關于北京市郊鐵路建設的思考

王德利

(北京市社會科學院經濟所，北京 100101)

引言

市郊鐵路是聯(lián)接城市中心城區(qū)與其周邊城鎮(zhèn)組團之間的通勤化、快速度、大運量的城市軌道交通系統(tǒng)，較之于傳統(tǒng)的城市地鐵交通運輸制式而言，市郊鐵路站點的間距范圍更大、速度更快、運力更強。北京中心城區(qū)功能過于集聚，從而使得中心城區(qū)交通負荷加重，承載能力下降，難以充分發(fā)揮中心城區(qū)的引領帶動作用，其中一個最重要的原因是缺乏大型和快速的城市軌道交通網(wǎng)絡。為了適應城市化的快速發(fā)展，北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略正逐步從中心城市單一核心發(fā)展模式向培育遠郊新城的多中心空間格局轉變，而市郊鐵路在引導城市空間結構優(yōu)化、促進人口產業(yè)集聚與疏散、構建多模式綜合交通網(wǎng)絡等方面具有重要作用。

一、北京市郊鐵路建設現(xiàn)狀及存在問題

市郊鐵路是京津冀都市圈發(fā)展到一定階段的現(xiàn)實需要，同時也是優(yōu)化北京城市空間結構，破解北京單一地鐵模式，深化非首都功能疏解的現(xiàn)實需要。從已開通運營的S2線、城市副中心線、懷密線、通密線等市郊鐵路來看，北京市郊鐵路建設面臨著一些問題。

(一)建設現(xiàn)狀

目前，北京市郊鐵路運營線路達到4條，市域內運營里程353.5公里，車站22座，市郊鐵路發(fā)展初具規(guī)模。

1.S2線。 S2線是在對北京市域京包鐵路、京通鐵路和康延支線進行改造的基礎上，2008年8月6日開通。開通運營初期，由北京北站(西直門)至延慶站；2016年11月，市內始發(fā)站遷移至黃土店站，目前開行黃土店站至延慶站、黃土店站至沙城站列車。

2.城市副中心線。 城市副中心線西起良鄉(xiāng)站，東至喬莊東站，全長64公里，設良鄉(xiāng)、北京西、北京、北京東、通州、喬莊東6座車站。2017年底，先期開通運營北京西至通州區(qū)段，線路長度29.6公里。2019年4月30日，線路東延至喬莊東站。2020年5月，城市副中心線西延工程開工建設，早晚高峰時段開行4對列車，從良鄉(xiāng)站到達北京西站不到半小時。

3.懷密線。 懷柔-密云線起自黃土店站，經懷柔北站至密云古北口站，全長135.6公里。2017年底，先期開通運營黃土店、昌平北、懷柔北3座車站，線路長度79公里。2019年4月30日，全線貫通運營。2019年12月30日，始發(fā)站由黃土店站調整至清河站。2020年4月，北京市發(fā)改委正式批復市郊鐵路懷密線引入北京北站項目建議書。目前，日開行列車2對，全程運行時間最快135分鐘。

4.通密線。 通密線由通州西站至密云北站(支線至懷柔北站)，全長83.4千米，最高運行速度100千米/小時。線路利用既有鐵路京承鐵路區(qū)段、懷柔聯(lián)絡線和京通鐵路區(qū)段，通密線設通州西站、順義站、牛欄山站、懷柔站、密云北站、雁棲湖站和懷柔北站7座車站。通密線簡捷開通期，線路暫時采用國鐵普速空調列車運行，每日開行通州西站-密云北站列車1對(2列)，通州西站-懷柔北站列車1對(2列)。通州西站至密云北站全程運行時間76分鐘，通州西站至懷柔北站全程運行時間73分鐘。

(二)存在問題

1.體制機制存在壁壘，限制了市郊鐵路的快速發(fā)展。 目前，北京市政府和中國鐵路總公司已經初步建立了定期召開路地聯(lián)席會議的溝通對接工作機制，研究市郊鐵路的相關政策等事宜，但針對新版總規(guī)中明確提出的“統(tǒng)籌利用鐵路資源，大幅增加市郊鐵路里程”的相關政策要求，路地雙方尚缺乏明確的溝通對接機制。此外，利用北京現(xiàn)有的鐵路資源運營市郊列車，由于專業(yè)分工等層面的差異，以及當?shù)罔F路部門的其他相關政策法規(guī)，基本上都是委托當?shù)氐蔫F路局運營和管理，在具體的服務過程中所發(fā)生的成本、費用等，往往缺乏一定的政策透明度。這種管理體制和機制上的障礙，在很大程度上制約了市郊鐵路在城市中的可持續(xù)發(fā)展。

2.城市軌道網(wǎng)絡結構不合理，軌道制式單一。 北京市雖已擁有近千公里的城市軌道交通運輸網(wǎng)絡，但地鐵模式在其中占比較高。未來，北京市面臨新一輪的軌道交通網(wǎng)絡建設期，在中心城地鐵網(wǎng)絡加密的同時，必須認真考慮如何建立一個能夠有效滿足都市圈全方位、多層次交通需求的城市軌道交通運輸網(wǎng)絡。縱觀國外的東京、倫敦、巴黎、紐約等世界著名大都市圈，市郊鐵路運行里程占城市軌道交通總運行里程的比例達到80%-90%，而地鐵僅大約占10%-20%，在規(guī)劃建設城市軌道交通系統(tǒng)時，無一例外的選擇采用城市地鐵與市郊鐵路并存的方式，在距市中心不同的距離采用不同的交通方式，并使之有效銜接，滿足整個都市圈不同距離、不同出行方式的立體化交通需求。

3.運營服務水平難以滿足市民通勤出行需求。 在鼓勵充分利用城市現(xiàn)有鐵路資源運營市郊列車的模式下，雖然部分鐵路干線運力過剩，但在發(fā)車時間和發(fā)車頻率的合理安排方面與傳統(tǒng)通勤鐵路仍有較大差距。由于許多城市鐵路綜合交通樞紐與中心城市的功能中心分離，且與中心城市其他公共交通方式(如城市地鐵、公交車)聯(lián)系相對薄弱，從郊區(qū)車站乘市郊列車到市區(qū)后，可能需要多次換乘才能到達目的地，這就大大削弱了客流的控制力和吸引力，導致客流不足。雖然北京境內有豐富的城市鐵路線路資源，但由于存在大量從北京過境的客貨運列車，導致北京境內既有客貨運線路趨于飽和；這種情況下，將目前保障中長距離鐵路交通運輸?shù)膰F資源，進一步轉向為城市日常出行服務的通勤列車，還存在一定的問題和難度。

4.已建市郊鐵路尚未實現(xiàn)與中心城區(qū)的高效銜接。 目前，北京市已經建成并投入運營的4條市郊鐵路，部分站點已經實現(xiàn)了與地鐵、公交的一體化換乘，但是一體化的程度低、接駁的便捷性較弱，客流量和吸引力相對較低。與國外市郊鐵路發(fā)達的其他城市始發(fā)站相比，S2線的市內始發(fā)站尚未完全深入北京中心城區(qū)，乘客往往需多次換乘市內地鐵或公交才能順利抵達目的地，很難完全滿足乘客對快速和直達目的地的出行需求；同時，隨著市郊鐵路沿線客流的不斷增大，未來市郊鐵路換乘站的出行擁擠問題也會越來越嚴重。北京城市副中心線西段主要通過城市火車站完成旅客上下車，車站大、時間長，很難從根本上滿足市郊鐵路的公交化需求，降低了運輸效率；東段的通州站，由于停辦客運業(yè)務多年，區(qū)域公共交通接駁設施不足，目前僅靠出租車、自行車和點對點的專線公交接駁，客流匯集能力較差，削弱了對通勤客流的吸引力。

二、北京市郊鐵路建設的國內外經驗借鑒

(一)軌道交通具有多層次、多制式特點，市郊鐵路在軌道交通中占據(jù)主導地位

國外大都市區(qū)軌道交通網(wǎng)絡具有多主體、多層次、多制式的特點。這種多層次、多制式的城市軌道交通網(wǎng)絡，與都市圈的社會經濟發(fā)展及城市空間結構相結合，有力地支持了都市圈的規(guī)劃實施，促進了城市多中心格局的發(fā)展。通過對東京、倫敦、巴黎、紐約等世界著名大都市圈(城市群)市郊鐵路里程占城市軌道交通總運營里程的比重進行分析，發(fā)現(xiàn)市郊鐵路在城市軌道交通中的占比可達到80%-90%，而中心城區(qū)地鐵大約僅占10%-20%。其中，巴黎、東京的地鐵里程均未超過500km。中心城區(qū)(15-30km以內)一般都會采用地鐵或輕軌的組織運行模式，而郊區(qū)(40-100km以內)均是通過建設市郊區(qū)域快線實現(xiàn)中心城區(qū)與周邊新城的聯(lián)動發(fā)展。

(二)市郊鐵路先于或與城市同步建設，在客流繁忙通道上充分預留了復線設置條件

國外市郊鐵路與城市公共交通建設得到同步發(fā)展，以一種集約、高效的公共交通方式，引導人口從中心城向新城轉移和疏解。東京市郊鐵路作為公共交通的主體，基本形成于20世紀30年代，比地鐵和汽車的建設發(fā)展早得多，使東京的城市中心與市郊軌道交通同步發(fā)展。東京為有效緩解城市中心區(qū)人口及交通壓力，在距東京中心城30公里的范圍內進一步規(guī)劃建設了幾個市郊新城，并將市郊高速鐵路作為有效支撐東京圈區(qū)域聯(lián)系的重要交通工具，支持東京中心城市和周邊新城間的客流往返，有效引導和促進了東京圈人口及部分功能向新城轉移，促進東京圈從單極中心城市向多中心都市圈的發(fā)展，也為東京圈從根本上有效緩解中心城的交通擁堵壓力創(chuàng)造了有利條件。另外，市郊鐵路建設過程中，在客流繁忙通道上充分預留復線設置條件，在同一條線上設置四股道，中間兩股道是快線行走，主要承擔工作日高峰時期通勤通學服務，外面兩股道是慢線行走，承擔節(jié)假日日常出行和休閑娛樂服務。

(三)市郊鐵路布局一般為放射狀，多數(shù)市郊鐵路線路直達城市中心區(qū)

從東京、巴黎和倫敦等的軌道交通案例和經驗分析來看，市郊鐵路與中心城區(qū)軌道交通的銜接均是采用“環(huán)+放射線”或“環(huán)+穿城線”的軌道交通網(wǎng)絡格局。東京圈的市郊軌道交通網(wǎng)絡總體格局為“環(huán)放”式結構，輻射半徑約為50公里，服務于整個東京圈。環(huán)線在連接東京圈的放射線和解決列車到發(fā)、換乘、直通中發(fā)揮了重要作用。直通運營是大都市圈地區(qū)軌道交通網(wǎng)絡化發(fā)展的一個必然趨勢，主要采用了本線直達(市郊列車通過本線直達市中心)、跨線直通(市郊鐵路列車經由城市軌道線路進入市中心)、樞紐中轉(通過市中心車站樞紐換乘到達市中心)三種運營模式實現(xiàn)中心城區(qū)與其周邊新城、衛(wèi)星城的相互銜接。

(四)市郊鐵路建設一般以城市為建設運營主體，與土地開發(fā)利用相結合構建長效投融資體系

利用既有的鐵路資源進行改造建設區(qū)域通勤快線是發(fā)展市郊鐵路的重要方式。國外一般由城市政府主導規(guī)劃建設和運營，但也有發(fā)揮國鐵、民鐵的作用。例如，東京2900公里的市郊鐵路，國鐵約占900公里，其余均為私鐵。國外大都市建設市郊鐵路的成功經驗表明，僅靠地方政府的投資難以有效推動市郊鐵路的建設和可持續(xù)發(fā)展，必須推動社會資本的積極參與。市郊鐵路與其周邊土地的“捆綁式”開發(fā)是國外諸多大城市建設和發(fā)展市郊軌道快線的一個成功經驗。例如，東京圈將軌道交通車站與周邊土地的開發(fā)利用融合在一起，通過車站周邊土地的開發(fā)獲得市郊鐵路建設的外部投資收益，構建市郊鐵路長效投融資體系。

三、北京加快發(fā)展市郊鐵路的對策

(一)構建深化路地合作發(fā)展的“自上而下”的體制機制

市郊鐵路建設涉及中央與地方、鐵路與地方、地方區(qū)縣之間各種利益關系的博弈與調整，如果沒有長期有效的協(xié)調機制來促進各部門的協(xié)同運行，就很難從根本上促進市郊鐵路的大規(guī)模建設。要實現(xiàn)多贏，需要建立中央、地方實施層面的合作協(xié)調機構和機制，制定促進市郊鐵路合作與發(fā)展的相關政策、建設規(guī)劃、法律法規(guī)等。建議盡快建立“自上而下”的合作協(xié)調機制，由北京市政府和中國鐵路總公司相關領導定期召開市郊鐵路聯(lián)席會議，研究確定市郊鐵路發(fā)展的戰(zhàn)略方向。協(xié)調處理市郊鐵路建設中的重大問題，如線路規(guī)劃、合作模式等。鐵路主管部門根據(jù)樞紐的布局調整和城市發(fā)展的需要，選擇一些交通運輸能力較強的線路，提供市郊通勤服務。北京市政府應將通勤鐵路納入城市交通管理系統(tǒng)，并進行適當?shù)母脑臁⑦B接。通過國鐵與城市軌道交通規(guī)劃的同步發(fā)展，推動線路產權的合理配置，明確雙方的權利和責任，提高國鐵與市郊鐵路融合發(fā)展的積極性。

(二)編制出臺路地主體認可的《北京市郊鐵路發(fā)展規(guī)劃》，明確分期建設重點

由于地鐵在功能定位、服務范圍、運行速度等技術經濟指標上的局限性，地鐵網(wǎng)絡的不斷擴張會降低服務效率，進一步放大地鐵對周邊人群和位置的虹吸效應，反而不利于城市功能的疏解。因此，在城市空間結構逐步郊區(qū)化的發(fā)展過程中，政府部門要控制超長線路地鐵的隨意延伸，遏制城市中心城區(qū)“攤大餅”“攤厚餅”式蔓延，利用市郊鐵路等區(qū)域快軌實現(xiàn)中心城區(qū)與郊區(qū)組團的通勤需求。未來要依據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略及新版北京城市總體規(guī)劃，統(tǒng)籌并合理利用京津冀鐵路建設資源，加強市郊鐵路與京津冀核心區(qū)鐵路樞紐規(guī)劃、城市空間規(guī)劃等的協(xié)調銜接，實現(xiàn)與京津冀城市整體功能空間布局的融合，推動“四網(wǎng)融合”，構建多層次、一體化城市軌道交通網(wǎng)絡。同時，規(guī)劃應盡力實現(xiàn)市郊鐵路本線直達中心城內部，避免人為制造換乘壓力；由于中心城用地緊張，可考慮在中心城內部區(qū)段與地鐵跨線直通。另外，要盡快釋放國有鐵路現(xiàn)有的客貨運輸能力，在利用現(xiàn)有鐵路資源的基礎上，充分開發(fā)建設新線路；現(xiàn)有鐵路資源不能滿足實際出行需求時，可以利用現(xiàn)有鐵路廊道增加三、四線或新建廊道來建設市郊鐵路，提高線路通過能力。

(三)科學確定不同線路的路地合作建設模式，構建“環(huán)+放射”型軌道交通線網(wǎng)

從國內市郊鐵路建設經驗來看，一般有三種“路地”合作建設模式：一是國鐵以既有線存量資產折價入股，通過改建既有鐵路開行市郊列車(如北京S2線、上海金山線)；二是直接利用既有鐵路富余能力，通過調整國鐵列車運行圖，開行高密度、小編組的市郊列車(如浙江寧波-余姚線)；三是買斷國鐵線路、設施的所有權，或利用既有鐵路通道新建市郊鐵路(如上海機場聯(lián)絡線)，使其完全納入城市軌道交通系統(tǒng)中。各種合作模式可以根據(jù)具體線路情況選擇使用或組合使用。北京市郊鐵路的布局建議采用“環(huán)線+放射”線模式，充分利用既有的鐵路網(wǎng)，構建城市外圍市郊環(huán)線，并通過輻射線將郊區(qū)及鄰近地區(qū)與中心城市連接起來。這樣，軌道交通換乘的客流直接分流到城市周邊區(qū)域，降低目前需要通過中心城區(qū)換乘的客流壓力。

(四)創(chuàng)新使用長期融資工具，構建“軌道+物業(yè)”為主體的投融資模式

市郊鐵路是為城市交通服務的，具有較強的公益性。為了滿足城市通勤的需要，降低票價可吸引更多的客流，但也往往會導致較大的運營虧損。隨著北京市非首都功能疏解、空間結構優(yōu)化等對市郊鐵路建設需求的增大，單純依靠政府財政支出建設市郊鐵路，已難于滿足市郊鐵路可持續(xù)發(fā)展的需要。解決建設資金問題是加快市郊鐵路發(fā)展的關鍵，要加大投融資體制改革力度，進一步拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資機制。積極探索建立“市郊鐵路+土地開發(fā)”的綜合投融資模式，突破市郊鐵路沿線及站點周邊土地開發(fā)政策，根據(jù)市郊鐵路土地資源綜合開發(fā)利用特點，制定站點周邊土地資源綜合開發(fā)利用規(guī)劃，實現(xiàn)軌道交通外部收益內部化，促進市郊鐵路長遠可持續(xù)發(fā)展。

(五)構建靈活的運營組織模式，注重運營服務水平提升

國外軌道交通運營主體相對多元化，包括以城市為主導的建設運營模式、參與國鐵建設運營模式、服務購買模式、國鐵獨立建設運營等。北京市郊軌道交通運營可以借鑒國外市郊軌道交通運營模式，針對不同的軌道線路采取不同的運營管理模式。市郊鐵路網(wǎng)要與沿線新城、功能區(qū)和重點城鎮(zhèn)的客流充分融合。在客流早晚高峰，應縮短列車發(fā)車間隔，提高運行效率；在非繁忙時間，應根據(jù)實際情況延長發(fā)車時間，并根據(jù)不同目的地的客流人數(shù)構建跨站停、站站停以及本線直達等相結合的運行方案，滿足不同區(qū)位旅客的需求。提高市郊鐵路運營服務水平，加強運營服務標準體系建設。以滿足居民出行方便快捷為目標，通過規(guī)范建設，實現(xiàn)運行監(jiān)控、協(xié)調、共享等功能，進一步提高市郊鐵路運營管理水平。

(六)市郊鐵路布局應與城市總體規(guī)劃相協(xié)調，實現(xiàn)與城市功能的融合發(fā)展

軌道交通的建設可以引導新城的發(fā)展，而新城的完善也可為軌道交通帶來客流。因此，處理好兩者之間的相互作用是發(fā)展市郊鐵路的基本前提。發(fā)達國家經歷了郊區(qū)化的過程，通過衛(wèi)星城市和郊區(qū)的規(guī)劃，緩解了中心城市的壓力。同時，軌道交通是引導城市合理發(fā)展、實現(xiàn)軌道交通與城市發(fā)展互動的重要通勤方式。市郊鐵路的發(fā)展必須符合北京城市總體規(guī)劃的要求，不能破壞北京的整體空間結構和格局，要與城市的各種交通方式相適應，尤其是要考慮到乘客的需求。在規(guī)劃市郊鐵路交通走廊時，要結合沿線土地的開發(fā)利用、人口與產業(yè)分布、社會服務設施以及相關的交通基礎設施進行統(tǒng)籌規(guī)劃。根據(jù)城市發(fā)展的需要，把市郊鐵路作為城市的有機組成部分，實現(xiàn)市郊鐵路與城市的一體化發(fā)展。