駐村第一書記在精準(zhǔn)扶貧中的作用研究

包家官

（江蘇海洋大學(xué)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院 江蘇 連云港 222069）

1 駐村第一書記的政策解讀與角色定位

派駐“第一書記”是地方組織從省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)單位選派優(yōu)秀黨干部到基層黨組織軟弱渙散村強(qiáng)黨建、促脫貧的一項措施。可以說駐村第一書記有兩方面含義：作為一項基本政策，其體現(xiàn)的是以基層黨組織建設(shè)促脫貧，幫助農(nóng)村實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和脫貧致富的一種參與式、嵌入式鄉(xiāng)村治理方式，其全面啟動始于2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》；作為一個社會群體，他們是農(nóng)村基層黨組織的第一負(fù)責(zé)人，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，依靠村黨組織、帶領(lǐng)村“兩委”成員開展工作，履行幫助建強(qiáng)基層組織、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平的基本職責(zé)，充分體現(xiàn)了農(nóng)村基層黨組織對于農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。

黨的十九大以來，黨中央圍繞打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出一系列重大部署，這也讓駐村第一書記的作用更加凸顯。2020年中央一號文件再次明確“持續(xù)向貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟(jì)薄弱村派駐第一書記”[1]的工作要求，并將其作為充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用、加強(qiáng)農(nóng)村基層治理的重要舉措。這也體現(xiàn)了抓黨建、促脫貧的內(nèi)在邏輯。2021年中央一號文件再次明確“要堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重，把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項重大任務(wù)，舉全黨全社會之力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民過上更加美好的生活”[2]。

2 駐村第一書記在精準(zhǔn)扶貧中的作用發(fā)揮

2.1 駐村第一書記是黨建扶貧的“領(lǐng)頭雁”。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出，“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”，“脫貧攻堅越到最后越要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”。農(nóng)村要想富，全靠黨支部；農(nóng)村要脫貧，黨建要先行。與此形成鮮明對比的是，越是貧困村越是普遍存在基層黨建弱化的突出問題，主要表現(xiàn)為“三不”：一是由于黨員干部文化程度普遍偏低，年齡結(jié)構(gòu)老化，缺乏新鮮血液，內(nèi)生動力不足等導(dǎo)致的隊伍結(jié)構(gòu)不合理；二是因思想觀念守舊落后，民主法制觀念淡薄，工作作風(fēng)簡單，工作熱情缺乏等導(dǎo)致的政策落實不到位；三是人才信息資源、脫貧致富辦法不多，社會資源聚合能力不足帶來的脫貧致富效果不明顯。從而帶來了基層黨員干部作為政策執(zhí)行主體難作為、不作為，廣大村民作為政策執(zhí)行客體不滿意、不配合的情況。而“第一書記”駐村幫扶政策的實施在很大程度上破解上述瓶頸，成為黨建扶貧的重要一環(huán)。在改變落后貧困村村級經(jīng)濟(jì)長期空白、組織制度形同虛設(shè)的現(xiàn)狀過程中，“第一書記”發(fā)揮著宣傳政策規(guī)章制度、建整“兩委”班子、為落后思想注入發(fā)展新理念的思想引領(lǐng)作用。

2.2 駐村第一書記是精準(zhǔn)扶貧的“生力軍”。對于貧困村而言，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵在于“精準(zhǔn)”，這需要在科學(xué)有效的程序下進(jìn)行精確識別、精確幫扶、精確管理。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，無論是精準(zhǔn)識別貧困戶、精準(zhǔn)識別貧困原因、精準(zhǔn)制定對策、精準(zhǔn)取得成效，還是共性問題共性解決，個性問題個性解決，都需要過硬的業(yè)務(wù)素養(yǎng)與外部資金資源獲取、整合能力。而作為“出身”機(jī)關(guān)單位的優(yōu)秀干部，肩負(fù)“因村派人要精準(zhǔn)”重任的“第一書記”，政治覺悟、思想知識水平更高，工作能力更強(qiáng)，工作作風(fēng)更優(yōu)，對黨的政策的理解和把握更準(zhǔn)確。在輸血扶貧與造血扶貧有機(jī)結(jié)合，開發(fā)扶貧項目找到適合幫包鄉(xiāng)村長久致富項目，拓展產(chǎn)業(yè)扶貧路子，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，拓展村民就業(yè)創(chuàng)業(yè)增收空間的現(xiàn)實課題中，駐村第一書記無論是自身素質(zhì)優(yōu)勢還是外部資源優(yōu)勢無疑都更為明顯。實踐證明，駐村第一書記既是中央政策的落點，又是精準(zhǔn)扶貧的支點，已然成為精準(zhǔn)扶貧聯(lián)通上下的中堅力量。

2.3 駐村第一書記是基層治理的“代理人”。基層治理水平?jīng)Q定精準(zhǔn)扶貧的成敗。發(fā)展經(jīng)濟(jì)與基層治理可以說是扶貧的雙重目標(biāo)。脫貧攻堅既要對真正需要幫扶的對象鏟除“窮根”，也要注重規(guī)避和消除基層治理中的“窮根”。改善基層治理狀況，提升基層治理能力是精準(zhǔn)扶貧的重要著力點，也是“第一書記”的職責(zé)所在。精準(zhǔn)甄別與精準(zhǔn)幫扶貧困人口，離不開民主、公正、公平的基層治理方式和責(zé)任清晰、作風(fēng)扎實、方法得當(dāng)?shù)幕鶎又卫砟芰Αｑv村第一書記有效改善貧困鄉(xiāng)村年輕黨員干部匱乏、基層治理后繼乏人現(xiàn)象的同時，承擔(dān)著夯實脫貧攻堅的組織基礎(chǔ)，主動幫助村干部提高依法辦事能力，健全脫貧攻堅的制度體系，打通政策落實“最后一公里”，指導(dǎo)完善村規(guī)民約，弘揚文明新風(fēng)，解決群眾實際困難的重任。實踐證明，“第一書記”嵌入式治理是國家實現(xiàn)對基層社會治理的有效手段，這種方式有助于開拓村治新路徑、發(fā)展鄉(xiāng)村治理新能力、打造農(nóng)村發(fā)展新格局。

3 駐村第一書記精準(zhǔn)扶貧中面臨的困境與挑戰(zhàn)

3.1 個人層面的角色困境

3.1.1 農(nóng)村社會融入難。“第一書記”的第一步是“下得去”，這是“待得住”“干得好”的基礎(chǔ)。作為外部力量，想要在短暫的任期內(nèi)通過滲透與嵌入打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村利益格局顯然面臨巨大挑戰(zhàn)。同時，由城市到農(nóng)村，對于大多缺少基層工作經(jīng)驗與農(nóng)村生活經(jīng)歷的“第一書記”而言，任初必然面臨著生活環(huán)境適應(yīng)問題，特別是在語言、風(fēng)俗、倫理等方面往往顯得格格不入。同時，在農(nóng)村這樣的“熟人社會”，工作環(huán)境的適應(yīng)問題更加不容忽視，如何獲得村兩委、地方家族勢力、鄉(xiāng)村精英乃至普通村民的支持是現(xiàn)實突出問題。

3.1.2 同村書記磨合難。“第一書記”的“第一”固然有手持尚方寶劍的意味，但同村書記同樣具有人熟、地熟、情況熟的優(yōu)勢。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，兩位書記很大程度上會面臨著“嵌入型”與“內(nèi)生型”協(xié)調(diào)與配合問題，甚至存在權(quán)力博弈。正如有關(guān)學(xué)者指出的那樣，第一書記的身份與當(dāng)?shù)卣?quán)之間的“結(jié)構(gòu)性排斥”是扶貧工作中主要的實踐困境。當(dāng)?shù)谝粫浥c村支書在同一個場域中相遇時，兩者會發(fā)生一些交集，其合作會提升扶貧績效，而兩者間的權(quán)力爭奪則在一定程度上消解著治貧績效[3]。在這樣的情況下，如何主動應(yīng)對，消除“結(jié)構(gòu)性排斥”形成扶貧合力，便成為“第一書記”需要面臨的挑戰(zhàn)。

3.1.3 多重管理協(xié)調(diào)難。第一書記擔(dān)負(fù)著國家治理與基層治理的雙重職責(zé)，擁有原派出單位和現(xiàn)任駐村書記的雙重身份[4]。同時，在管理歸屬方面，“第一書記”由縣(市、區(qū)、旗)黨委組織部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和派出單位共同管理。這也容易造成他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在管理與地位上的沖突。現(xiàn)實中有時會出現(xiàn)“第一書記”根據(jù)所駐貧困村實際情況爭取項目資金時因與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委規(guī)劃部署不統(tǒng)一而不得不放棄的情況。同時，“第一書記”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委下派的聯(lián)村干部之間也容易發(fā)生工作重疊情況。

3.2 制度層面的現(xiàn)實問題

3.2.1 政策碎片化導(dǎo)致工作積極性受挫。我國農(nóng)村千差萬別的現(xiàn)實狀況決定了“第一書記”制度落實面臨的千變?nèi)f化困難。在農(nóng)村實際工作中面臨諸多機(jī)制性的困惑，出現(xiàn)重人員選派輕業(yè)務(wù)指導(dǎo)、重完成任務(wù)輕實際需求、重干部培養(yǎng)輕人員適用、重業(yè)務(wù)實用輕資源統(tǒng)籌等情況。同時，“第一書記”的選派、激勵、晉升制度尚不完善，專項經(jīng)費與生活補(bǔ)貼無法及時到位的現(xiàn)象時有發(fā)生。考核壓力遠(yuǎn)比激勵程度大得多，難免會出現(xiàn)不滿與懈怠情緒，甚至因為被外派而得不到派出單位關(guān)心，由于不在本單位在評先評優(yōu)時往往不被優(yōu)先考慮。這些都在一定程度上影響“第一書記”工作積極性。

3.2.2 服務(wù)周期短不利長期脫貧目標(biāo)實現(xiàn)。貧困是一個動態(tài)變化的過程，全面脫貧還需謹(jǐn)防返貧。而中央選派的第一書記所明確規(guī)定的是在基層工作1～3年。相對扶貧工作的長期性與艱巨性，以及幫扶村的落后性，較短的選派期顯然不利于長期脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)。在精準(zhǔn)扶貧中原本須有“不破樓蘭誓不還”的決心和毅力卻不得不面對短期考核，致使扶貧項目選擇時往往舍棄長效項目而取短期見效項目。頻繁換人勢必導(dǎo)致扶貧項目更加短視，不利于各項工作的開展。

3.2.3 權(quán)責(zé)不匹配致使因地施策辦法少。現(xiàn)實中，駐村第一書記在精準(zhǔn)扶貧的過程需要面對預(yù)想不到的各類困難，應(yīng)對各種檢查，處理各種棘手事務(wù)，這些實際工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政策文件要求的工作職責(zé)。同時各個貧困村“貧根”各異，“第一書記”選派很難達(dá)到真正的精準(zhǔn)，也造成了他們的特長優(yōu)勢難以真正發(fā)揮。面對上級考核壓力很難立足長遠(yuǎn)、做好真正帶領(lǐng)貧困村脫貧致富。

4 駐村第一書記在精準(zhǔn)扶貧中作用發(fā)揮的保障策略

4.1 規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，提升自身綜合素質(zhì)。針對融入難、磨合難、協(xié)調(diào)難的問題，進(jìn)一步規(guī)范“第一書記”選拔標(biāo)準(zhǔn)。①按綜合素質(zhì)與能力水平選拔，注重選拔黨性修養(yǎng)與個人品格高尚，責(zé)任心與適應(yīng)能力強(qiáng)，有思想、有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)哪贻p干部。②根據(jù)精準(zhǔn)幫扶貧困村特點與需求因村派人，嚴(yán)把第一關(guān)。

4.2 加強(qiáng)培訓(xùn)，提高履職盡責(zé)水平。①進(jìn)一步完善崗前培訓(xùn)，在現(xiàn)有崗前培訓(xùn)的基礎(chǔ)上有針對性地豐富培訓(xùn)內(nèi)容，做到黨性教育與業(yè)務(wù)教育相結(jié)合，責(zé)任意識培養(yǎng)與實戰(zhàn)本領(lǐng)提升相結(jié)合。②注重任上培訓(xùn)與過程培訓(xùn)，針對農(nóng)村工作特點與精準(zhǔn)扶貧要求強(qiáng)化三農(nóng)政策、農(nóng)村工作技能、鄉(xiāng)村文化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)等方面培訓(xùn)。③建立和完善多級多層培訓(xùn)機(jī)制，統(tǒng)籌資源整合，搭建學(xué)習(xí)交流平臺，保障培訓(xùn)成效。

4.3 健全機(jī)制，優(yōu)化完善制度保障

4.3.1 健全考核機(jī)制，將履職盡責(zé)與精準(zhǔn)扶貧實績作為重要內(nèi)容，豐富形式，多角度、多主體、分時段、全方位考核。加強(qiáng)考核結(jié)果運用，將其與第一書記晉升、績效掛鉤的同時與派出單位綜合考核掛鉤。

4.3.2 完善檔案管理，客觀詳實的記錄幫扶舉措及脫貧成效，將駐村期間精準(zhǔn)扶貧成效計入“第一書記”個人檔案，作為評先評優(yōu)、選拔任用的重要依據(jù)。

4.3.3 構(gòu)建良性機(jī)制，駐村扶貧與派出單位發(fā)展互促互進(jìn)，延長第一書記駐村周期或建立梯隊式的長期精準(zhǔn)幫扶機(jī)制，由對口派出單位在現(xiàn)任“第一書記”駐村期滿后再次繼續(xù)派出新任“第一書記”，努力做到換人不斷線，保障精準(zhǔn)扶貧長期發(fā)展與良性發(fā)展。

4.4 明確職責(zé)落細(xì)落實扶貧內(nèi)容

4.4.1 建立健全履責(zé)清單制度。通過建立“第一書記”職責(zé)清單與精準(zhǔn)扶貧工作考核清單，進(jìn)一步明確駐村第一書記工作職責(zé)與工作重心。

4.4.2 建立健全督查督導(dǎo)制度。由縣(區(qū))委組織部對“第一書記”所駐村上級黨委督查督導(dǎo)，通過約談問責(zé)等形式為駐村第一書記政策提供有力保障。

4.4.3 建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度。在縣區(qū)級層面結(jié)合相關(guān)職能部門業(yè)務(wù)之間的聯(lián)系構(gòu)建選派第一書記聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)各職能部門之間的協(xié)調(diào)配合工作。

4.5 注重激勵解決駐村后顧之憂。通過加大績效獎勵力度，落實各類補(bǔ)助與工作經(jīng)費，探索職稱激勵政策等舉措進(jìn)一步強(qiáng)化正向激勵。通過走訪慰問等及時發(fā)現(xiàn)并盡力幫助解決“第一書記”本人及家庭生活中遇到的實際困難，讓第一書記駐村期間全身心投入精準(zhǔn)扶貧及所駐村各項工作。