“把權力關進制度的籠子里”：新時代權力運行制約與監督的實踐向度

丁 壯

(中共中央黨校(國家行政學院) 研究生院， 北京 100091)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在黨風廉政建設和反腐敗斗爭方面做出了一系列重大決策部署。其中一個重要內容就是著眼于更加科學有效的腐敗防治，把加強對權力運行的制約和監督擺在更加重要的位置。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”[1]強化對權力運行的制約與監督是社會主義現代化國家建設的重大課題，關系到人民賦予的權力能否真正服務于民，關系到黨的集中統一領導和國家治理現代化。權力具有二重屬性，一切公權力既可以為人民謀幸福，也可以因謀取私利而走向腐敗的深淵。習近平總書記提出把“權力關進制度的籠子里”的重要論斷具有鮮明的實踐向度，尤其面向社會主義現代化國家建設的新征程，“傳統腐敗和新型腐敗交織，貪腐行為更加隱蔽復雜；政治問題和經濟問題交織，嚴重威脅黨和國家政治安全”[2]。權力濫用和腐敗問題仍然是中國經濟社會發展中的重大風險。毋庸諱言，一以貫之地堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督，是確保“中國之治”行穩致遠的防火墻和壓艙石。

一、“把權力關進制度的籠子里”的理論釋析

籠子的本義是指存放物品或者圈養動物的木質或金屬制成的器具。編制籠子的目的在于為一些存在危險的動物設立基本的邊界，保障人類免受這些動物的攻擊，除了約束的作用，籠子在一定程度上起到保護的作用。習近平總書記提出“把權力關進制度的籠子里”，將制度比喻成“籠子”，意在強調籠子是制度的生動體現，是制度的守護者，也是防范權力濫用的屏障。制度的設立為人類行為設立了基本的邊界，“制度的籠子”不僅具有束縛和約束作用，在保障權力正確合理運行的同時也具有一定的保護作用，保護權力的行使者免受外界不良風氣的侵擾。

(一)權力的自身屬性決定權力必須被關進制度的籠子里

權力有濫用和腐化的天性，資本有尋求權力保護的本能，權力與資本一旦以合法的方式實現結合，對任何國家和社會都是極端致命的。權力的基本屬性決定了權力必須被關進制度的籠子里。習近平總書記強調：“權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。”[3]47“把權力關進制度的籠子里”就是基于權力的強制性、擴張性、資源分配性而提出的。

第一，權力具有強制性。權力更多地表現為一種政治上的強制力，它代表著統治階級的權威性，為貫徹權力機關的戰略和決策，維護社會秩序和社會穩定，權力必須具有強制性，尤以國家中的軍隊、警察、監獄等暴力機關為后盾，如果沒有這種強制力做后盾，公共權力也不過是徒有其名。由此來看，獲得權力的人自然就獲得了管理社會事務、支配國家資源和影響他人利益的特殊地位，權力尋租就是現代社會一種比較普遍的腐敗現象，同時也是現代社會權力腐敗的重要根源。

第二，權力具有擴張性。從權力的效用來看，權力的客體大都服從掌權者，掌權者在運用權力的過程中，一般不需要征得權力客體的同意，這使得掌權者很可能利用手中的權力，攫取利益來滿足個人的私欲。如果不通過制度設置權力的邊界，權力往往會凌駕于人民的權利之上。正如孟德斯鳩在《論法的精神(上)》中指出：“一切有權力的人都會濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才會休止。”[4]154

第三，權力具有資源的分配性。資源本身具有稀缺性，在國家運轉過程中，政府往往掌握一定的經濟資源和社會資源，通過調節供需，平衡各種利益關系來有效地管理國民經濟與社會生活，貫徹自己的戰略與決策，維護社會秩序的穩定。在社會主義制度下，國家權力屬于人民、來自人民，人民政府是為人民利益而存在的政府。因此，在一定程度上，權力具有公共性和服務性。

(二)制度的基本屬性決定權力必須被關進制度的籠子里

不同的學科視野對于制度有著不同的闡釋，但是制度的基本屬性依然有一些共同的要素可以把握。其一，制度作為一種行為準則，為人們的社會活動劃定了界限，清楚地告訴人們，社會允許哪些行為，禁止哪些行為；其二，制度是人們在社會實踐中普遍遵守的共同準則，具有相對穩定性，盡管制度會隨著社會的發展而變化，但是其相對穩定性決定了一項制度的確立可以保證此項制度在較長時間內發揮功效；其三，制度可以減少社會中的不確定性，對于社會的不確定性，人們普遍存在一種畏懼心理，潛意識感到某種威脅的存在，制度的確立為人們提供了明確的社會規范和行為準則。中國共產黨突出強調制度建設是決定性因素。鄧小平明確指出：“制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[5]333這一論述深刻闡釋了制度建設的本質。

第一，制度具有根本性。制度的根本性在于制度是政黨或國家政權組織在長期的實踐中形成的共同意志，是被全黨和人民廣泛認同的規范化條例，體現了黨和人民的共同利益和共同價值，在一定時期內符合社會發展規律。制度作為一種行為規范，它一經形成就會對人們的社會行為產生影響，并起著強制引領作用；制度同時又是一種尺度，是一個國家和社會正常運轉的基本準則。

第二，制度具有全局性。制度具有全局性，原因在于制度的建設不僅與黨和國家的一個方面有聯系，與黨和國家的各個方面也緊密聯系，黨和政府在治理國家的過程中離不開制度的規范和保障。離開制度，黨和政府便無章可循、無法可依，制度一旦形成便在全社會發揮規范作用，政黨、政府以及社會公民必須遵守。

第三，制度具有穩定性。制度的穩定性在于黨和國家制度一經制定和頒布，便具有獨立性和規范性。它是黨內權力機關和國家權力機關，在長期執政過程中依據現實需要而不斷發展和完善的規范化條例。制度的穩定性與長期性并存，制度一旦形成，便不會因領導人的改變而隨意改變，也不會因領導人的意志而隨意發生變化。

(三)制度建設是強化權力制約和監督的重要保障

我們黨高度重視制度建設，改革開放以來，以鄧小平同志為核心的第二代黨中央領導集體汲取過去的經驗和教訓，深刻認識到制度建設的重要性。鄧小平指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更為重要。”[5]334黨的建設必須注重制度建設，只有在制度的制約和監督下，才能充分發揮國家治理體系的治理效能，充分展現中國特色社會主義的優越性。習近平繼承和發展了鄧小平關于制度建設的思想，提出把“權力關進制度的籠子里”的重要論斷，高度重視制度建設對權力的制約監督作用。

把權力關進制度的籠子，首先需要編制一個籠子，制度的缺失必然會導致權力監督的缺失。關于制度建設與權力監督的關系，習近平總書記明確強調：“沒有健全的制度，權力沒有關進制度的籠子里，腐敗現象就控制不住，強化權力運行的制約與監督，建章立制非常重要，要把籠子扎緊一點，牛欄關貓是關不住的，空隙太大，貓可以來去自如。”[6]125新的時代條件下，強化權力運行的制約和監督，首先要從制度建設入手，通過打造思想的“籠子”、監督的“籠子”、制約的“籠子”、法治的“籠子”、懲戒的“籠子”等，以制度建設約束國家公職人員，進而構建一體不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。在擁有籠子的同時，還要不斷地加固籠子、扎緊籠子，只有籠子越密實，權力才越難以從籠子中跑出來。其次，要保障籠子的透明性，權力的特性決定權力在運行過程中必須公開透明，如果權力在運行過程中，畏懼陽光或者選擇性地見陽光，黨和政府的公信力就無法樹立。制度的籠子必須公開透明，讓權力在陽光下運行，讓民眾在公開中監督，提高權力運行的制度保障。

二、“把權力關進制度的籠子里”的實踐面向

(一)加強黨的政治建設，把權力關進政治紀律的籠子

政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設方向和效果。習近平總書記強調，新時代黨的建設要以黨的政治建設為統領，把黨的政治建設擺在首位。立足新時代新使命，政治屬性是政黨第一位的屬性，政治建設是政黨建設第一位的要求。現代意義上的政黨，都是圍繞一定的政治綱領、政治路線、政治目標而凝聚起來的政治組織，不同的政治目的和政治主張既體現政黨的本質區別，又決定著政黨的前途命運。嚴明黨的政治紀律，把權力關進政治紀律的籠子里，是以強大政治定力引領中國發展的重要保障。

黨的十八大以來，黨中央從打鐵還需自身硬出發，強調黨的政治建設，嚴明黨的政治紀律，將黨的政治建設納入黨的建設總體布局。習近平總書記針對黨的政治建設提出了六點要求：第一，黨的政治建設的首要任務是保證全黨服從中央，堅持黨中央權威和集中統一領導；第二，嚴格遵守政治紀律和政治規矩，同黨中央保持高度一致；第三，尊崇黨章，嚴肅黨內政治生活；第四，堅持和完善民主集中制的各項制度；第五，營造積極健康的黨內文化，堅決反對搞兩面派、做兩面人；第六，黨員干部加強黨性鍛煉，不斷提高政治覺悟和政治能力[7]。通過扎緊政治紀律的籠子，帶動廉潔紀律、工作紀律、生活紀律的從嚴治政，通過深化運用監督執紀“四種形態”，不斷增強黨員干部的政治定力、紀律定力、抵腐定力。

習近平總書記強調：“政治問題，任何時候都是根本性的大問題。”[8]87強化對國家公職人員，尤其是高級領導干部的政治文化建設，不僅要從制度設計中完善干部選拔、考核、激勵、容錯糾錯機制，更要從思想上加強對國家公職人員的政治教育，樹立正確的權力觀，領導干部手中的權力說到底都是人民賦予的，是外來的公共的權力，而非屬于自己的、可以由自己任意支配和隨意享用的內生權力[9]。不斷強化黨的政治建設，提高領導干部執政為民、廉潔奉公的價值觀念，是保持馬克思主義政黨的政治本色，保持黨的旺盛生命力的基礎性工程。

(二)加強黨的組織建設，把權力關進組織規范的籠子

黨的組織建設是強化黨自身建設的重要內容，黨的組織建設的效果如何，直接關系到黨和國家事業的興衰成敗。習近平總書記高度重視基層黨組織的戰斗堡壘作用，“貫徹黨要管黨、從嚴治黨方針，必須扎實做好抓基層、打基礎的工作，使每個基層黨組織都成為堅強戰斗堡壘。黨的十八大提出了加強基層服務型黨組織建設的重大任務，當前和今后一個時期，要以此來指導基層黨組織建設”[1]351。

黨的十八大以來，中央全面加強基層黨組織的政治功能，不斷推進“兩學一做”學習教育向基層延伸，堅持“三會一課”制度，開展“三嚴三實”教育活動，嚴實糾正基層“四風”問題，著力解決基層黨組織中的不正之風和腐敗問題，創新基層黨員教育方式和基層黨建工作方式，推動基層黨組織建設的制度創新。此外，黨和政府不斷完善高素質、專業化的干部隊伍。黨的干部是黨和國家事業的中堅力量，最新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》就非常明確地提出了干部選拔新條件，比如必須加強對干部的日常考察，要“嚴把政治關、品行關、能力關、作風關、廉潔關”。具體來看，一方面要提高黨員干部的政治定力，自覺做到心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒，不僅要以立黨為公、執政為民的理念來強化自身政治修養，更要自覺尊崇黨章黨規，廉潔用權、依法用權。另一方面要厚植培育高素質、專業化干部隊伍的土壤環境。“好干部還要靠組織培養，形勢越變化、黨和人民事業越發展，越要重視干部培養。”[1]342不僅要在實踐中優化組織建設的用人導向，強化考核問責機制，更要注重培養各級黨員干部的專業能力和專業精神。

(三)加強黨的反腐倡廉建設，把權力關進廉潔自律的籠子

中國共產黨一貫旗幟鮮明地反對腐敗，倡導秉公用權，建設廉潔政黨。黨的十八大以來，黨中央將反腐敗斗爭上升到關系黨和國家生死存亡的高度，以零容忍態度懲治腐敗，把權力關進廉潔的籠子。習近平總書記著重強調：“腐敗問題對我們黨的傷害最大，嚴懲腐敗分子是黨心民心所向，黨內絕不允許有腐敗分子藏身之地。這是保持黨同人民群眾血肉聯系的必然要求，也是鞏固黨的執政基礎和執政地位的必然要求。”[6]7

對于腐敗和權力的關系，習近平總書記鮮明地指出：“腐敗的本質就是權力出軌、越軌，許多腐敗問題都與權力配置不科學、使用不規范、監督不到位有關”，“反腐倡廉法規制度建設，關鍵是制約和監督權力”[8]189。面對嚴峻復雜的黨風廉政建設和反腐敗斗爭，必須要積極推進反腐工作的建章立制，通過分析研判過往腐敗案例來汲取經驗教訓，通過對權力運行制約和監督機制的改革來完善黨和國家監督體系，以制度創新促進黨風廉政建設。堅持“老虎”“蒼蠅”一起打是黨的十八大以來反腐倡廉建設的顯著特征。領導干部手握人民賦予的權力，權力失控必然會造成嚴重的社會危害，損害黨的形象和威信，破壞人民群眾對黨的信任。全面從嚴治黨要堅決處理黨內高級領導干部的違法違紀行為，同時也必須加強“微腐敗”治理，“老虎”離人民群眾太遠，但是“蒼蠅”卻每天撲面，嚴重影響著民心所向和社會穩定。尤其在全面建成小康社會，實現黨的第一個百年奮斗目標之際，習近平總書記明確強調：“要深入整治民生領域的‘微腐敗’、放縱包庇黑惡勢力的‘保護傘’、妨礙惠民政策落實的‘絆腳石’，加強對脫貧工作績效特別是貧困縣摘帽情況的監督，促進基層黨組織全面過硬。”[10]立足新發展階段，黨的反腐倡廉建設的重要抓手還是在于解決發生在人民群眾身邊的腐敗問題，把權力關進廉潔自律的籠子，真正體現人民對公平正義的向往，保障權力運行的合理性與合法性。

三、新形勢下強化權力運行制約與監督機制的路徑選擇

當前中國特色社會主義進入新的發展階段，腐敗現象的存在和蔓延，無疑是社會主義現代化國家建設新征程面臨的最大威脅之一，反腐敗斗爭始終是我們黨需要著重抓好的重大政治任務。習近平總書記明確強調：“盡管黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了歷史性成就，但形勢依然嚴峻復雜。必須清醒看到，腐敗這個黨執政的最大風險仍然存在，存量還未清底，增量仍有發生。腐蝕和反腐蝕斗爭長期存在，稍有松懈就可能前功盡棄，反腐敗沒有選擇，必須知難而進。”[2]由此可見，傳統腐敗和新型腐敗交織成為威脅黨和國家政治安全的重大風險，這也決定了我們黨和國家的反腐敗斗爭將是一項長期性、持續性、高壓性的歷史任務。立足新發展階段，一以貫之地堅持全面從嚴治黨，構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，是強化權力運行制約和監督的重要方針，具體體現在不斷完善黨和國家監督體系的規范化和法治化，充分發揮巡視反腐利劍作用；不斷完善黨的自我監督和各類監督的協調貫通機制，讓權力在陽光下運行；不斷加強黨內政治文化建設，筑牢防腐拒變的思想道德底線。

(一)完善黨和國家監督體系的規范化、法治化

黨的十九屆四中全會對堅持和完善黨和國家監督體系，強化權力運行的制約和監督作出了系統闡釋和明確部署。黨和國家監督體系要以制約權力運行為最終指向，確保黨的執政權來自人民、為了人民[11]。監督總是伴隨權力運行，想要強化權力運行的制約和監督，首先要完善黨和國家監督工作的規范化和法治化。

第一，推進和完善權力清單制度。所謂權力清單制度，就是全面梳理政府各部門所行使的公共權力，并依法界定每個部門的權限，將職權目錄、實施主體、具體辦理流程等以清單方式公之于眾。推行權力清單制度，厘清權力的界限及其運行流程，能夠使權力得到有效監督，更好杜絕公權私用、暗箱操作或不作為、亂作為等亂象，有利于促進政府職能加快轉變，有利于推進政府依法行政，也有利于打造有為的服務型政府。需要注意的是，推進權力清單制度要以法律為準繩，一切權力源于法律授予，法無授權不可為。權力同樣意味著責任，明確權力界限就是對權力進行制約，也是強化權力行使者的責任意識，依據權力清單制度在實踐中完善干部考核、激勵、容錯糾錯機制等，能夠更加規范權力在陽光下運行的自覺性，增強制度落實的實效性，對于強化權力運行的制約和監督意義重大。

第二，堅持和完善對公職人員的監察全覆蓋。國家公權力的設置，其本質是用來服務和管理公共事務、保障人民合法權利的，但由于長期以來制度建設的短板，有相當一部分行使公權力的公職人員處于監督制度覆蓋不到的空白地帶。黨的十九大以來，我們黨和國家總結歷史經驗，在試點的基礎上組建了從國家到縣區的四級監察委員會。2018年初，《中華人民共和國監察法》正式通過。在中央層面，國家監察委員會與中紀委合署辦公；在地方層面，地方監察委員會與地方紀委合署辦公[12]。這一法律條例的頒布，正式實現了對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，這一制度建設的創新，也實現了黨內監督與國家監察的同向同步推進。只有行使公權力的公職人員都受到制約和監督，才能有效避免公權力的濫用，這樣的制度安排和法律規定，從根本上彌補了以往行政監察范圍過于狹窄的短板。

第三，強化制度的剛性運行。制度的生命力在于執行和落實，如果制度缺乏剛性運行，制度制定得再完美也難以體現其價值；如果制度得不到落實而形同虛設，在一定程度上比沒有制度所帶來的后果更加可怕。強化制度的剛性運行，首先要增強公職人員的制度意識。很多權力濫用以及各種違紀違法現象的發生，在很大程度上都是源于公職人員制度意識的淡薄。“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，制度意識是遵循和執行制度的重要前提，要不斷通過制度學習和教育，使公職人員將制度底線印刻在心中，增強自覺維護制度、按制度辦事的意識。只有內心對制度充滿敬畏，行動上才有對制度執行的遵循。此外，嚴格監督、嚴肅問責，是制度獲得權威性的根本保證。強化制度執行力，必須加大問責力度，強化其剛性制約，使監督、問責貫穿于制度執行的全過程。

(二)完善黨內監督與社會監督的協調貫通機制

健全黨和國家各項監督制度，強化對權力運行的制約和監督，首先要加強黨的自我監督，這是由黨的執政地位決定的。“我們黨的執政是全面執政，從立法、執法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統一領導之下。我國公務員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領導干部中黨員比例超過95%。”[13]黨員和黨的領導干部構成了行使公權力的大多數，只有把黨的自我監督制度堅持好、完善好，實現黨的領導和黨的監督有機統一，促進管黨治黨和治國理政的有效貫通，才能不斷推動黨和國家各項監督制度的完善，使權力能夠科學廉潔有效運行。

加強黨的自我監督，首先要破解一把手監督難題。在黨和國家工作中，一把手責任重大、崗位重要，對其加強監督十分必要。但由于長期實踐中的體制機制障礙，導致一把手的監督一直是黨內監督的薄弱環節。習近平總書記指出：“一把手違紀違法最易產生催化、連鎖反應，甚至造成區域性、系統性、塌方式腐敗。”因此，“抓住‘關鍵少數’，破解一把手監督難題，各級領導班子一把手是‘關鍵少數’中的‘關鍵少數’”[13]。“關鍵少數”特別是高級干部地位高、權力大，很容易凌駕于組織之上、凌駕于班子集體之上，必須要有更嚴格的要求和監督措施。巡視監督制度作為深化黨內監督的重要舉措，要充分壓實紀委監督的主體責任，以黨政一把手為重點推動常規巡視和專項巡視的有機統一，同時也要充分保障黨組織、黨員和人民群眾的監督權利，建立起巡視巡察上下聯動的監督網，發揮好巡視反腐利劍的震懾、遏制和治本作用。

社會監督是紀委監督、組織監督的有效補充，是形成監督合力和監督互動效應的必要環節，強化對權力運行的制約和監督，也要沿著加強和改進社會監督的路徑進行關口前移[14]。社會監督包含了司法監督、輿論監督、群眾監督等多元要素，其關口前移主要針對權力運行中表現出來的思想動態和立場傾向進行監督，變事后處置為源頭治理，從根本上遏制權力濫用和腐敗問題的發生。完善黨內監督與社會監督的協調貫通，首先要充分運用現代輿論工具，發揮新聞媒體的輿論監督作用，反映民意，揭露腐敗和濫用權力的現象，發揮新聞媒體的警示震懾作用。其次，要充分發揮人民群眾的監督作用。一方面，要依法保障全體公民應享有的廣泛權利，不斷落實和擴大廣大人民群眾的知情權、監督權、參與權和表達權；另一方面，要加強對人民群眾政治思想的引領，通過宣傳引導來增強人民群眾的權利意識，營造人人尊法、知法、守法、愛法的法治氛圍，構建以權利制約權力的群眾監督模式。最后，在國家層面要不斷完善相關制度建設，明確外部監督的職能定位，不斷深化黨務、政務公開制度，保證民眾的知情權；不斷繼續深化官員財產申報制度，擴大官員的申報范圍；完善信訪舉報制度，保障人民群眾的合法權益等，真正讓權力在陽光下運行。

(三)筑牢拒腐防變的思想道德防線

筑牢防腐拒變的思想道德防線，就是通過強化權力行使者的思想道德建設來約束權力。作為硬約束的制度建設如同織網，即使網眼再小也難免會有漏網之魚。如果喪失了思想道德底線，任何制度建設都會失去意義。因此，在強化權力監督制度建設的同時，也要加強權力行使者的思想道德建設，實現制度硬約束與思想軟約束的有機統一，形成防腐拒變的雙層防線。

干部隊伍中理想信念不堅定、紀律觀念淡薄的案例不在少數；黨內教育活動流于形式化、娛樂化的現象多有存在；黨內政治生活流于形式、浮于表面、避實就虛的現象也屢見不鮮。從現階段腐敗問題所呈現出的特點和反腐敗斗爭面臨的形勢來看，強化權力運行制約和監督的內核動力在于加強權力行使者的自我約束力，強化公職人員的政治定力。首先，黨員干部要堅定理想信念，補足精神上的“鈣”。堅定理想信念始終是共產黨人安身立命的根本，中國共產黨的理想追求始終建立在對歷史規律和現實發展的深刻把握之上，理想信念的堅定必須要有理論上的堅定作支撐，黨員干部更要發揚理論武裝的優良傳統，在理論學習中培育心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒的政治文化。其次，要增強黨性修養，自覺克服和抵制各種錯誤思想。所謂黨性修養，就是黨員自我教育、自我改造和自我完善的方式方法，加強黨性修養是保持黨的先進性、傳承黨的優良作風的必然要求，黨員干部要堅持在理論學習中增強黨性修養、在具體實踐中錘煉黨性，將黨的原則和要求內化于心、外化于行。最后，要樹立良好道德風尚，始終保持共產黨人的廉潔操守。黨員干部是社會的先進分子，是黨和國家事業的骨干，這樣的地位和影響也決定了他們理應成為社會的道德表率。只有在政治淬煉中涵養大德意識和大德觀念，才能真正樹立正確的權力觀、義利觀和事業觀，在堅守自己的使命和責任中體現自身價值，在推進黨和國家事業的發展中實現個人發展進步。