新時代西藏生態文明制度體系構建研究

丹曲

（西藏民族大學民族研究院 陜西 咸陽 712082）

只有健全和完善生態文明體制體系，才能解決生態文明領域的深層次矛盾和問題。新時代，黨的十九大提出“建設美麗中國”的重要目標，實現這一目標離不開推進西藏生態文明建設工作，這對加強“地球第三極”的保護，鞏固青藏高原的生態屏障安全，促進西藏經濟社會的高質量發展皆具有重要意義。2020年，中央第七次西藏工作座談會的召開，具有劃時代的重要意義。會上，習近平總書記再次強調：保護好青藏高原就是對中華民族生存和發展的最大貢獻，要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，加強生態環境保護，打好污染環境保衛戰，這不僅是利在千秋、澤被天下的大事，也是我們履行大國責任的大事。要把生態文明建設擺在更加突出的位置，守護好高原的萬水千山，把青藏高原打造成全國乃至國際生態文明高地。[1]這一系列重要指示，體現出黨中央對筑牢西藏生態安全屏障，促進西藏經濟社會高質量發展的堅強決心，同時也表明西藏的生態環境保護是國家的重大戰略決策。

一、完善西藏生態文明制度體系的重要意義

人類只有尊重自然規律，做到人與自然和諧共生，才能實現中華民族永續發展。中國傳統文化中的“天人合一”“道法自然”“天地與我并生，而萬物與我為一”等至理名言蘊含著博大精深的生態智慧。弘揚中華民族文化中的生態保護理念，保護好青藏高原的生態環境，不僅是黨中央、國務院和全國人民交給我們的一項重大戰略任務，也是對亞洲諸國生存和發展的巨大貢獻。保護青藏高原的生態環境，鞏固亞洲地區的生態安全，對實施“一帶一路”發展戰略、推動西藏地區經濟社會高質量發展具有重大戰略意義。近年來，隨著全球氣候變暖，西藏經濟社會的不斷發展，生態環境的問題也日益凸顯。堅持和完善西藏的生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生，對于“依法治國”、構建“美麗中國”、實現中華民族的永續發展具有十分重要的意義。

（一）構建西藏生態文明制度體系，是建成美麗西藏的必然選擇

生態環境是經濟持續發展最為重要的基礎。沒有良好的生態環境，經濟建設就難以持續發展。人民的健康水平、公共衛生、安居樂業等社會建設內容，與生態環境密切相關。定型、成熟、有效的生態文明制度，是社會主義現代化強國的重要標志，也是社會主義現代化強國的表征之一。社會主義現代化，是人與自然和諧共生的現代化，所以良好生態環境也為社會建設奠定了堅實基礎。生態文明建設的根本目的是關注民生福祉，為廣大民眾創造美好健康的生存環境。生態文明建設進入新時代，更需要堅持生態發展觀、走綠色發展之路，不僅有助于推進生態領域國家治理體系和治理能力現代化，也更有助于加快建成社會主義現代化強國。素有“世界屋脊”之稱的西藏，具有極為重要的戰略地位。基于西藏在國家主權彰顯、地區生態保護、特色文化保護及旅游發展等方面的重要性，西藏自治區黨委和政府提出了推進“美麗西藏”的奮斗目標。生態文明建設體系的構建是著力實現“美麗西藏”的重要途徑，“美麗西藏”建設是西藏各族人民實現小康目標的重要舉措。要實現“美麗中國”建設目標，必須要推進“美麗西藏”建設。只有認真貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念和治藏方略，齊心協力，堅定信心，不忘初心，牢記使命，奮勇前進，“美麗西藏”畫卷就會展現在世人面前。[2]（P48）

（二）構建西藏生態文明制度體系，是西藏實現可持續發展的必由之路

擁有良好的生態環境，是一個民族生存和發展的重要基礎，也是經濟社會可持續發展的一個重要條件。西藏是青藏高原的重要組成部分，具有重要的戰略地位。我國眾多的大江大河均發源于青藏高原，這里既是重要的水源涵養地，也是生態安全保護的屏障。要讓人民喝上干凈的水，呼吸清新的空氣，“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，就必須要建立完整的生態文明制度體系。堅持和完善西藏生態文明制度體系，是適應社會主要矛盾變化要求，也回應了西藏各族人民對優美生態環境的新期盼。近年來，隨著西藏經濟社會的不斷發展，西藏地區資源生態環境承載的壓力也逐漸加大，其生態環境保護問題越來越受到國家重視。為建設美麗西藏，實現西藏經濟社會的可持續發展，必須要完善生態文明法治體系，這是實現西藏可持續發展的必由之路。

（三）構建西藏生態文明制度體系，是青藏高原的戰略地位所決定

人類文明的發源地往往都位于生態環境良好的地區，由于自然資源的過度掠奪，最終導致人類文明的衰落和消失。在全球氣候變暖和自然資源枯竭的條件下，青藏高原生態環境也逐步趨于惡化，不僅對人們的生產生活產生了負面影響，也對整個中華民族的生存提出了挑戰。構筑國家重要生態安全屏障，建設美麗西藏，是黨中央賦予西藏的神圣使命。只有良好的生態環境作保障，建成全面小康社會，才能給子孫后代留下青山綠水的環境，中華民族永續發展也才能實現。[3]（P10-11）習近平總書記反復強調，“青藏高原最大的價值在生態、最大的責任在生態、最大的潛力在生態”“保護好青藏高原就是對中華民族生存和發展的最大貢獻”。總書記的殷殷囑托，體現出黨中央對筑牢西藏生態安全屏障的高度重視。因此，構建西藏生態文明制度體系，是青藏高原的戰略地位所決定的。

（四）構建西藏生態文明制度體系，是實現西藏綠色發展的必然選擇

作為高原地區的西藏，生態環境非常脆弱。綠色發展事關子孫萬代，事關高質量和永續發展。若要堅持經濟健康發展和資源節約，走投入低、環境污染小、能源消耗低的發展生存模式，才能走好綠色發展之路。習近平生態文明思想，具有很強的戰略性、前瞻性、指導性，必將成為西藏生態文明建設的指路明燈，引領著人民譜寫美麗西藏建設的華麗篇章。[4]新時代，西藏自治區黨委和政府，只要按照黨的十九大的決策部署，將“國家重要生態安全屏障”作為西藏的戰略定位，加強生態文明建設，扎實推進西藏濕地生態效益補償機制建設，實現旅游產業可持續發展，讓美麗西藏青山常在、綠水長流，就一定能夠實現“美麗西藏建設”。因此，只有構建西藏生態文明制度體系，才是實現西藏綠色發展的必然選擇。

二、構建西藏生態文明制度體系的歷程

中華人民共和國成立后，毛澤東等領導同志提出植樹造林、綠化祖國的方針。改革開放后，隨著我國經濟社會的快速發展，針對生態環境方面凸顯的問題，黨中央提出一系列生態環境保護方案，認為保護好青藏高原的生態環境和安全，是一項造福子孫后代的宏遠事業。黨的十八大以來，將生態文明體制改革和生態文明法治體系建設提上議事日程。十九屆四中全會又提出了“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生。”[5]這見證了西藏的生態文明制度建設進程進入了嶄新的歷史階段，充分彰顯了黨中央對生態文明制度建設的高度重視，表明了西藏生態文明制度體系逐步走向完善和成熟。

（一）生態文明制度體系的初步形成

改革開放至20世紀90年代初期，我國初步建立了我國生態文明制度。1973年至1996年，我國先后召開了四次全國環境保護會議，制定《關于加強全國環境監測工作意見》《自然保護區暫行條例》，頒布《中華人民共和國環境保護法（試行）》；1978年3月，生態環境保護首次被寫入《中華人民共和國憲法》；1979年9月，《中華人民共和國環境保護法（試行）》頒布實施，生態領域的法制建設逐步推進；1981年2月，《關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》出臺，環境保護內容納入經濟社會發展計劃；1989年2月，我國重新修訂并正式頒布了《環境保護法》，突出了環境監管和法律責任的內容，明確了環境保護的內容。這些保護法的出臺，標志著我國環境保護開始步入依法管理的軌道，為加強我國環境保護法律制度建設奠定了根本法基礎，也為我國環境保護法律體系的完善奠定了基礎。

（二）生態文明制度體系的深化發展

20世紀90年代初期至黨的十八大召開前是西藏生態文明制度建設思想的深化發展期。2002年至2011年12月，國務院先后又召開了第五、第六、第七次全國環境保護大會，強調環境是重要的發展資源，堅持在發展中保護、在保護中發展，為人民群眾提供水清天藍地干凈的宜居安康環境。2001年8月，國家制定了《防沙治沙法》，2002年10月制定了《環境影響評價法》，2009年2月頒布了《西藏生態安全屏障保護與建設規劃(2008-2030年)》，同年12月頒布了《環境行政處罰辦法》。2008年2月修訂了《大氣污染防治法》《水污染防治法》，同年8月出臺《循環經濟促進法》等法律，制定健全了自然資源保護方面的法律。2012年，黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”的總體布局；2015年1月1日，新修訂的《環境保護法》實施。同年，中央第六次西藏工作座談會將西藏作為國家重要的生態安全屏障。西藏自治區黨委和政府以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，出臺《關于著力構筑國家重要生態安全屏障加快推進生態文明建設的意見》《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的實施意見》《各級黨委、政府及有關部門環境保護工作職責規定》《黨政領導干部生態環境損害責任追究實施細則》《生態環境保護考核辦法》《生態環境損害賠償制度改革實施方案》等制度，初步構建了一套權責清晰的監督體系。

（三）生態文明制度體系的豐富完善

黨的十八大至今，是西藏生態文明制度建設的豐富期。2013年，黨的十八屆三中全會提出要“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革”[6]；2014年，黨的十八屆四中全會提出“全面依法治國”的總目標，明確提出了堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系；2015年，黨的十八屆五中全會通過的報告中，一個很大的亮點就是提出了創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，其中綠色發展就是生態文明建設的發展目標；同年，出臺了《生態文明體制改革總體方案》，這是一份統率我國生態文明體制改革的綱領性文件[7]（P26）；黨的十九大報告中提出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”偉大構想[8]；2018年，全國兩會將建設“美麗中國”和“生態文明”寫入憲法；習近平總書記在第八次全國生態環境保護大會上強調：“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境。”2019年，黨的十九屆四中全會明確提出，將生態文明制度作為中國特色社會主義制度的有機組成部分。[9]（P100-106）

2014年，西藏自治區編制實施《西藏自治區智慧環保總體規劃（2015-2020）》；先后出臺《西藏自治區“十三五”節能減排規劃暨實施方案》《西藏自治區循環經濟發展規劃（2013-2020年）》；2018年，出臺《關于進一步加強黨的建設打造西藏生態環境保護鐵軍的意見》[10]《西藏自治區大氣污染防治條例》，修訂《西藏自治區環境保護條例》，出臺《西藏自治區環境保護監督管理責任規定》《西藏自治區環境保護違法違紀行為處分辦法》《自治區“十三五”環保規劃》《全國環保系統“十三五”對口援藏規劃》等規劃，并納入自治區經濟社會發展“十三五”規劃[11]，修編《西藏自治區自然保護區發展規劃（2018-2030年）》《西藏生態文明高地建設規劃綱要（2020-2035年）》。2021年1月24日，西藏自治區頒布《西藏自治區國家生態文明高地建設條例》，這對進一步筑牢國家生態安全屏障，建設美麗西藏，實現長治久安和高質量發展具有重要意義。

西藏自治區黨委和政府，認真貫徹落實習近平總書記重要指示精神，秉持科學發展、可持續發展的理念，大力推進生態文明建設，以嚴格的制度和嚴密的法治，有力地保護了雪域高原的山山水水，筑牢了國家生態安全屏障，很好地保護了西藏生態環境。[11]中央第七次西藏工作座談會明確了當前和今后一個時期西藏生態文明建設的目標和任務。全區掀起了深入學習貫徹落實座談會精神的熱潮，這將對加強黨的治藏方略，統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，著力構建現代環境治理體系具有重要意義。

三、構建新時代西藏生態文明制度體系的路徑

保護好青藏高原的生態環境，是黨中央、國務院和全國人民交給我們的一項戰略任務，這對實施“一帶一路”發展戰略，促進西藏經濟社會發展，構建社會和諧有著重大的戰略意義。[3]（P10）只有建立和完善我國的生態文明制度體系，才能解決生態文明領域的深層次矛盾。針對西藏在建立健全生態環境保護制度體系等方面的問題，提出以下幾點對策性建議。

（一）提高人們的科技文化素質，加強西藏生態文明的法治宣傳力度

人民群眾的思想道德素質和科技文化素質往往取決于民族地區的法制現代化水平的高低。作為民族地區的西藏，若要實行嚴格的生態環境保護制度和修復制度，必須要提高農牧民的文化素質，只有這樣才能建設和完善生態文明法制體系，讓生態文明建設的方針政策深入人心，讓人民群眾懂得保護生態就是保護家園，實施自然保護區工程建設就是脫貧致富。在實行生態環境保護制度和修復制度中，我們務必做好以下幾個方面工作：第一，多領域、多渠道、深層次地向人民群眾展示生態文明法治建設的迫切性，在全社會營造良好的生態文明風氣。第二，加強生態環境法治教育，普及科學知識，讓生態文明法治建設深入到廣大青少年的思想意識中。第三，強化自然資源整體保護，統籌山水林田湖草一體化保護和修復；健全自然保護區保護制度，使自然生態系統、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護。第四，構建綜合監控網絡和監管平臺，明確屬地管理責任，加大生態保護補償力度，重點完善轉移支付政策，改善和提升生態功能；第五，強化執法監督，嚴格責任追究；嚴懲生態破壞行為，形成嚴密高效的制度安排；明確主體功能定位，實行差別化的考核制度。[3]（P15）

（二）完善西藏生態文明法律制度體系，加快西藏經濟社會高質量發展

制度創新，是西藏推進全面深化改革的核心任務，制度體系是經濟社會發展賴以生存的體制基礎和根本保障。在更加復雜多變和嚴峻的國際形勢下，西藏制度體系建設任務十分艱巨，在生態文明法治體系建設工作中，還存在不少薄弱環節。新時代在西藏生態文明建設過程中，必須以習近平新時代中國特色社會主義法治思想為引領，建立科學完善的生態環境保護法律體系。第一，依據高原生態環境面臨的瓶頸和矛盾，加大生態保護立法。堅持以合法性為底線，確保西藏生態保護在法治軌道上運行。第二，黨員干部以身作則，為群眾樹立知法、信法、守法、用法的表率。對破壞生態環境的行為要做到執法必嚴，違法必究，決不能以犧牲生態環境為代價謀求短期的經濟發展。第三，秉公堅持政府決策，以正義促進西藏生態文明建設。政府部門在決策時應公開透明，堅持程序正義，做到信息公開。充分發揮市場主體的平等地位，確保公平的競爭環境。第四，強化公正司法，為西藏生態保護保駕護航。西藏要借鑒發達地區整套健全的管理制度的成功經驗，制定出切實可行的制度，嚴格執行，轉換成治理的效能。緊緊圍繞增強創新力、控制力、影響力，加快推進產業優化和結構調整，提高人們的生存能力和創新能力，融入先進的理念和智慧，有效配置資源，實現建設美麗西藏的總目標，努力推動西藏高質量發展。

（三）落實生態文明建設任務，健全西藏生態文明執法機制

生態文明制度是規范和調節人與自然、人與人關系的法律制度、政策規范、組織結構及其運行機制[12]（P25），是生態文明建設的重要保障。首先，提高法治意識。提高執法、司法機關及其工作人員的生態保護法治意識，增強對生態環境法律保護的責任感、使命感，真正認識到嚴格生態環境執法與公正司法保護是一項崇高的事業，提高生態環境法律保護的效率。其次，落實主體責任。堅決落實責任主體，嚴肅責任追究，層層落實資源目標管理責任制。堅持以供給側結構性改革為主線，加快發展生態型產業，切實把綠水青山和冰天雪地變成金山銀山，推動轉型產業項目經營轉制，以新機制引發新活力，實現新發展。再次，構建管控格局。做好改革管理和經營對接，完善治理新體制，構建管控新格局，努力保護好生態、發展好產業、承載好就業，實現預期的經濟和社會發展目標。最后，保證治理質量達級達標。必須加強執法隊伍建設，依法保護，依法監督，各級政府必須層層建立責任制，層層簽訂目標責任書，將生態建設納入干部考評指標，獎懲分明；加強政府對生態治理的監督檢查，保證治理質量達級達標。此外，還要加強生態環境保護法治建設，以健全的制度、嚴明的紀律、強有力的措施筑牢重要的國家生態安全屏障。

（四）鼓勵全民參與法治監督體系，實現生態與基礎設施建設并重的多樣化治理

要深入貫徹習總書記的新發展理念，以生態文明制度機制為保障，才能加快推進西藏的高質量發展。首先，要著眼于科學規劃。加大西藏各地區的區域規劃的科技依托，注重科學性的長遠規劃，一本藍圖代代相傳，防止中斷和更改，力求常態化；其次，充分調動科技人員的積極性。在制定規劃和項目實施中的真正發揮科技人員的作用，實行行政首長與首席專家共同負責制；第三，牢固樹立協同意識，并將其落實到模式建構和實踐方式運行的層面上，從而形成良好的制度機制優勢和良好的治理效能，促進生態文明建設整體水平的提高；第四，完善基礎設施建設。要把基礎設施建設與生態建設擺在同等重要的地位。要加快水利設施恢復和建設的步伐，合理開發利用水資源；第五，多渠道、多層次、多元化籌集資金。國家、西藏地方、企業、個體共同協調，統籌安排。對荒地的使用權，根據不同的土地等級進行拍賣、租賃和無償劃撥經營治理；按照“誰治理誰所有，誰投資誰收益”的原則，鼓勵和引導企業和農戶承包荒山荒地，興辦綠色企業，鼓勵和吸引社會各方的投資。

（五）完善自然資源高效利用制度，實現西藏生態環境的可持續發展

珍惜和保護地球成為人類思考的話題，建構自然資源高效利用制度成為人們的共同責任。隨著青藏高原生態文明建設的進一步加強，綠色、和諧利用自然資源也被提到了新的高度。第一，要科學謀劃新時代青藏高原生態環境保護的格局。堅持高起點謀劃、高效能推進、高質量編制，確保西藏生態保護規劃經得起群眾檢驗；第二，提升空間管理和資源管控。優化國土空間管理和資源管控，不斷提升創新技術的應用水平；第三，提升治理能力和治理水平。完善規范管理體制，構建更加完備和成熟的制度；努力創造西藏生態模式，提供西藏生態經驗，打造西藏生態品牌；第四，健全分類規范和運行有效的自然資源產權制度體系。解決權力交叉缺位、產權糾紛多發、資源保護乏力和開發利用粗放等問題；健全國土空間用途管制制度體系，形成城區、農牧區和生態區相互協調、相互支撐的國土利用格局；健全資源節約、環境友好、生態安全的綠色生產與消費制度體系，推動綠色轉型；第五，健全生態環境監測評價法律體系。生態環境保護中讓國民有章可循，有法可依，提高生態環境監測評價工作的準確性、完整性、科學性。[13]（P19）黨的十八大報告指出，不斷加強生態文明宣傳教育，讓廣大人民群眾形成良好的節約意識、環保意識、生態意識，這必將對形成合理消費的社會風尚，營造愛護生態環境的良好風氣有著重要意義。[14]（P41）我國生態文明建設價值追求是一種高層次的境界，是對生態文明建設價值追求、價值取向統一于實踐過程的最高詮釋。[15]（P157）在建立和完善西藏生態文明法治體系過程中，必須充分考慮青藏高原的自然條件和資源環境承載能力。目前，西藏涉及其中的五大工程已付諸實施，大大改善西藏的生態環境。在推動和完善西藏生態文明制度體系中，我們應當正確處理好當代人之間的關系，當代人先于后代人享有地球資源，但并不意味著自然權利多于后代人，當代人有節約資源、把資源留給后代的義務，后代人有享受地球資源的權利。“給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園”[14]（P40）。

（六）深入開展青藏高原的綜合研究，努力實現建設“美麗西藏”的宏偉目標

青藏高原生態系統趨好的同時，也伴隨災害頻發。2016年西藏阿里地區阿汝冰川發生冰崩，造成嚴重人員傷亡和財產損失。[16]2017年，習近平總書記致中國科學院第二次青藏高原綜合科學考察的賀信指出：青藏高原是我國重要的生態安全屏障、戰略資源儲備基地，是中華民族特色文化的重要保護地。揭示青藏高原環境變化機理，優化生態安全屏障體系，對著力解決青藏高原資源環境承載力、災害風險、綠色發展途徑等方面具有重大的戰略意義。特別是習近平總書記在中央第七次西藏工作會議上又做了重要講話，不僅總結了黨領導人民治藏穩藏興藏的成功經驗，而且深化了推動生態文明法治體系建設的認識，這充分體現了以習近平同志為核心的黨中央深厚的為民情懷和世界擔當。我們必須要有針對性、有組織、有規模地開展對青藏高原的綜合科考工作，不僅有利于揭示高原環境變化機理和優化生態安全屏障體系標，更有支撐西藏國家生態安全屏障建設和綠富發展。

綜觀全述，建立和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧是歷史的昭示，更是時代的選擇。建立和完善西藏的生態文明法治體系，關乎到西藏各族人民的根本利益，也關乎到西藏經濟社會可持續發展戰略的實現。我們一定要深入貫徹落實中央西藏第七次工作座談會上習近平總書記對加強和完善生態文明法制體制建設的重要思想，動員全社會力量，人人參與，遵循人、自然、社會和諧發展的客觀規律，遵從法治思想，才能建設好“美麗西藏”，邁向社會主義生態文明新時代。