鄉村協商民主制度化路徑探析

鄭 璞

（廣西大學公共管理學院 廣西 南寧 530004）

廣大農村是中國社會的基礎，鄉村的政治穩定深刻影響著整個國家政治穩定。自上世紀90 年代以來，以鄉村民主選舉為主要內容的基層民主政治得到了長足發展，但是，隨著基層民主選舉的全面展開，鄉村民主選舉所面臨的困境和危機日益顯露，危及著鄉村社會的政治穩定。由于現實中鄉村協商主體之間存在資源、能力、機會等方面的差異，導致協商民主中的政治貧困、政治排除和被動政治納入，使得協商產生片面的認識與虛假的共識。那么這些現實困境，如何將協商民主理論與鄉村治理的現實表現結合起來，這就需要在協商民主的實踐中實現鄉村協商民主的制度化發展。

1 鄉村協商民主實踐探索—— “一組兩會”

廣西貴港“一組兩會”協商自治制度起源于貴港市覃塘區大嶺鄉金沙村良嶺屯。2009 ～2010 年，良嶺屯為解決屯內集體用地使用、城鄉風貌改造拆房籌資等問題，探索了協商治理模式。最終，上述問題得到有效解決。2011 年，廣西貴港市委組織部到良嶺屯進行調研，將其總結為“一組兩會”協商自治制度。“一組兩會”協商自治制度是村民自治的創新與發展，是對村民自治重心“下沉”的實踐與探索。

“一組兩會”協商自治制度的運行主體包括黨小組、戶主(代)會、理事會。黨小組由自然屯全體黨員組成，設黨小組組長一名，由自然屯(村民小組、生產隊)黨員協商推選產生。黨小組是“一組兩會”中的指引領導機構，主要負責調研收集群眾意見，確定協商議題，交由戶主(代)會決議。戶主(代)會由自然屯(村民小組、生產隊)戶主或戶主代表組成，設會長一名，小組長若干名，由戶主會或戶主代表會議協商推選產生。戶主會是“一組兩會”中的議事決策機構，主要負責對屯級公共事務進行協商決議，并對決議執行實施情況進行監督。理事會是“一組兩會”中的執行實施機構，設會長一名，副會長兩至三名，由戶主(代)會協商推選產生，主要負責執行落實戶主(代)會的決議，并接受黨小組和戶主(代)會的監督。

從實踐層面來看，“一組兩會”制度的運行已取得很好的成效，在廣西產生了較大影響。從理論層面來看，“一組兩會”對村民自治的發展有著重要的價值意義。第一，促使自治的回歸，“一組兩會”協商自治制度將自治單位延伸至自然村屯，縮小了村民自治單位，更利于村民的直接參與；第二，喚醒了鄉土社會的傳統自治意識，“一組兩會”協商自治制度借助鄉村宗族的信任力與號召力，實現了自治傳統與自治創新的對接，充分利用了村民自治的內生性資源；第三，改善了基層治理關系，“一組兩會”協商自治制度在原有的鄉村治理體制下，通過將自治下沉到自然屯來分擔行政村應對自然村公共事務管理的壓力，有力改善了基層治理關系。

但是從制度的三大要素來看，“一組兩會”協商自治制度還存在一些不足，制約著這一制度的長效運行，需要適當的措施來進一步改善。第一，從制度的規制性要素來看，“一組兩會”協商自治章程的設立并非是一種強制的規制性過程，而是一種村民自愿選擇的結果，其工作機制也是以義務形式存在的。從其內容來看，并沒有對協商決策的執行實施做出明確的規定，難以確保長效運行。第二，從制度的規范性要素來看，“一組兩會”制度其實更符合規范性制度的特征。村民的協商認知、協商能力影響著規范性制度要素作用的發揮。黨小組通過走訪，調研收集村民感興趣、與村民密切相關的議題，在此基礎上引導戶主會、理事會如何行動。因此，黨小組的能力也是影響“一組兩會”規范性制度的重要因素。第三，從制度的文化— 認知要素來看，在實際中，“一組兩會”協商自治制度有著一定的共同文化氛圍，如桂東地區的宗族文化是“一組兩會”制度能夠生成的重要原因。但是隨著鄉村經濟結構與治理結構的變化，鄉土社會的宗族文化因素會面臨慢慢消解的困境，需要注入新的文化因素以使“一組兩會”協商自治制度內化于村民的日常生活當中，使其得以長效發展。

2 鄉村協商民主制度化建構路徑的思考

制度的規制性要素、規范性要素、文化—認知要素相互依賴、相互強化，構成一個強有力的社會框架。鄉村協商民主制度化的發展，不可忽視制度的三大基礎要素。協商民主在鄉村治理中的運行應以制度化為堅實基礎，構建起規制性和規范性強、文化—認知程度高的鄉村協商民主機制，實現制度規制向制度認同的轉化。

2.1 完善鄉村協商民主制度規制性構建。“基礎不牢，地動山搖”，制度是協商民主在鄉村治理中運轉的載體。在制度設計時必須重視制度的規制性要素。首先，建立協商民主制度化規定，對其具體內容做出詳盡的規定，并將具體的制度機制明晰化，特別是強化監督機制、問責機制；其次，對協商議題、選擇范圍做出明確界定，以確保協商治理切實可行；再次，將鄉村協商治理的運作過程以制度形式作出具體規定。

2.2 調動協商治理制度的規范性要素。從制度的規范性要素來看，規范性規則主要針對的是社會生活的規定性、價值評價和義務責任，加強基層黨組織的制度教育與素質培訓，可以開展協商民主制度化教育與培訓專題。最后，提升村民的政治素養，培育村民理性精神。政府部門可以以村為單位，創辦宣傳欄，定期舉行公益性協商民主教育講座、協商座談會等方式，培育村民的協商理念與意識。

2.3 培育鄉村協商民主文化，調動文化—認知要素作用。文化—認知要素強調的是共同信念在制度化中的作用，建構了人們關于社會性質的共同理解。首先，充分挖掘利用中國古代傳統鄉村治理中的“協商”理念與實踐，并肯定其在當代鄉村治理中的重要意義，使村民認識到鄉村基層協商文化的重要作用。其次，通過協商民主在鄉村社會的試點實踐，給予協商治理實踐鼓勵，營造良好的協商氛圍，使村民對村莊公共事務進行管理時敢于協商、勇于協商、積極協商。

在鄉村治理中，協商民主的制度化進程不是一蹴而就的，通過完善法律法規和制度構建、強化鄉村監督體系、提升農民素質，進而培育鄉村協商民主文化，形成濃厚的鄉村協商文化氛圍，實現鄉村協商民主從規制型制度化，向規范型性制度化，再向建構型制度化的轉變，如此，協商民主的功能才能在鄉村治理中得以突顯，基層協商民主的內涵才能得以進一步的豐富與深化。