鐵路危險貨物運輸安全監管優化策略分析

高 飛，雷 渝，吳 凡，趙春竹，馬賽飛

(1國家鐵路局 市場監測評價中心，北京 100070；2.西南交通大學 交通運輸與物流學院，四川 成都 611756)

一直以來，危險貨物運輸都是鐵路運輸的關注重點[1-2]。鐵路危險貨物運輸安全涉及危險貨物的存放、裝卸、運輸等多個環節，每個環節都需要嚴格的安全監管，一旦監管不到位，極易發生事故，造成人員傷亡、財產損失和環境污染[3-6]。因此，對鐵路危險貨物運輸安全進行監管，促進運輸單位嚴格按照危險貨物管理制度進行操作和執行就顯得尤為重要。為提高鐵路危險貨物運輸安全監管水平，保障鐵路危險貨物運輸安全，通過分析現有鐵路危險貨物運輸安全監管現狀及存在問題，提出鐵路危險貨物運輸安全監管優化策略，為完善鐵路危險貨物運輸安全監管工作提供參考。

1 鐵路危險貨物運輸安全監管現狀

在鐵路運輸中，凡具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蝕、放射性等特性，在運輸、裝卸和儲存保管過程中，容易造成人身傷亡和財產損毀需要特別防護的貨物均屬危險貨物。隨著經濟社會快速發展，危險貨物已被廣泛應用到工業、農業、國防、醫療衛生、交通運輸、科學研究和人民生活等各個方面[7-8]，鐵路在危險貨物運輸過程中起著重要的支撐作用[9]。目前，我國鐵路危險貨物運輸已經初步形成了適應鐵路機構改革的安全監管體系，相關法律法規、部門規章、規范性文件得到了實施，安全專項整治等措施取得了一定的成效，風險管理的理念在危險貨物運輸安全管理工作中得到了應用，安全生產局面整體良好。

1.1 監管現狀分析

（1）政策制度方面。在國家法律法規層面，《中華人民共和國安全生產法》對生產經營單位的安全生產保障、從業人員的安全生產權利義務、安全生產的監督管理、生產安全事故的應急救援與調查處理、法律責任等相關內容進行了規定；《中華人民共和國鐵路法》涵蓋了鐵路運輸營業、鐵路建設、鐵路安全與保護、法律責任等方面內容；《鐵路安全管理條例》(國務院令第639號)涵蓋了鐵路建設質量安全、鐵路專用設備質量安全、鐵路線路安全、鐵路運營安全等鐵路安全生產的主要領域和重要管理制度等方面內容；《危險化學品安全管理條例》(國務院令第591號) 涵蓋了危險化學品的生產、儲存和使用、經營、運輸、登記及事故應急救援等方面的內容。在行業規章和標準層面，《鐵路危險貨物運輸安全監督管理規定》(交通運輸部令2015年第1號)規定了鐵路運輸危險貨物場站條件、設備設施要求、從業人員考核培訓等方面內容，規定了鐵路運輸企業應當依據有關法律、行政法規和標準以及國務院鐵路行業監督管理部門制訂公布的鐵路危險貨物品名等規定，落實運輸條件，加強運輸管理，確保運輸安全，國家鐵路局及地區鐵路監督管理局作為鐵路監管部門負責鐵路危險貨物運輸安全監督管理工作[10]；《鐵路危險貨物分類試驗方法》《鐵路危險貨物專辦站安全衛生要求》等專項行業標準，規范了危險貨物分類鑒定、監測，以及危險貨物辦理站安全管理等方面內容；《鐵路危險貨物運輸包裝》規定了鐵路危險貨物運輸包裝的基本技術要求、各類危險貨物運輸包裝基本要求及常用組合形式、常用包裝圖例及要求、性能試驗等內容；《鐵路危險貨物品名表》(鐵運[2009] 130號)列出了適合于鐵路運輸的鐵路危險貨物編號、品名和別名、類項、包裝標志、包裝方法、理化性質與應急處置方法、特殊規定、對應的聯合國編號等內容。

（2）行業監管方面。國家鐵路局作為鐵路監管部門，一是完善鐵路危險貨物運輸法規標準體系。系統梳理危險貨物運輸相關法律、行政法規、部門規章及有關標準，逐步健全危險貨物運輸法規標準體系框架。例如，組織制修訂《鐵路危險貨物運輸安全監督管理規定》《鐵路危險貨物品名表》《鐵路危險貨物運輸技術要求》《鐵路危險貨物運輸包裝》等行業規章和標準，積極參與《危險化學品安全法》（征求意見稿）的修改工作，發布《關于全面加強鐵路危險貨物運輸安全工作的實施意見》。二是加強鐵路危險貨物運輸安全監督檢查力度。圍繞企業落實國家法律法規及政策文件、安全管理制度情況，定期對鐵路危險貨物運輸安全工作進行強化監督檢查，扎實開展安全風險隱患排查工作，深入到鐵路危險貨物辦理站、專用鐵路、鐵路專用線等危險貨物辦理場站，及時發現存在問題，提出整改意見，督促運輸企業嚴格執行國家法律法規和企業安全管理制度，確保鐵路危險貨物運輸安全。三是強化監管執法，加大非法托運和承運行為整治力度，突出匿報品名運輸危險貨物等嚴重違法行為監管執法，督促運輸單位加強重點管控危險貨物運輸安全監管，加大對危險貨物運輸儲存場所、裝卸作業、途中停留等重點環節監管力度，保障鐵路運輸安全。

1.2 監管存在問題

1.2.1 政策法規方面

（1）運輸行業缺乏統一的安全管理法規。目前鐵路、道路、水運、民航均有各自的危險貨物管理規章及相應配套的技術文件，但各種運輸方式相互之間相對獨立；鐵路、道路、水運、民航均有對各自的人員、設備、承托運、貨物檢查等方面的要求，但各行業之間的相關技術、作業等規范均主要針對本行業，對于一些基礎性且存在共性的問題，行業之間的互認、互通性不足，增加了鐵路危險貨物安全管理的難度。

（2）運輸行業通用性標準尚需完善。與其他運輸方式相比，鐵路行業對于危險貨物的規定較為細致，如：鐵路運輸的包裝方法和強度要求具體到品名，并制定了包裝方法和嚴于危險化學品包裝國標的鐵路行業標準，而其他運輸方式采用的通用包裝方法很難滿足鐵路運輸工況；例外數量和有限數量危險貨物的包裝強度無國家標準，不能確定包裝的質量是否符合鐵路運輸工況；而在道路運輸中，包裝相關規定不是十分細致完善，在一定程度上增加了鐵路與其銜接時運輸安全管理的難度，類似上述問題阻礙了各運輸方式間在管理上實現互通。

1.2.2 行業監管方面

（1）監管人員力量有待補充完善。國家鐵路局下設的地區鐵路監管局，管轄覆蓋面較大，但承擔鐵路危險貨物運輸安全監管職責的處室編制人員有限，同時還承擔客貨運安全、服務質量、市場秩序及公益性運輸監管等職責，缺少專門從事危險貨物運輸安全監管的人員，而除此之外的輔助性監管技術力量還未形成體系，需盡快補充完善。

（2）社會技術服務機構未充分發揮作用。鐵路運輸企業的危險貨物管理人員需要依托社會技術服務機構進行鐵路危險貨物辦理場所安全評價、新品名鑒定、改變包裝和首次使用鐵路罐車、集裝箱、專用車輛裝載危險貨物等相關工作。目前安全評價機構較多，水平參差不齊，社會機構中大多數技術人員不具備鐵路背景，對鐵路的標準、規范掌握不足或理解不透徹，直接影響了鐵路危險貨物運輸安全評價質量。同時，一些安全評價機構責任心不強，評價報告質量不佳，起不到安全評價應有的作用。

（3）危險貨物運輸執法人員水平有待提升。國家鐵路局和地區鐵路監管局負責危險貨物運輸管理的人員大多身兼數職，且定期輪崗、流動性大，而從事危險貨物運輸安全管理的人員專業性要求高，要掌握大量的專業知識和技能適應不斷變化的監管環境，因此，需持續提升監管執法人員的專業性。

2 鐵路危險貨物運輸安全監管優化策略

針對上述我國鐵路危險貨物運輸安全監管的實際情況，為進一步優化我國鐵路危險貨物運輸安全監管工作，提出以下策略。

2.1 完善法規標準

（1）加強危險貨物運輸法規標準頂層設計。從國外情況來看，美國、德國等發達國家從國家層面對危險貨物相關活動行為規范進行了立法，使得行業管理和行政執法具備充分的頂層設計依據。因此，針對我國危險貨物運輸法規標準缺少頂層設計的問題，建議由相關部委共同研究起草出臺危險貨物運輸安全管理條例，強化事前、事中、事后安全監管，進一步規范鐵路、公路、水運、航空等各種運輸方式危險貨物法規，且法規體系從危險品原料產出、儲存、運輸、應用到廢棄物處理等各方面實行全鏈條全流程全要素的監督管理，為危險貨物運輸管理提供完整有力的頂層設計支撐。

（2）加強各運輸行業標準互通性。相關國家、國際組織參考《聯合國關于危險貨物運輸的建議書規章范本》，制定了相應的危險貨物運輸規章，將部分各運輸方式通用的要求，如包裝類別、包裝規范等進行了統一的規定，保障了各國政府、國際組織的鐵路、道路、海運、航空等危險貨物運輸工作銜接順暢。因此，應對我國各種運輸方式共性的內容建立基礎性的通用標準或技術規范，如危險貨物包裝通用標準、貨物包裝檢測通用技術規范等，并結合通用性標準或技術規范，根據不同運輸方式自身運輸實際，建立或完善本行業的標準或技術規范，重點對與其他運輸方式相互銜接的內容進行補充和完善。

2.2 強化監管手段

（1）探索鐵路危險貨物運輸分級分類監管。針對優化監管手段的需要和監管力量需補充完善的情況，在對鐵路危險貨物運輸單位、運輸品類、運輸過程屬性全覆蓋監管基礎上，探索鐵路危險貨物運輸分級分類監督管理機制，從分級分類指標體系、評估辦法、差異化監管措施、考評結果運用等方面，研究提出分級分類監管辦法，穩步推進精準監管。根據監管對象的不同評級，確定不同的監督檢查頻率，并采取相對應的不同等級的處置措施，提高對運輸單位安全風險分級管控的針對性。

（2）加大失信約束力度。強化信用監管機制運用，對存在以隱蔽、欺騙或阻礙等方式逃避、對抗安全監管，違章指揮、違章作業產生重大安全隱患，破壞監測監控設施，夾帶、謊報、瞞報、匿報危險貨物等嚴重危害人民群眾生命財產安全和鐵路運輸安全的主觀故意行為的單位及主要負責人，依法依規將其納入信用記錄，加強失信懲戒，從嚴監管。

2.3 加強行業監管

（1）深入開展安全風險排查。按照國家法律法規和標準，動態更新危險貨物運輸安全問題隱患和制度措施“兩個清單”，細化排查措施、嚴格排查標準，組織深入開展鐵路危險貨物運輸安全專項整治三年行動。對鐵路危險貨物辦理場站和危險貨物運輸工具等進行隱患排查，總結既有隱患排查工作經驗，形成較為成熟定型的鐵路危險貨物運輸安全隱患排查治理體系，穩步夯實鐵路危險貨物運輸安全基礎。

（2）充分利用及管理社會資源。對于危險貨物運輸專業性技術要求高的相關工作，在發揮社會力量特別是技術服務機構力量的同時，對其行為進行規范，補充完善監管體系，使其真正成為危險貨物監管的可靠支撐。在依托技術服務機構過程中，及時了解鐵路危險貨物運輸過程中出現的經常性問題，針對性地進行監督執法，把有限的力量投入到重點和突出的問題中。針對現有技術服務機構眾多，服務水平、服務質量參差不齊，服務工作不規范的問題，通過合理的引導及有效的監督，提高評價、培訓、包裝檢測、運輸品名鑒定等技術服務水平和質量，凈化技術服務市場的工作環境，保障相關工作的市場秩序。

（3）加強對監管執法人員的培訓。針對從事危險貨物運輸安全監管的人員專業性不強的問題，建議明確監管執法人員的培訓學時要求和動態管理，尤其是加強其相關法律法規、規章制度、專業知識的學習與考核，建立健全一支具有新形勢下執法意識和執法能力的危險貨物運輸監管執法隊伍，為鐵路運輸安全生產和行政執法職能夯實基礎。

3 結束語

鐵路危險貨物運輸要求高、難度大、責任重，一旦發生事故，不僅會造成重大的經濟損失，而且會帶來嚴重的社會影響。為提高鐵路危險貨物運輸安全監管水平，保證鐵路運輸安全，應積極推動法規標準的建立和完善，促進監管體制機制的優化，進一步加大行業監管力度，同時還需加強與其他各行業、各部門的交流合作，建立交流合作機制，定期協商探討鐵路危險貨物運輸風險防控方面的關鍵問題，推進運輸安全分析與評價新方法、新技術的革新，追蹤和掌握危險貨物運輸技術和管理發展動態和趨勢，確保鐵路危險貨物運輸安全持續穩定、健康發展。