓展刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的根據。公共利益是我國憲法、刑法與民商法等共同涉及的法律概念。不得損害國家的、社會的、集體的利益，于《憲法》 第五十一條明確規定。據此，公共利益分為國家利益、社會公共利益和集體利益。刑法與民商法等中的公共利益均以憲法中的公共利益為基礎，基于調整社會關系的不同，刑法與民商法中的公共利益的指向也有所不同，且具有交叉關系。刑法是民商法和行政法等的保障法，它對公共利益的保護范圍明顯廣于民商法。

刑法中的公共利益是指被犯罪行為損害的，一定范圍內的不特定（有時也具有特定性）的公民、法人和其他組織賴以生存和發展的基本需求之法益，該法益具有客觀性、社會性、共享性、主體數量眾等特點。當然，公共利益既不同于公民、法人和其他組織的本位利益，也不同于公權力機關的本位利益。目前，刑法與民商法等關于公共利益的表述并不一致。根據《民法典》 第一百三十二條的規定，將公共利益表述為：國家利益、社會公共利益或者他人合法權益。《民事訴訟法》 第二百零八條，《行政訴訟法》 第二十五條，《檢察官法》 和《法官法》 第十條均將公共利益具體表述為國家利益和社會公共利益。我國 《刑法》 《刑事訴訟法》 對公共利益的表述并不嚴謹。根據 《刑法》 第二十條的規定，作為構成正當防衛的主觀前提為，行為人必須是為了國家、公共利益和個人私益免受正在進行的不法侵害；《刑法》 第四百一十條（非法批準征收、征用、占用土地罪）中使用了“國家或者集體利益遭受重大損失”一語，《刑事訴訟法》 第一百零一條則使用了“國家財產、集體財產”的表述。顯然，“國家利益”“公共利益”并非并列關系，因為公共利益包括了國家利益和集體利益；此外，“國家或者集體利益”的范圍也大于“國家財產、集體財產”。不能僅僅保護公共財產，而限縮公共利益的范圍。《刑法》 中的公共利益具有多樣性，而 《刑事訴訟法》 不應將附帶民事公益訴訟的保護范圍限制為“國家財產、集體財產”。根據 《刑法》 第二條（任務），結合《刑事訴訟法》 和民商法、行政法等的規定，刑法中的公共利益包括國家利益、社會公共利益和集體利益。

（一）明晰刑法中的國家利益

國家利益以現實國情為基礎，它在國與國之間具有一定差異性。國家利益種類多樣，從時空角度可分為長遠利益與當前利益；從權重角度可分為核心利益與其他利益；從發展角度可分為現實利益、潛在利益和預期利益。此外，還可以從精神與物質等角度對其進一步分類。

我國 《刑法》 直接使用“國家利益”共計十次。《刑法》 中的國家利益以我國國內法為依據，其范圍宜參照我國的安全體系，即政治、國土、軍事、經濟、文化、社會、科技、信息、生態、資源和核安全的體系。該十一個項國家安全體系均與《刑法》 分則中的一系列罪名相對應。現行刑事附帶民事公益訴訟法律制度中僅對國家利益中的國家財產進行保護，而在司法改革中“還探索了安全生產、互聯網、扶貧以及國防、軍事等領域的公益保護”。④姜洪：《正視公益訴訟短板不足 落實公益司法保護“中國方案”》，載 《檢察日報》 2019 年11 月23 日第1 版。根據實現《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》 的需要，通過刑事附帶民事公益訴訟的路徑來保護國家利益將更顯重要。鑒此，需要將“國家財產”調整為“國家利益”，即能夠滿足中華民族生存發展的需要，且對國家在整體上具有利益性的事物，而不僅僅限于國家財產。當然，這里所謂的“國家利益”也應進行限縮性解釋，即刑法與民商法共同調整的“國家利益”。

（二）刑法中的社會公共利益

在我國 《刑法修正案（十一）》 出臺之前，我國 《刑法》 還沒有使用社會公共利益的概念，但它卻是刑法法益中的重要內容；它是指被犯罪行為損害的社會公眾依法享受的共同利益，它是以公民基本權利為核心展開的聚合性利益，更是社會公眾生存與發展的基礎需求。這里的社會公眾可以是全國性的，也可以是區域性的。《刑法修正案（十一）》 在增設的侮辱、誹謗或者以其他方式侵害英雄烈士的名譽、榮譽罪中，規定“……損害社會公共利益，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利。”事實上，我國《刑法》 法益中的“社會公共利益”是普遍存在的，并不限于該罪的構成之中。《民事訴訟法》 第五十五條第二款規定，……破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為……”，與 《刑法》 分則中的一系列的罪名相對應，如 《刑法》 中的“生產、銷售偽劣產品罪”（刑法第一百五十七條至一百八十一條），“破壞環境資源保護罪”（刑法第三百三十八條至三百四十六條）等等，建議將 《憲法》、民商法中的社會公共利益的概念植入《刑法》。

現代社會，需要更加注重社會公共利益與國家利益、集體利益的區別。首先，社會公共利益不同于國家利益，兩者之間又有密切的聯系。在一些領域，社會公共利益與國家利益還具有交叉性或者雙重性，如 《民事訴訟法》 將生態環境和資源保護列為社會公共利益，而“生態安全、資源安全”又是總體國家安全觀中的重要內容，⑤新華社：《習近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議強調 堅持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路》，載 《檢察日報》 2014 年4 月16 日第1 版。當屬國家利益。損害國家利益是對社會公眾根本利益的損害。其次，社會公共利益不同于集體利益。根據《憲法》 第五十一條等規定，基本利益分為社會公共利益與國家利益、集體利益和公民的利益；社會公共利益與集體利益和個體利益不能相互涵蓋，具有交融性，如社會公共利益凝聚了廣大個體利益的共性，同時，“附帶公益訴訟的目的在于維護社會公共利益，這種公共利益既不同于刑法保護的社會秩序這種利益模式，更不同于公民的個人私益。”⑥許瑛、鐘劍煌：《檢察機關辦理刑民交叉公益案件訴訟模式選擇與完善》，載 《法治社會》 2020 年第1 期。因此，“社會公共利益受損害是區分公益訴訟和私益訴訟的基本條件，也是能夠提起公益訴訟的最核心條件。”⑦沈德詠主編：《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015 年版，第753 頁。

（三）刑法中的集體利益

集體利益是刑法法益中的重要內容。《刑法》 第四百一十條規定，“……集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑”。集體利益分為集體財產權益和其他權益。根據 《憲法》第六條的規定，勞動群眾所有制也是我國經濟基礎的重要組成部分和社會主義制度的特色之一。集體所有制是指一定范圍內的勞動群眾對生產資料的共同占有，由其集體組織享有生產資料所有權的法律制度。集體組織主要是集體經濟組織、集體事業單位和集體公益組織等。集體企業與國有企業和民營企業在企業財產的所有權、管理和分配等方面明顯不同。集體財產權益，一般是指法律明確規定的屬于集體所有的不動產和動產。集體財產的范圍為：依法屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源；集體所有的建筑物、生產設施、農田水利設施，教育、科學、文化、衛生、體育等設施，以及集體所有的其他不動產和動產。集體組織的其他利益主要有其名稱權、名譽權和榮譽權等。

二、拓展刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的，應當依法進行

我國 《刑事訴訟法》 第一百零一條規定：“……如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”1979 年 《刑事訴訟法》 中的刑事附帶民事訴訟制度至今未進行修改，該制度存在的主要問題是：刑事附帶民事公益訴訟的保護范圍僅限于“國家財產、集體財產”，而非完整保護刑法法益中的各項公共利益，不能滿足我國經濟社會發展和保障民生的現實需要。相比之下，如何拓展刑事附帶民事公益訴訟范圍，成為近年來司法改革的關注熱點和難點。在2019 年最高人民檢察院的年度工作報告中，明確強調拓展公益訴訟案件的范圍，對法律明確賦權領域之外人民群眾反映強烈的公益損害問題探索立案，但其基本原則是“穩妥、積極”；2020 年的最高檢工作報告將該原則調整為“積極、穩妥”。司法實踐中，公益訴訟的保護對象亦從最初的物質利益逐步向精神層面適度拓展，如各地檢察機關對英烈保護公益訴訟等新型案例的探索。有基于此，要根據黨中央的相關重要部署，從立法層面擴大刑事附帶民事公益訴訟的保護范圍，使之與刑法法益中的公共利益相匹配。將現行《刑事訴訟法》 中的刑事附帶民事公益訴訟的保護范圍由“國家財產、集體財產”擴大至“國家利益”“集體利益”，并增加“社會公共利益”，從而有效落實《刑法》 的任務。

前已述及，從立法層面擴大刑事附帶民事公益訴訟的保護范圍確有必要之處。具體而言，學界又有不同看法，主要有通過司法解釋或者專門增加法條兩種主流觀點。有的學者認為，“考慮實踐的迫切需求以及司法解釋修訂的遲緩，可以在公益訴訟的司法解釋中一并規定”。⑧胡巧絨、舒平安：《刑事附帶民事公益訴訟運行實證觀察》，載 《犯罪研究》 2020 年第3 期。有的學者認為，“解決這一沖突的根本方法是對 《刑事訴訟法》 第一百零一條進行修改，增加一款關于刑事附帶民事公益訴訟的規定”。⑨肖巍鵬：《刑事附帶民事公益訴訟制度的完善——以與 〈刑事訴訟法〉 第101 條第2 款規定相比較為視野》，載 《第三屆全國檢察官閱讀征文活動獲獎文選》 2020 年第15 期。主要理由之一在于，因刑事附帶民事公益訴訟與其他刑事附帶民事訴訟之間存在著程序啟動條件的沖突，即國家集體財產遭受損失和公共利益受到侵害不可等同理解的沖突。筆者認為，目前以司法解釋的方法來擴大刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的法律規定，是不可取的。“國家財產、集體財產遭受損失的……”是 《刑事訴訟法》 規定的檢察機關提起附帶民事公益訴訟案件的法定范圍，由于其中并沒有“等”，因此，該范圍是剛性的。最高人民法院、最高人民檢察院基于落實黨中央相關改革的部署，出臺的 《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕 6 號，修改后為法釋〔2020〕 20 號，以下簡稱為《檢察公益訴訟解釋》）第二十條規定，檢察機關對于破壞生態環境和資源保護，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等，可以提起刑事附帶民事公益訴訟。該解釋不僅直接突破了《刑事訴訟法》 第一百零一條的規定，而且其中還有“等”，又為實踐探索預設了巨大的拓展空間。

司法解釋是最高司法機關依法對司法工作中具體適用法律條文的含義所作的說明。首先，從有效保護公共利益的角度看，《檢察公益訴訟解釋》 具有強化公益保護的積極意義，但是，從推進法治中國建設的角度看，其方法是不可取的。最高司法機關雖然可以根據立法的目的、原則和原意作出擴大的司法解釋，但是，其解釋不能超出法律用語之含義的最大范圍。顯然，不能從 《刑法》《刑事訴訟法》 中的“國家財產、集體財產”，解釋出其也包括“生態環境和資源保護，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等”。要根據《規劃》“堅持立法和改革相銜接相促進，做到重大改革于法有據，充分發揮立法的引領和推動作用。對改革急需、立法條件成熟的，抓緊出臺……”的精神，按照《立法法》 相關規定，及時提出修改《刑事訴訟法》 的議案。其次，有觀點認為，《民事訴訟法》 能夠直接適用于刑事附帶民事公益訴訟的案件辦理。具體而言，如有學者指出，“刑事附帶民事公益訴訟其本質上屬于民事公益訴訟，遵循《民事訴訟法》 的相關規定是刑事附帶民事公益訴訟制度得以推行的合法性、正當性基礎”。⑩蘇和生、沈定成：《刑事附帶民事公益訴訟的本質厘清、功能定位與障礙消除》，載 《學術探索》 2020 年第9 期。其實不然，從法律適用原則的角度看，特別法優于一般法，對于 《刑事訴訟法》 已有明確剛性規定的，只能適用《刑事訴訟法》，而不能以《民事訴訟法》 去突破《刑事訴訟法》。

三、優化提起刑事附帶民事公益訴訟主體的法律制度

近幾年來，檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟和民事公益訴訟中的主體身份，成為學界熱議的話題。“已有的對檢察民事公益訴訟的起訴主體規范性文件絕大多數是由 ‘兩高’ 出臺的，由其對公益訴訟程序進行規范。”11楊雅妮：《論檢察民事公益訴訟的起訴主體》，載 《法治社會》 2019 年第6 期。在頂層制度設計層面，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的身份，在《關于適用 〈中華人民共和國刑事訴訟法〉 的解釋》 《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》 《檢察公益訴訟解釋》 等司法解釋和改革文件中，有“附帶民事訴訟原告人”“公益訴訟人”“公益訴訟起訴人”等稱呼。筆者認為，基于對檢察機關性質、任務與訴訟原理關系的不同理解，對檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟的角色定位始終存在爭議。檢察機關同為代表國家利益、社會公共利益和集體利益提起公訴和附帶民事公益訴訟，將其定性為“附帶民事訴訟原告人”“公益訴訟人”和“公益訴訟起訴人”都是不準確的。檢察機關提起民事公益訴訟的主體身份宜為公訴人。

首先，我國《憲法》 明確將檢察機關的性質定位為法律監督機關。該性質是由中國特色社會主義制度決定的，不同于歐美的檢察機關即單純公訴機關框架下的檢察原告人地位。2017 年9 月11日，國家主席習近平在致 《第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會的賀信》 中明確指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任。中國檢察機關……是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量。”12新華社：《習近平致信祝賀第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會召開》，載 《檢察日報》 2017 年9 月12 日第1 版。我國檢察權是一種復合型權力，即法律監督與司法和公益保護的復合體，各項檢察權都是法律監督權的具體化。在刑事訴訟和民事訴訟中的檢察角色應當以憲法為依據，有別于歐美國家。其次，將檢察機關列為“附帶民事訴訟原告人”并不恰當。眾所周知，訴訟角色決定訴訟權利的配置。人民檢察院是國家的法律監督機關，與當事人訴訟權利的配置明顯不同；我國檢察機關有權監督審判及執行活動，而歐美檢察機關和當事人不能監督審判活動。同時，檢察機關并非案件當事人，與訴訟本身無直接利害關系，基于維護公益而非自身權益提起訴訟，不適用意思自治原則，不可以放棄維護國家利益、社會公共利益和集體利益的訴權。此外，也不能適用回避、訴訟代理人、反訴等，以及被其他的機關、社會團體、企業事業單位支持起訴等民事訴訟法的基本原則或者制度。再次，將檢察機關列為“公益訴訟人”或者“公益訴訟起訴人”也不準確：“檢察官以公益訴訟起訴人之身份，對公益訴訟案件進行控訴，積極出庭應訴，承擔舉證證明責任，督促法院作出有效裁判。”13阮建華：《改革疊加背景下檢察機關公訴職責再思考》，載 《法治社會》 2019 年第2 期。雖然這在一定程度上具有合理性，走出了民事訴訟本位的訴訟主體思維，但是，它既不能將行使國家公權力的檢察機關與其他的公益訴訟人相區別，也不能展現檢察機關法律監督的性質。究其原因，其理念固化于單純的民事訴訟原理，脫離了憲法對檢察機關的定位。第四，檢察機關為維護國家利益、社會公共利益和集體利益，提起各類訴訟的訴訟角色應當協調一致。人民檢察院的法律監督性質在各項訴權領域（指第一審）的角色外化應當一致，需要保持性質及內在邏輯的一體性。公訴人是傳統刑事訴訟法中的概念，形成了固化的內涵。我國法律中的公訴人，不同于英美國家當事人地位的公訴人，而是具有審判監督職能的公訴人。為落實 《憲法》 對于檢察機關的定位，且區別于“法律規定的機關和有關組織”，檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟案件中的訴訟角色也應當是公訴人。

四、優化提起刑事附帶民事公益訴訟主體的范圍與順位

“由于刑事附帶民事公益訴訟試點制度化的方式，讓檢察機關主體資格合法化備受質疑。”14石曉波、梅傲寒：《檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟制度的檢視與完善》，載 《政法論叢》 2019 年第6 期。刑事附帶民事公益訴訟起訴主體的范圍與順位，在很大程度上影響著保護公共利益的效能。

（一）從立法層面拓展提起刑事附帶民事公益訴訟主體的范圍

根據《刑事訴訟法》 的相關規定，檢察機關是提起刑事附帶民事公益訴訟的唯一主體。而根據《檢察公益訴訟解釋》 《最高人民法院、最高人民檢察院關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》（法釋〔2019〕 18 號）（以下簡稱 《批復》）的規定，不僅增加了公益組織作為其起訴的主體，而且它是前置于檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的起訴主體。雖然增加公益組織作為其起訴的主體具有合理性，但是于法無據。

從有利于發揮多元起訴主體的積極性、加大保護公共利益力度看，建議參照《民事訴訟法》 的相關規定修改 《刑事訴訟法》，提起刑事附帶民事公益訴訟的主體范圍再增加：受犯罪侵害國有單位的上級國有資產管理等機關、負有管理和保護集體利益的機關，以及社會公益組織。雖然受犯罪侵害的國有單位和集體單位有權提起刑事附帶民事訴訟，但是，從訴訟原理看，它們是以刑事被害人即當事人的身份起訴，并不直接具有公益訴訟的實質屬性。當然，它在一定程度上也具有準公益訴訟的要素。如果由受犯罪侵害國有單位的上級國有資產管理等機關或者負有管理和保護集體利益的機關提起附帶民事訴訟的，則為完整意義上的公益訴訟。

（二）優化提起刑事附帶民事公益訴訟各類主體的順位

第一，從立法層面優化檢察機關與其他訴訟主體的起訴順位。最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉 的解釋》（法釋〔2021〕 1 號）的相關規定與《刑事訴訟法》 相悖。該解釋第一百七十九條規定，檢察機關提起附帶民事訴訟以受損失的單位未提起訴訟為前提條件。根據《刑事訴訟法》 第一百零一條的規定，檢察機關作為法律監督機關，其提起附帶民事公益訴訟，并不以“受損失的單位未提起附帶民事訴訟”為前置條件。綜合考量多種因素，檢察機關與受損害的國有單位和集體單位，宜根據向法院起訴的時間順序來決定，即一方先起訴的，另一方則不再另行起訴。當然，如果一方認為另一方起訴的賠償數額小于實際損害賠償數額的，或者需要被告人承擔其他民事責任的，則可以補充起訴。

第二，從立法層面調整檢察機關與公益組織在提起刑事附帶民事公益訴訟中的起訴順位。《檢察公益訴訟解釋》 《批復》 規定，檢察機關擬提起公益訴訟的，應當依法公告三十日，期滿后法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的，人民檢察院才可以向人民法院提起訴訟。上述司法解釋將公益組織列為前置于檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的主體資格，值得商榷。

全國政協于2019 年11 月23 日圍繞“協同推進公益訴訟檢察工作”召開的“雙周協商座談會”上，一些委員提出“明確行政機關、公益組織、檢察機關提起訴訟的順位和相關程序。”15新華社：《全國政協召開雙周協商座談會 圍繞“協同推進公益訴訟檢察工作”協商議政 汪洋主持”》，載 《檢察日報》 2019年11 月23 日第1 版。首先，將公益組織列為前置于檢察機關起訴主體的制度設計，既不符合訴訟規律，也減損了公益保護的及時性。由檢察機關一體化提起公訴與刑事附帶民事公益訴訟，有助于提高保護公共利益的及時性，提高訴訟效率、降低訴訟成本。公益組織提起附帶民事公益訴訟，將必然降低訴訟效率和增加司法成本。公益組織及其代理律師提起附帶民事公益訴訟，需要查閱偵查卷、主證復核和做好各項庭前準備工作；實踐表明，這將導致法院在審理刑事部分后，再遲滯1—2 個月才能審理民事部分。而由檢察機關在查明案件事實后一并提起公訴和附帶民事公益訴訟，法院可以一體化地開庭審理，有助于及時保護公共利益。筆者認為，宜將公益組織優先于檢察機關起訴主體的順位關系，調整為檢察機關優先；如果公益組織認為檢察機關應當提起而未提起刑事附帶民事公益訴訟的，則有權起訴；或者認為檢察機關起訴的賠償數額小于應予損害賠償數額的，或者認為需要被告人承擔其他民事責任的，有權補充起訴。其次，將公益組織列為前置于檢察機關起訴主體順位，缺乏可操作性。實踐中的一些問題也難以解決，如一些公益組織基于功利主義，選擇在檢察機關訴前的“公告期間”提出起訴要求，檢察機關即失去了起訴主體的資格。由于損害公共利益與犯罪基于相同的事實，檢察機關與公益組織均陷入了一個困局：公益組織為滿足其起訴和出庭的基本需求，向檢察機關提出查閱并且復制偵查卷，會見在押的犯罪嫌疑人（被告人），會見證人、被害人等要求；甚至為了降低其起訴出庭難度，依照 《民事訴訟法》 第五十五條，提出再由檢察機關派員出庭支持其起訴的要求。偵查卷在檢察機關提起公訴權前依法屬國家秘密，即使在審判階段，偵查卷中的一些內容如偵查方法、個人隱私、商業秘密等也屬于保密的法定范疇。公益組織如何履行《保守國家秘密法》 的義務和承擔相關的法律責任，也值得研究。同時，公益組織會要求見在押的犯罪嫌疑人（被告人），這也缺乏法律依據。實踐中也確有檢察機關出庭（刑事）后，再派員出庭支持公益組織提起的附帶民事公益訴訟，這種多此一舉的頂層設計亟待調整。

五、完善刑事附帶民事公益訴訟的管轄制度

在辦理刑事附帶民事公益訴訟的改革探索中，地域管轄與級別管轄時常發生爭議，一些司法改革機制文件在一定程度上突破了刑事訴訟法。

（一）完善刑事附帶民事公益訴訟的地域管轄制度

實踐中時常遇到以下情況：一條被污染的河流經過多個省轄市甚至跨省，上游的企業違法排污導致下游受害，上游所在地的公檢法機關辦案的積極性不大，甚至因為保護地方企業等地方保護主義的原因不想辦案；下游被污染后即使以犯罪結果地為由進行管轄，但是由于河流有多個支流匯入，其污染源難以精準確定，難以取證。上游的黨政領導不落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016 年12 月11 日《關于全面推行河長制的意見》“依法依規落實地方主體責任，協調整合各方力量，有力促進了水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。”等要求，成為關鍵因素。在司法改革中，一些地方不得已明確規定由下游集中管轄，如江蘇省高級人民法院和省人民檢察院對流經鹽城市和連云港市的灌河環境污染刑事和民事案件，指定由灌南縣人民法院和人民檢察院集中管轄。此舉有力地保護了灌河的水環境。但是，從法治層面看，刑事訴訟法中是以地域管轄為常態的，只有在特殊情況下才能進行指定管轄，如果以指定管轄為常態，則不符合刑事訴訟法關于管轄制度的立法精神。建議加大監督落實 《刑事訴訟法》 《關于全面推行河長制的意見》 等的力度，強化對上游黨政領導和公檢法相關的責任追究，回歸以地域管轄為常態、指定管轄為例外的刑事訴訟管轄制度。

（二）完善刑事附帶民事公益訴訟的級別管轄制度

根據 《檢察公益訴訟解釋》 的規定，“民事公益訴訟的級別管轄為由省轄市級人民檢察院向中級人民法院起訴。”司法實踐中，檢察機關提起民事公益訴訟制度的案件，絕大多數是刑民交叉案件，由基層檢察院在提起公訴時一并提起附帶民事公益訴訟，有助于提高司法效率和節約司法成本。如果一個刑事案件由基層法院審判后，再由中級人民法院審理該案的民事賠償部分，完全沒有必要。但是，最高人民檢察院對此并不認同，張軍檢察長于2019 年10 月23 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上所作的 《關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》 中提出“起訴案件中，刑事附帶民事公益訴訟占77.82%，民事公益訴訟占6.52%，行政公益訴訟占15.66%。起訴案件“搭順風車”多、“啃硬骨頭”少……。”筆者認為，應當遵循司法規律，以提起刑事附帶民事公益訴訟為常態。

此外，全面推開檢察機關提起民事公益訴訟制度已達四年，對于應當單獨提起附帶民事公益訴訟的，其級別管轄宜調整為由基層檢察院向基層人民法院起訴。

六、構建刑事附帶民事公益訴訟的懲罰性賠償制度

一般而言，懲罰性賠償制度是指，人民法院基于公正、懲戒等價值考量，根據相關法律的規定并且結合具體案情，判決行為主體承擔超過實際損害數額的責任。現行的 《刑法》 《刑事訴訟法》中沒有懲罰性賠償的制度設計。相比之下，《民法典》 不僅在多個條款明確規定了懲罰性賠償；同時，該法第一百七十九條還規定：“法律規定懲罰性賠償的，依照其規定。”在《侵權責任法》 第四十七條和《消費者權益保護法》 第五十五條中，明確規定了懲罰性賠償的內容。值得關注的是，這些規定是私益損害的懲罰性賠償，而非公益損害的懲罰性賠償。

近幾年來以來，根據現行的法律規定，法院能否采納檢察機關提出的懲罰性賠償的主張，始終存在爭議。很顯然，從完善國家公益保護法治體系的角度看，懲罰性賠償應當適用于包括刑事附帶民事公益訴訟在內的各項公益訴訟，這樣才有助于預防行為人以過低成本侵害公共利益，增強法律威懾效能。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》 《規劃》 中關于探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度等重要部署。

近兩年來，對公益訴訟案件懲罰性賠償的有益探索不斷發展，如2021 年1 月，全國首例適用《民法典》 的污染環境懲罰性賠償的公益訴訟案宣判，該案由江西省浮梁縣人民檢察院對浙江海藍化工集團有限公司提起的環境污染民事公益訴訟，并且主張依據《民法典》 第一千二百三十二條的規定予以懲罰性賠償，浮梁縣人民法院予以采納。16楊靜：《全國首例適用民法典污染環境懲罰性賠償條款案宣判》，載 《江西日報》 2021 年1 月17 日第2 版。又如最高人民檢察院發布的“鄧秋城、雙善食品（廈門）有限公司等銷售假冒注冊商標的商品案”等指導案例。但是，從法治層面看，該案將法律明文規定的被侵權人基于私益保護的懲罰性賠償制度，直接適用于公益保護的懲罰性賠償，是缺乏法律依據的。

當下，亟待從頂層制定探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度的改革方案，使之能夠依法有序地穩步進行。雖然，懲罰性賠償制度適用于刑事附帶民事公益訴訟案件并無爭議，但是，該懲罰性賠償與適用罰金的關系有待厘清。目前，在辦理刑民交叉案件中，罰金與懲罰性賠償能否競合適用，本身就缺乏相關法律法規指引。此外，在二者競合適用擴大的背景下，上述兩者之間的折抵成為具體處置難題，因而備受理論和實踐爭議。

第一，罰金與懲罰性賠償可以競合適用。罰金與懲罰性賠償的法律屬性明顯不同，罰金屬于刑罰體系中的附加刑，是懲罰犯罪的一種方式，它是指法院判處被告人向國家繳納一定數額金錢的刑罰方法。在刑事責任與民事責任可以并行適用的基礎上，才能解決好適用罰金與懲罰性賠償的關系。廣州市中級人民法院的（2020）粵01 刑終130 號判決書中寫道，罰金和懲罰性賠償金的不同屬性，以刑事罰金抵扣民事賠償金并無法律依據，且有可能降低侵權民事賠償責任，該自由裁斷方法有待商榷。

眾所周知，我國《刑法》 中的罰金分為四類：“單科式”“選科式”“并科式”和“復合式”，對于檢察機關提起的刑事附帶民事公益訴訟，法院應當根據犯罪的具體情節，特別是被告人損害公共利益造成的直接損失與間接損失的大小等依法判處。對于“單科式”和“并科式”，罰金與公益保護的賠償或者懲罰性賠償宜并行；對于“選科式”和“復合式”，若選擇判處罰金的，不宜再判處懲罰性賠償。從被告人的角度看，承擔罰金與懲罰性賠償都是繳納金錢，但是，從法律適用層面看，作為刑事責任的罰金可以與民事責任的懲罰性賠償并行，而非必然的抵扣關系。此外，也要防止過度地加重被告人的負擔。

第二，正確適用《刑法》 中的民事賠償優先的原則。在刑事附帶民事公益訴訟案件中，該原告人（即刑事訴訟中的被害人）在獲取合理的民事賠償金后，對于超出正常賠償數額的懲罰性賠償，不宜適用民事賠償優先原則。因民事賠償應當判歸刑事附帶民事訴訟的原告人，《刑事訴訟法》 并沒有規定基于私益保護，可以適用懲罰性賠償；而刑事附帶民事公益訴訟案件的賠償金或者懲罰性賠償金是基于公益保護，不可判歸該原告人，該賠償金應當交由相關的行政執法機關或者社會公益組織將其用于修復對公益的損害。罰金與公益保護的懲罰性賠償屬于自由裁量的范疇。

結語

在我國改革開放處于縱深期的今天，公共利益侵害現象愈演愈烈，在立法上明確檢察機關有權提起公益訴訟及相關實體標準與程序，使檢察權更好、更充分地發揮，這不僅是公益保護之需求，更是法治的需要。17參見姚建蓮：《檢察機關提起公益訴訟的訴權研究》，載 《法治社會》 2017 年第5 期。根據 《規劃》 等重要部署，進一步厘清刑法法益中的公共利益，從立法層面對應性地拓展刑事附帶民事公益訴訟案件的范圍，優化檢察機關在該訴訟中的角色定位，適當增加該訴訟中的起訴主體，并且優化各類起訴主體的順位，探索刑事附帶民事公益訴訟中的懲罰性賠償制度，有助于完善刑事訴訟制度、人民檢察制度和加快國家公益保護法治體系建設的步伐，有助于保障我國經濟和社會的健康發展。