PPP融資模式存在問題及路徑優化研究

樓怡

（浙大網新建設投資集團有限公司，浙江 杭州 310052）

一、PPP模式相關概述

PPP模式指的是政府與社會資本為項目建設共同出資合作的一種模式，主要應用于對公共基礎設施建設的模式創新。一般是以政府名義進行公開招標，篩選出具備相應經驗、能力的社會資本，在雙方協商簽訂PPP合同后，由社會資本建設或者使用基礎設施提供公共服務，政府對公共服務的結果進行綜合評價，并據此支付相應的對價。由此可見，PPP模式同時具備了社會融資與經濟體制改革創新的現實作用，更是當今在公共設施領域內實施的一種較為新型的運營模式。PPP模式的有效應用能夠大幅提升政府治理的有效轉化，降低政府財政負擔，有效緩解了政府財政壓力，而且采用的是競爭招標模式來對社會資本進行選擇，大大降低了項目建設費用，實現對政府資源與社會資本優勢的充分發揮，更好地將風險降到最低。

二、PPP融資模式存在主要問題分析

（一）回報周期長導致產業融資困難

PPP項目具備投資大、回收期長的特點，也因此在項目的建設與運營過程中難免會遇到許多未知風險，包括政治、經濟、市場方面的風險，大大增加了社會資本的融資顧慮。比如在政治方面的風險，雖然國家鼓勵和支持PPP模式的運用發展，但是相關優惠政策落實不夠徹底影響了資金回報的穩定性。PPP項目的建設與運營要求社會資本必須具備較的風險抵抗能力，以及充足的資金保障，但是政府優惠扶持政策與補貼遠不能滿足項目建設的資金需求，加上銀行貸款緊縮，企業斷貸情況極易發生，進而對PPP項目的可持續性經營產生較大的不良影響。對于規模較小、抗風險能力較低的社會資本也形成了參與阻礙，不利于產業規?；l展。

（二）融資模式與工具較為單一

PPP項目的建設與運營需要政府支持、引導，融資也同樣需要政府的監督管理，但是近年來政策的變化使得政府對于PPP項目的扶持顯得力不從心，加上政府財政成本持續上揚，大大增加了政府的資金壓力，影響基礎設施項目的建設。目前PPP項目融資模式較為單一，以銀行貸款為主，難以對社會資本形成有效吸引，導致社會資本的參與度較低。同時，單一的資金來源不能有效地分散項目風險，且間接融資的資金成本較高，不利于財務成本的有效控制。另外，貸款融資模式的應用較大程度上依賴銀行政策，越來越高的融資門檻對PPP項目融資造成了嚴重限制。

（三）盈利微弱導致社會資本參與度不高

許多企業等的社會資本較為重視短期投資的利潤最大化，而PPP項目具備一定的公益性質，缺乏固定的盈利模式，存在較大的投資風險，降低了社會資產的參與積極性。公益性質的PPP項目定價權利開放，與PPP項目實施初衷背離，決定了其無法以實現利益最大化為目標的事實，但同時定價也不可只是依靠市場的自我調節作用。此外，PPP項目的建設與運行需要受到大量資金做支撐，但是產品的定價遠不能覆蓋資本成本，導致PPP項目空間利潤的縮小，大大降低社會資本進入意愿。

（四）資金使用偏低

PPP的融資問題全面包括了資金籌集與資金運營的問題。在傳統公共產品市場體系中政府長期處于壟斷地位，導致了資金利用效率較低、服務質量不高等現象。雖然在貸款、稅收等方面政府出臺了多項優惠政策，但是在實施過大打折扣，許多政策難以得到真正貫徹落實，導致了許多PPP項目無法享受優惠政策帶來的幫助，也不能很好地利用優惠政策帶來的優勢。造成這些現象的原因主要是缺乏對政策落實的有效監管，導致優惠作用未能真正在PPP項目上得到應用與發揮。還有就是缺乏對資金的合理配置，導致資金使用效率較低，對PPP項目的建設運營造成了極大限制，使得項目融資難度進一步加大，如此PPP項目發展便陷入了惡性循環。

（五）缺乏合理有效的社會資本進入與退出機制

目前，我國許多PPP項目仍然受限于移交階段，整體呈現出PPP項目參與率較低的現象，無法充分滿足基礎設施和公共服務運行的要求。雖然通過加強宣傳力度等措施吸引了不少企業投入PPP項目融資當中，但是許多小規模企業仍是由于門檻過高而望洋興嘆。社會資本的進入與退出，都存在較大障礙。進入障礙主要是來源于政府和社會上對于公共服務的固有觀念，以及法律法規、融資環境等的客觀因素限制。退出渠道過于單一也是PPP 模式融資運行的一大障礙。金融機構的投資具備較強的項目資產專用性，一旦確定投入則不可用于其他用途，只能等到投資期滿退出，這也提高了PPP項目退出難度。

三、PPP融資模式的優化路徑

（一）加強對PPP項目增信機制的不斷完善

針對與PPP項目融資困難、風險較高的問題，可從以下三個方面著手解決：一是對于銀行貸款融資應加強對增信機制的不斷完善，確保企業還款順利進行，提高社會資本的融資機會與融資效率，主要是社會資本可以對融資還款時間、數量進行合理的預先規劃，提高了還款率，政府部門加強對PPP項目資金使用情況的監督，確?？铐棸凑盏轿?、落實，還應制定合理的開放收費體系，以保障社會資本充足的還款來源。二是通過強化政府示范引領作用形成對社會資本的有效吸引，加強對PPP項目的評估，擇優選取，利用政府信譽消除社會資本的投資顧慮。三是加強宣傳力度，提高公眾對PPP項目的認同程度，以此獲得更多的群眾支撐，緩解項目運行融資問題。

（二）加強融資模式與工具的改革創新

為解決PPP融資模式單一，融資困難的問題，應在利用市場機制的而同時充分發揮政府的引導與監督作用。建立以銀行為核心，并加強對證券、保險和信托業等投資資源的整合力度，形成高效的融資模式，以及拓寬融資渠道。首先，整合各項金融資源，發展資產證券化，提高PPP項目資產流動性，吸引社會資本積極投入，如設立PPP基金等，同時加強對債權、股權投資的融資工具的拓展、豐富，合理提高投資年限，建立標準化的政府債權融資體系，促進PPP產業化發展。其次，是要加強對互聯網融資的有效利用，發展普惠金融，有效降低融資成本，提高資本的匹配效率。通過向公眾公開項目運作模式，建立公眾信任機制，同時擴大資金籌集途徑，大大改善融資問題。再者，就是拉長PPP項目產業鏈條，改善融資渠道不暢的難題。將PPP項目經濟效益與社會效益有效結合，強化項目相關產業聯合力度，形成緊密的產業鏈條，提高資源配置效率，同時也提高了項目的風險抵抗能力，實現項目結構優化，很好地緩解PPP融資問題。此外，還應建立多元化、多層次的資本市場，積極鼓勵風險投資以拓寬項目融資渠道，如鼓勵股權融資，降低負債，培育債權市場等，借助多層次的資本融資降低項目融資成本，同時提高直接融資比例，形成PPP融資有利的外部環境。

（三）加快推進政策落實，活躍社會資本

PPP項目的公共服務性質使得其必然受到政府的監督與管制，因此社會資本投資利潤空間較小，對應加強對社會資投入的政策支持，助推PPP融資。首先，加強政府支持引導，加強稅負減免、政策補貼等的優惠政策制定實施，對金融機構受理PPP項目融資予以合理的政策優惠支持。其次，加強對政策落實的監督管理，通過設置專門的監督小組，對各項政策落實情況進行跟蹤指導，并提供法律、政策方面的解讀服務，以及通過設立專項賬戶進行補貼以提高項目成功率與環境社會資本投資壓力，消除社會資本的進入顧慮。

（四）建立完善的資金預算使用過程動態監督機制

PPP融資資金使用效率不高問題的有效解決需從事前預算與事后監督兩個方面著手，建立有效的資金預算與使用監督機制。首先，成立專業預算小組，并結合項目需要進行有效的資金使用預算編制，做好各項資金去向、規模、預期效果等的詳細計劃。其次，對資金使用情況進行全面的、動態的審查，確保資金使用公開透明，實現對資金使用的全過程動態化監督與控制，為資金快速回報率提供有效保障。

（五）構建合理的進入退出機制

想要完善PPP項目進入與退出機制，關鍵在于加快市場開放進程。政府應與社會資本方進行PPP項目的退出進行事先明確，確保項目持續穩定運行，并做好后期的投資回收、資產處理等接管事宜。進入與退出機制構建過程中，政府應一視同仁，確保PPP模式的持續健康發展。在公平對待各社會資本，確保社會資本投資利益的同時需要合理較強對項目進出機制的風險管控。嚴格限制進入與退出的同時保持一定的靈活性，提高社會資本投資的靈活性，并確保一定的退出限制與自由性，提高PPP融資的吸引力。

四、結束語

總而言之，PPP模式的應用是當前政府進行公共設施建設的全新的、有效的融資與建設方式，形成與社會資本的優勢互補，實現風險分擔，在降低資金壓力的同時又提高了公共服務質量，提高了政府職能轉化效益。雖然近年來PPP融資模式的應用發展態勢良好，也呈現出了一定的持續增長趨勢，但是在實際應用過程中仍然存在許多問題，這就需要我們能夠采取針對性的措施進行應對與解決。