新冠肺炎疫情視角下農村基層社會治理創新研究

皮海峰， 孫衛倩

(三峽大學 馬克思主義學院， 湖北 宜昌 443002)

2019年12月底，新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱新冠肺炎)疫情在武漢爆發后，逐步蔓延到全國其他省份。2020年1月23日，武漢市采取“封城”這一嚴格的封閉管理措施，隨后全國各地也陸續采取控制交通、設置關卡、限制聚集、居家隔離、延遲復工復產等疫情防控措施，導致生產消費、交通貿易一度停擺，經濟發展與社會生活處于休克狀態。

我國是一個農業大國，農村人口基數大，2019年我國鄉村常住人口55162萬人。改革開放以來，農村外出務工人員不斷增加，且流動性大。2019年全國流動人口2.36億人，其中絕大部分流動人口戶籍在農村[1]。由于此次疫情爆發正處于春運高峰期，外出務工人員、返鄉在讀大學生、回鄉探親的外地人員等群體陸續返鄉，導致農村地區人口密度陡增，加大了農村疫情防控的難度。

由于農村人口多、地域廣、農民科學文化素質相對較低、防護意識弱、醫療條件差，農村地區成為疫情防控的薄弱地帶。加強農村地區的疫情防控，努力確保廣大農民群體的生命健康和鄉村社會秩序的穩定，是對廣大農村基層治理能力的一次重大考驗。打贏農村地區疫情防控阻擊戰，有利于減輕全國疫情防控的壓力，為全面奪取疫情防控和經濟社會發展“雙勝利”奠定堅實的基礎。

一、農村基層社會治理能力通過疫情重大考驗

隨著國家治理重心向基層下移,在抗擊新冠肺炎疫情中，農村基層在當地黨委政府的領導下，始終堅持“德治、法治、自治”相結合，動員社會多方力量共同參與，充分利用現代信息技術手段，推動各項防控工作有序開展，農村并沒有發生大量感染和失控的情況。

1.治理主體多元化

黨的領導有方。2020年1月28日，中共中央印發《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》,強調各級黨委要充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和共產黨員先鋒模范作用，做到哪里任務險重，哪里就有黨組織堅強有力的領導、哪里就有黨員當先鋒作表率[2]。1月30日,國務院下發《關于進一步做好農村地區新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》,強調農村的防疫工作是防控工作的重點之一,要迫切采取更加有力有序、科學周密的舉措,防止疫情在農村地區擴散[3]。在黨中央集中統一領導下,實行從省到村“五級書記抓防控”機制，統一指揮，全國31062個鄉鎮、533824個行政村基層黨組織堅決執行，把黨中央重大決策部署貫徹落實到一線，黨的領導有方得到了群眾的高度認可。

村組執行有力。政策的生命在于執行與落實。為切實維護人民群眾身體健康和生命安全，最大限度降低疫情傳播風險，廣大村組干部以大局為重，成為農村戰勝疫情的中堅力量。在交通管制方面，采取“路障+人員盤查”的方式嚴禁外來人員和車輛入鎮,村與村之間僅留一條應急通道,其他路口用大車、石頭或通過挖土的方式封死,由村組干部輪流把守，執勤到位。在回村人員信息排查方面，第一時間排查外出回村人員，及時登記在冊。同時，分專班上門測量體溫，詢問情況，避免疑似交叉感染。在政策宣傳方面，村組干部通過流動小喇叭車、公告欄或發放倡議書等形式進行全面宣傳,倡導白事簡辦，紅事停辦。村組干部用有限的人員力量完成了看似不可完成的任務，其有效執行力獲得群眾的高度贊揚。

群眾參與有序。習近平指出：“必須堅持人民至上、緊緊依靠人民、不斷造福人民、牢牢植根人民，并落實到各項決策部署和實際工作之中，落實到做好統籌疫情防控和經濟社會發展工作中去。”[4]廣泛動員人民群眾參與到疫情防控中來，對打贏疫情防控阻擊戰至關重要。各地陸續“封城”“封村”，加上電視、手機上各類疫情信息，讓普通群眾意識到疫情防控的嚴峻性，積極參與疫情防控工作。這種參與主要體現在兩個方面：一是積極配合所在村組開展疫情防控。絕大多數群眾能夠積極響應黨和政府號召，以大局為重，令行禁止，在家“宅”起來，不聚集，不走親訪友，出門戴口罩、如實填寫健康情況，不額外增加村組干部的工作負擔，這種“不作為”在某種程度上就是最大的“作為”。二是積極投身疫情防控工作。部分群眾踴躍加入村級志愿者服務隊伍，協助村組干部發放宣傳單、測量體溫、采購和分發物品；部分群眾將自己種植的蔬菜主動捐贈給村里的孤寡老人；有的組建團購微信QQ群方便群眾比價購物……大家在搞好自身防護的同時，同舟共濟，互幫互助，體現了中國精神和中國力量。

社會各界幫扶有效。各村開設專用賬號，組織動員社會各界愛心人士捐資捐款。在農村，從村里走出去的成功人士紛紛積極響應，反哺家鄉，踴躍捐款捐物，所捐資金全部用于購買口罩、消毒液等防護物資，為戰勝疫情貢獻力量。

2.治理方式多樣化

體現了村民自治。全面發動村民，不僅是抗擊疫情需要，更是完善鄉村治理體系、提升鄉村治理能力的需要。廣大農村堅持“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法，基層群眾自治制度優勢在抗擊新冠肺炎疫情的斗爭中得到充分體現。通過宣傳教育，營造團結緊張的濃厚氛圍，使疫情防控知識深入人心，最大限度調動了村民參與鄉村疫情防控的積極性、主動性、創造性，筑牢全村參與、聯防聯控的思想基礎。通過動員群眾廣泛參與、建立由村組干部、駐村干部、黨員、民兵、志愿者組成的疫情防控隊伍，團結依靠返鄉的大學生群體和其他知識分子，開展拉網排查、登記造冊等工作，將聯防聯控的思想基礎轉化為疫情防控的生動實踐，提高了疫情防控效率，有效地防止了疫情擴散。

探索了德治引領。德治是不斷強化道德教化作用，引導群眾向上向善，讓群眾在參與道德實踐中提升素養。在此次疫情防控中，利用微信公眾平臺、廣播電視，及時對農村黨組織和廣大黨員干部抗擊疫情的故事進行及時宣傳報道。組織開展了在疫情斗爭中涌現出的農村優秀黨員干部評選活動，定期開展道德講堂，營造良好的向上向善氛圍，以身邊事教育身邊人。

強化了依法防控。法治是自治與德治的保障，法治在基層治理中既包括遵守法律法規，也包括遵守村規民約、公共秩序等一整套規則體系，還包括在做群眾工作和解決矛盾糾紛時樹立法治觀念，運用好法治思維和法治手段[5]。疫情期間，廣大農村地區一方面利用疫情防控普法宣傳車，分時段在村(社區)和各個防控卡點進行巡查和普法宣傳，依法嚴厲打擊利用疫情破壞市場秩序，危害社會大局和公共安全的違法犯罪行為，依法處置在抗擊疫情期間傳播不實信息、辱罵毆打防疫人員等違規違法行為，同時對謊報疫情、聚眾賭博者予以拘留。另一方面對于違反村規民約的進行勸導和處罰，對于不聽勸阻，隨意外出影響公共秩序的進行全村通報。

3.治理技術智能化

宣傳動員階段。充分發揮騰訊“為村”、中國電信“村村享”等現代化信息平臺的作用，開展網上防疫知識宣傳和疫情統計，擴大了疫情宣傳覆蓋面。利用“村村響”和流動宣傳車，每天在固定時間開展線下防疫知識宣傳，實現線上和線下宣傳全覆蓋，增強了群眾的防范意識。

抗疫膠著階段。通過建立黨員突擊隊群、物資團購群、體溫上報群、線上問診群、志愿者服務群等微信QQ群，在政策發布、數據上報、物資團購等方面發揮了重要作用，實現了“讓數據多跑路、讓村組干部少跑腿”，同時也減少了人員交叉感染，提升了防控效率。充分發揮“天網”工程智能化優勢，利用“天網”高清攝像頭進行24小時實時監控，迅速掌握人員信息，有效震懾、打擊“闖關”等違法行為。運用“雪亮工程”全時段全方位對農村地區道口卡口、公共場所等點位人員流動、車輛出入等情況進行監控，并運用“村村響”實時廣播預警、開展防疫宣傳，有效彌補了村組干部工作量大、人手不足的問題，構筑起聯防聯控的牢固屏障[6]。

恢復生產階段。2020年3月中旬，新冠肺炎疫情得到有效控制，各地利用現代化科技手段統籌抓好疫情防控與經濟發展。在農業方面，通過短信、電話、微信、QQ等多種方式發布農業技術指南、田間管理措施、天氣變化等農情信息對口指導春耕生產。嚴格落實代購、配送制度，采取實行“點對點”“點到戶”配送方式，確保了疫情防控工作和春耕生產同步進行。搭建供需信息平臺，規范農資銷售商、村居、農戶三點一線的供求鏈條，實現合作社及家庭農場的農產品與商業超市無障礙銷售。

二、疫情背景下暴露的治理短板

農村基層疫情防控是對國家治理體系和治理能力的全面檢視，既體現了中國國家治理的顯著制度優勢，也暴露了農村基層社會治理的不足。

1.治理體系仍需完善

在農村疫情防控中，多元主體共同參與的治理體系不完善，具體表現村民代表、村民小組長、返鄉大學生群體、回鄉探親的國家企事業單位工作人員的作用未得到有效發揮，進而制約疫情防控的效果[7]。一是村民沒有得到充分動員。農民是村民自治的主體，由于長期受封建思想的影響，村民的主體意識比較淡薄，加上外出務工的農民日益增多，回鄉時間的減少使農民與村里的聯系更少，使村民沒有參與村級事務進行自我管理的欲望和需求，參與防控的積極性和主動性較弱，認為疫情防控是村里的事情，“干部干、群眾看”的現象在農村抗疫過程中時有發生，主動參與疫情防控工作的村民不多。在低風險地區，有一些村民繼續進行宴請、婚慶、走親訪友、打牌等聚集性活動；有些村民出現發熱現象隱瞞不報，還繼續和家人生活在一起；有些村民拒不配合村居調查,刻意隱瞞個人旅行史和人員接觸史,最終造成嚴重的疫情傳染后果。二是村民代表、村民小組長的特殊作用沒有充分發揮。費孝通在《鄉土中國》一書中說:“鄉土社會的一個特點就是這種社會的人是在熟人里長大的。”[8]農村群眾的異質性程度低,村民之間比較熟悉,這就決定了在政策宣傳動員方面，村民代表、村民小組長比鎮村干部更具優勢。農村稅費改革后，受制于財政約束，小組長待遇和村民代表會議務工補貼發放困難，這就導致村民小組長和村民代表參與村內公共事務的積極性不高。三是在外就讀大學生、回鄉探親的國家企事業單位工作人員的作用發揮不到位。這類群體科學文化素質較高、擁有一定的社會資源，他們思維活躍，善于思考，能為農村疫情防控和村級發展提供新思路。疫情初期，一些村居并沒有重視這些力量，引導他們參與疫情防控，還有些村居簡單地讓他們完成體溫測量、制作表格等機械化任務，沒有針對他們的專業、年齡、工作性質特征安排崗位，沒有做到“人盡其用”。

2.治理能力有待提升

隨著城鎮化進程不斷加快，農村精英大量流失，導致農村人口素質下降、人力資源不足，農村難以找到合適的鄉村治理人才擔任村兩委干部。目前，我國農村村級事務大多由3-5名村兩委干部負責，村干部年齡平均在45歲左右，文化程度較低，思想保守，以務農為主，缺乏相關法律知識和治理知識。治理能力不足主要表現在以下方面：一是由于缺乏科學的認識和理性的思考，容易將疫情防控工作簡單化，陷入形式主義泥潭。有些村干部將疫情防控工作任務簡單等同于落實上級疫情防控要求的任務，他們很少將上級疫情防控要求與本村實際相結合，而是一味地執行，以會議落實會議、以文件應付文件，采用“一刀切”的方式封村、封路。二是導致脫離群眾的事情時有發生。將大量時間用于應付上級檢查，沒有了解群眾的所思所想，忽視解決群眾的合理訴求，從而導致了實質上的脫離群眾，出現疫情防控前期群眾疏于參與，村級防控呈現“外緊內松”的怪異局面。三是缺乏閉環管理思維，導致防疫效果大打折扣。上級要求滾動播放疫情防控知識，村干部就每天利用“村村響”進行反復播放，但他們并未設法檢驗信息傳播效果如何，村民是否接受這樣的信息傳播方式。上級要求充分利用互聯網、大數據進行疫情防控，村干部就建立各種QQ群、微信群等，但對于群中的參與主體是誰，建群的目的是什么，信息傳播效果如何沒有進行檢驗。

3.治理關系不平衡

《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”[9]從這一法律條文，我們可以看出，村民委員會與鄉(鎮)政府之間應是指導與被指導、相互協作的關系。而現實中，由于基層政府積極行政，政府行政意志在村級事務中占據主導地位，再加上村干部的工資收入完全來自政府一般性轉移支付，導致大多數村民委員會像是鄉鎮政府的派出機構，村干部的角色從過去政府“代理人”與村莊“當家人”并重偏向于單純成為政府“代理人”，村級自治空間被嚴重擠壓。從實踐來看，農村基層的防控體系和治理路徑主要采用自上而下，從鄉鎮到村、從村到組、從組到戶，上傳下達、層層落實的治理模式，這種模式下，村民委員會更多的承擔的是政府“代理人”的責任，而忽視了對村莊“當家人”責任的履行。這種關系的不平衡使疫情防控呈現為一種被動式治理，而不利于調動群眾參與防控的主動性和積極性。

三、農村基層社會治理創新路徑選擇

實踐證明，農村基層組織只有始終堅持以“人民為中心”的治理理念，把農民的生命健康安全放在首位，理順基層社會治理關系，提高鄉村治理隊伍素質，從根本上激發廣大農民參與疫情防控的主動性、自覺性和積極性，才能打贏疫情防控阻擊戰。

1.堅持以人民為中心，筑牢基層社會治理思想基礎

人民是歷史的創造者，人民是真正的英雄，是打贏疫情防控戰、阻擊戰的主體力量。農村基層社會治理中，堅持“以人民為中心”的治理理念，就是從決策到執行的各個環節都要從人民的立場出發，時刻尊重人民的主體地位，依靠人民，發動人民，實現最廣大人民的根本利益，讓每個農民都能在基層社會治理中感受到自己是主人[10]。

政策的制定要從人民的立場出發，要把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興作為制定政策的依據。疫情防控背景下，要通過代表聯系服務群眾工作模式，傾聽群眾的所思所想所盼，多收集群眾意見和建議。只有這樣，制定的疫情防控相關政策才具有科學性、全面性和可執行性，諸如“表格抗疫”“買藥難”等現象也就不會發生。

政策的執行也要依靠群眾，要把群眾的主動參與率作為基層社會治理的重要考評指標之一。在疫情防控背景下，首先要做好政策宣傳，采用群眾喜聞樂見的方式做到“三個講清楚”，即講清楚當前的疫情防控政策是什么、為什么以及怎么做，筑牢共同抗疫的思想基礎。其次要拓寬群眾參與渠道，健全群眾參與機制，為群眾中的“積極分子”參與疫情防控提供平臺。最后，要建立恰當的評價機制，實施村民積分制管理，并定期進行公示通報，讓參與疫情防控的群眾有尊嚴、有面子，帶動其他群眾參與基層社會治理，形成良性循環。

2.加強人才隊伍建設，夯實基層社會治理組織基礎

選優配強村級帶頭人隊伍。做好抓基層打基礎工作,夯實黨執政的組織基礎,關鍵是要建設一支高素質基層黨組織帶頭人隊伍。首先要適當增加村兩委干部職數配備，為疫情防控提供充足的人員力量。當前，村兩委班子成員職數按村級人口規模設置，一般為3-5名(原則上人口在1500人以下的村3名，1500至2500人的4名，2500人以上的5名)，一名村干部對應500人，工作量大，導致村干部難以為群眾提供精細化服務。其次要建立村級后備干部人才儲備庫，建立常態化溝通聯系制度，拓寬村級干部選才面。最后要大力實施“一村一名大學生”工程，提高村干部的學歷等硬件條件，增強他們干事創業的能力。

打造有戰斗力的黨員隊伍。目前，村級面臨農村黨員年齡偏大、流動黨員多，黨員教育管理難等問題，導致發生疫情時，村級很難將農村黨員有效動員起來。首先要嚴把入黨關，管理好村級黨員。農村發展黨員要注重在鄉村振興等一線培養鍛煉，實行入黨積分制管理，將發展黨員指標量化，發展作風能力過硬的黨員。其次要建立聯系機制，聯絡好“城一代”“城二代”中的黨員，雖然他們的組織關系不在本村，但他們對農村有著天然的感情，更容易被組織動員起來。建立常態化黨員下沉村(社區)制度，參與主體不應該局限于企事業機關單位，同時不應該簡單地按地域對企事業單位工作人員進行分配，要更加注重工作實效，鼓勵在外成功人士中的黨員主動對接村級發展需要，開展下沉工作。最后要常態化開展黨員培訓和志愿服務活動，增加黨員對聯系村(社區)的了解程度，增進黨員與普通群眾的感情，力爭在重大災難來臨的第一時間發揮好黨員先鋒模范作用和突擊作用[11]。

培育有情懷的農村志愿者隊伍。要根據實際情況，制定志愿者管理辦法，采取物質獎勵與精神獎勵相結合的方式，積極發揮老黨員、老村組干部、老教師、老復員軍人、老模范“五老”作用，引導村民一起參與建設和管理，讓村民從被動變為主動，實現村民自我管理，提升農村基層治理實效。要建立健全組織動員體系，完善征集需求、募集資源、精準調度等工作流程，推動各類志愿組織根據應急需求即時響應，通過定期組織開展志愿者服務活動，將村(社區)中的青壯年組織起來，在應急狀態時充分發揮志愿者這支潛力無限的人力資源的作用。要把普通群眾動員起來，通過召開戶主會、村組會、農家夜會等形式，引導他們主動參與平安創建、美麗鄉村建設等村務工作，提高群眾的參與度和滿意度，構建相互理解與信任的政治生態[12]。

3.理順治理關系，為基層社會治理提供制度保障

理順鄉鎮政府與村級的關系。雖然法律已經明確規定了鄉鎮政府與村民委員會是指導與被指導、協助與被協助的關系，這種關系的確認是實現村民自治的基礎和前提。但在現實生活中，由于法律對二者關系的規定是粗略的，原則性的，既沒有明確規定鄉鎮政府對村民委員會指導、協助的內容、方法，也沒有規定村民自治的范圍和內容，這就很容易導致鄉鎮政府與村委會之間發生“缺位”“越位”現象。另一方面，我國法律沒有明確規定鄉鎮政府與村民委員會的權利義務及其違反后應承擔的責任，以及村民應當向哪個部門尋求幫助，這就為鄉鎮政府與村民委員會在權利義務方面各取所需提供了較大的制度空間，使鄉鎮政府行政管理與村民自治之間難以實現良性互動。由于受目標考核機制的影響，鄉鎮政府積極行政，導致基層群眾自治組織過度行政化，推進工作采用的是自上而下上傳下達的單線型管理模式，導致村委會的自治功能被弱化，使農民對村委會及村干部不信任，造成村委會的凝聚力下降，疫情防控工作難以開展。因此，要進一步完善相關法律制度，深化行政體制改革，構建權責明晰、操作性強的治理體系，促進鄉鎮行政管理與樹民自治的良性互動。

理順村委會與村民的關系。《村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。這說明村民委員會與村民的根本利益應該具有一致性。現實中，由于村委會承擔了太多行政化職能，使村委會更像鄉鎮政府的“一條腿”，從而更多考慮政府利益。事實上，村民才是農村基層政權自治組織和基層治理的主體，一方面，村委會要當好村民的“當家人”，發揮村民自治主體功能，拓寬村民參與渠道，增強村務公開和民主監督的力度，促進村民的自我教育、自我管理、自我服務。另一方面，村民要珍惜自己的權利，主動參與村級公共事務，自覺遵守村規民約，不斷推動治理創新。