村轉居社區的治理困境及其應對策略

王 燦

(西安財經大學，陜西 西安 710000)

一、引言

村轉居社區是我國城市化進程的產物，即經過“土地征用”“撤村建居”“戶籍改革”“房屋拆遷安置”等一系列制度措施改造而成，其表現為村民身份的改變，工作性質的改變，居住環境的改變，生活方式的改變，社區行政建制的改變等。但是，“村轉居”社區不同于城市社區，它依然保留著集體經濟合作社，帶有“農”的色彩。又不是傳統意義上的農村，因為失地農民大多轉移到第二、三產業，生活在城市，擁有城鎮居民戶籍。因為這一類社區在改造時涉及多方利益主體，存在諸多遺留問題，以及改造后出現的“水土不服”，村轉居社區所面臨的情況存在復雜性，對于此類社區的治理也更為困難。作為有別于農村社區與城市社區的“第三類社區”，村轉居社區在治理制度、治理結構、治理理念、治理方式方面依然有待于完善，面臨著一系列的新問題、新情況亟待解決，從而對村轉居社區治理提出了許多新命題新挑戰。

二、村轉居社區面臨的治理困境

轉型之后的村轉居社區，因其原有的公共空間瓦解、社會記憶消逝、村治文化的慣性以及治理方式的陳舊，無論是從頂層設計、社區、政府和居民自身來說，都不可避免存有一定的問題，阻礙此類社區的發展。

(一)制度缺位帶來的治理瓶頸

村轉居社區制度的缺位主要表現在三個方面。首先，頂層設計存在模糊性。在城中村改造時，由于各地區經濟發展水平不同，中央下達的政策給予了地方政府很大的靈活空間，大多數社區是“一村一案”，這就造成了村民之間的比較以及不平衡感。其次，政策設計存在缺憾。“村轉居”社區“似城非城、似農非農”的特性，使其不能作為完全的農村社區或者城市社區看待，然而，對于此類社區，未從治理環境的特殊性出發做出具有針對性的制度安排。在其治理主體的權責、主體間的運作規范上，存在著法理上的空白。在正式制度不足的情況下，以往的村規民約雖然發揮著一定的作用，但沒有制度的支撐顯然會弱化其“法治”的色彩。再次，政策執行存在偏差。各地基層政府在執行上級的政策文件時，難免會摻雜個人主觀意愿，結果就是當初給村民的承諾沒有按照約定兌現或者為了追求政績，加速撤村建居的速度，導致產生諸多遺留問題等目標替代行為，亦或是政策與實際脫節，導致政策文本難以執行。

(二)治理主體失位帶來的治理問題

社區治理是將“治理”理念引入并運用于社區建設、服務與改革。認為“治理”是多主體的公共管理組織在既定的范圍內運用公共權威維持秩序，以此實現公共利益的最大化，治理理論針對的是多元主體合作共治的分析框架。如今的“村轉居”社區，經過改造實現了形式上的轉變而內部并未整合，是一種特別的“失意的社區”，其存在著體制不順和治理主體失位的問題。諸如黨委、居委會、街道辦、基層政府、集體經濟組織，社區居民應該扮演什么樣的角色，在治理中應該發揮什么作用，即“由誰治理”“治理什么”“怎么治理”。街道辦事處作為基層政府的“派出機關”，處在政府與社區的“夾心層”，起到上傳下達的作用，在實際運作的過程中，與社區之間更傾向于一種領導與被領導的關系而非合作伙伴關系。對于街道辦事處來說，除了下達任務，對接工作，評比考核之外，更應該為社區爭取充足的治理資源與寬裕的自主空間，而不是讓社區在各種壓力下依然處于繁瑣的、應付上級的工作之中。物業公司作為重要的主體之一，其更傾向于商業化，與社區居民，是一種理性的契約關系，并未將自身置身于社區發展之中，如何增強物業的融入感，將自身作為社區的一份子，是進一步值得思考的問題。社區社會組織因其自身發育不良、缺少獨立性與創新性，在社區中存在感較低，難以獲得居民認同。另外，對于村改居社區特有的遺留問題，如有些社區回遷倉促，開發商工程敷衍，導致房屋漏水漏電以及各種給居民造成安全隱患的嚴重問題，因為前期溝通粗略，后期監管不嚴，最后究竟應該找政府還是開發商，是模棱兩可的，社區兩委時常在居民的期許與政府的推諉中陷入“兩難”的境地。

(三)政府資源支持“斷檔”帶來的治理障礙

“人、財、物”是社區治理不可缺少的資源，而資源不足往往是社區治理中存在諸多問題的根源。在對“村轉居”社區的治理中，基層政府無論是從人員的配備還是資金的供給中都存在空缺，具體表現在：因為傳統的職責同構與壓力型體制，社區接受上級下派的事務應接不暇。但大多都是“只下任務，不下錢”。如殘疾人專干、醫療專干、民生專干等公益性崗位，都是社區兩委在兼任這方面的工作，并沒有配備專門服務人員。如，“垃圾分類工作室”“最多跑一次”“群眾路線”“三嚴三實”等，即便為了回應政府號召掛了牌子，但也只是“空架子”，并沒有發揮實際效用。再如，黨建、網格化管理這類需要奉獻精神的工作，單單依靠信仰顯然力不從心，同樣因為無法給工作人員合理的報酬而最終趨于應付、流于形式。有的社區將本該由政府承擔的社區建設、社區服務和治理費用，從集體經濟合作社里面撥付，導致給居民原本就微薄的分紅更是愈來愈少。社區內掛的各種牌子和分設的各類科室就好比一個個生銹的車輪，沒有物質方面的潤滑劑是無法運轉的。

(四)居民思想觀念滯后帶來的治理難題

城中村改造的十多年里，有些居民一直依靠當初的補償金生活，除此之外沒有任何經濟來源，“坐吃山空”的現象普遍。他們依舊會對于失去的土地耿耿于懷、抑或是因為不平等的拆遷補償而心生怨恨。將所有的不幸完全歸咎于外界因素顯然無法自圓其說，有一部分原因是自身不肯向前，將下一代的住房問題、生存問題寄托在拆遷補償上。有些居民因自身能力不足，技能單一，無法、也無心從事第二、三產業工作，即便進入了勞動力市場，也是從事變更性較強的工作，隨時面臨失業的風險，無法獲得穩定的收入。此外，在撤村建居之后，社區認同的結構性和先賦性因素逐步讓位于個體有意識得主觀建構和心理內化的過程，[1]居民對于自己的身份認同存在消極感和不知所措的現象，一是戶籍上的“農轉非”只是形式上的轉變，他們并未從中獲取既得利益，二是村民搬進樓房后原有的生活方式習慣沒有變化，是一種傳統生活習慣和現代化生活模式的沖突，祖輩生活的土地被開發成時尚街區，傳統文化與異質文化發生沖突。物理空間城市化和精神境界沒有同步的“腦體分離”使得居民無法融入城市生活，被排擠在城市邊緣地帶。

三、村轉居社區治理的應對策略

對于村轉居社區治理的應對策略，制度是優化其治理的保障，治理主體之間的協作是社區善治的關鍵，優質的公共服務與公民意識的覺醒是促進社區發展的長久之計。在國家、社會與市場互動時，人民本位與讓利于民理念應貫穿始終。

(一)健全相關的政策法規

城市化的進程跟相應的制度保障不同步，就會造成很多不穩定因素。應在梳理基層治理的相關政策以及相關適用政策中，在村轉居社區治理的具體表述基礎上，提煉出村轉居社區治理的政策設計意圖與發展方向，并通過實地調研，聚焦于規范與實踐層面，應然與實然之間的差距，反思其在政策制定思路上存在的薄弱環節，由此填補此類社區的制度缺失，對于已有政策文本提出優化路徑，從而完善村轉居社區的制度體系。首先，應以城鄉一體化的思維去把握整體方向，將農村與城市放到同等的地位，消除有關農村的歧視政策，真正做到城鄉統籌發展。其次，應將村轉居社區視為有別于農村社區與城市社區的獨立存在，不能過于強調與城市社區的一致性，實施“一刀切”的政策，對于其特殊性，應設置專門的政策。除此之外，還應有就業培訓制度、遺留問題補償制度等。再此，應視不同村轉居社區所依附的城鎮及所處區域的經濟社會發展水平選擇合適的政策文本，將村轉居社區歸類，進行因地制宜的制度創新。最后，傳統的“軟法”是可借鑒的，我國幾千年的村治文化形成了價值共識，將這種價值共識嵌入到制度時，可以通過對制度遺產的再利用簡化決策過程，降低交易成本。[2]

(二)強化治理主體的治理效能

治理理論強調國家之外的社會和市場力量在社區治理中的作用，“政府主導，社會協同”是適合我國的治理方式。在村轉居社區中，街道辦事處承擔著“準政府”的角色，直接與社區對接工作，應發揮好其“監督者，協調者”的職能，在社區兩委與開發商、兩委與物業、業主與物業進行博弈的過程中，當社區內部的協調機制失靈的時候，街道辦事處在此時有著重要的“裁判員”與“守夜人”的作用；應動用自身權威在“自治”失靈時作為“兜底”而存在。兩委作為社區治理中的核心，在轉變治理理念的同時，對現狀進行突破，使社區得到發展，是對社區兩委提出的新要求。物業作為一個毫無產業基礎的存在，日益被賦予了無限責任。而業主與物業之間的沖突是一個日漸尖銳的問題。物業要獲得居民的接受與認可，除了做好本職工作之外，還應將自身主動融入社區之中，樹立自立自強，同舟共濟的意識。從而具備了解業主需求、鏈接政府與社會資源、整合多元主體的能力。社區社會組織應在政府與社區之間汲取自身發展的資源，通過提供優質的服務讓居民接納，從而緩解政府治理的壓力。開發商在日常并不參與對社區的治理，但是對于遺留問題、后期的房屋維修安全保障，開發商是不能逃避責任的，作為一個“隱形”的治理主體，對這類社區的態度很大程度上影響著社區的穩定。但是，如何才能保證主體間平等對話，協商合作的局面，除了制度保障外，還應依靠“德性”去規范各主體間的行為，而“德性”的形成受環境、各主體管理者的素質、居民間社會資本強度等多重因素的影響。

(三)建立暢通的資源統籌機制，優化公共服務供給

在建立暢通的資源統籌機制方面，首先，具體要說明村轉居社區治理的資源，即用什么治理，村轉居社區治理所需要的經費、人力、技術、設備從何而來。政府在給社區下達任務時，社區在掛各種牌子時，應同時撥付相應的資金，配備專業的人員，并建立理性的資源撥付機制，即不受個人主觀因素的影響，避免行政關系的人緣化。其次，應建立長期的干部人員培訓機制，不間斷地對社區與街辦的干部進行培訓，借鑒經驗，提升眼界，開拓思維；再次，建立社區與街道辦事處有效的溝通機制，防止街道辦事處的“瞎指揮”與社區的“選擇性應付”，從而節約時間，提高效率，做到真正為居民辦實事。

在優化公共服務供給方面，首先，村改居社區應逐步完善公共設施、道路交通、信息技術、水電氣暖等基礎服務的建設。其次，村改居社區的公共服務應該面向全體的社區居民，包括戶籍在社區的外出居民、工作在社區的外來務工人員以及租戶、駐區單位人員等。有利于他們的社區認同和融入，實現多元主體參與的共建共享。[3]再次，重視便民服務站的建設，在為居民提供方便的同時，有意識地將服務站作為重新喚起集體記憶、重塑共同體認同、延伸傳統文化的重要依托，將新的公共空間與歷史文化相結合，消解社區居民因拆遷造成的苦悶、沒落，培養社區居民對新社區的歸屬感和認同感。[4]

四、結語

村轉居社區是綜合性社會變遷的產物，集中表現為脫離農村與融入城市兩方面的結合。由于地方政策與各地域基礎的差異，村轉居社區也呈現出多種樣態。盡管表現形式不同，對于這類社區的治理，始終圍繞著誰來治理、治理什么、怎么展開治理。各治理主體不缺位、不錯位、不越位；有充足的經費、人員、設備、技術；明確村轉居社區的管人、管事、管錢、管物方式，保證整個治理系統中各個要素各個環節是銜接、暢通的，只有在此基礎上才能實現治理的有序性，做到有效治理。