東京奧運會對北京市公共外交路徑方法的啟示

王 擎,劉 娟,董入雷

(1.北京工商大學傳媒與設計學院，北京 100048；2.北京市人民政府外事辦公室，北京 100744)

歷史上，舉辦奧運會這一最高級別的體育賽事會暫時帶來旅游、投資和貿易領域的短期增長，有助于塑造一個城市的國際形象、吸引投資并創造就業機會。因新冠肺炎疫情的暴發，日本政府將奧運會推遲一年舉行。日本政府表示，決心通過實施所有可能的預防措施來舉辦一場安全的奧運會，并成為日本經濟復蘇的跳板。1964年的東京奧運會完全改變了日本，迎來了二戰后日本經濟的高速增長和奇跡復興。本屆奧運會希望使日本向國際社會展現其作為一個成熟經濟體的形象。

一、東京奧運會公共外交行為的有關考慮

為了明確在城市外交上的基本立場和政策方向，東京都廳于2014年12月編制了《東京城市外交基本戰略》?；谶@一戰略，東京都廳抓住各種機會，促進與國際友好城市的務實合作和友好交流，并通過國際網絡和參加國際會議積極主動開展多邊公共外交，其基本定位是：通過成功舉辦奧運會，促使東京成為世界最佳城市。

(一)開展公共外交的必要性

近年來，國際關系主體日益多元化。比如，世界經濟論壇由瑞士達沃斯主辦和組織，一些城市主動爭取將文化遺址和文化遺產列入聯合國教科文組織世界遺產名錄。隨著世界范圍內的大都市數量逐漸增加，并成為國際社會的關鍵行動者。這些城市的力量和活力對一個國家繁榮的影響力越來越大，在應對氣候變化和其他全球性問題方面，城市開始發揮主導作用。與此同時，世界大都市正努力通過追求經濟富裕、文化吸引力和宜居性來增強自身實力，以成為世界領先的金融中心和交通樞紐。

為了成功舉辦奧運會，迎接來自世界許多國家和地區的運動員與外國游客，東京都政府努力促使東京成為一個向世界開放的城市，并加深與國際友好城市的密切交往。東京人口預計在2020年持續降低，因此吸引外國投資和游客以及擴大海外銷售渠道對東京發展至關重要。此外，由于東京是日本的經濟引擎，需要借助奧運會吸引海外財富，并確保由此產生的經濟利益在全國范圍內擴展和蔓延。

處于金融和信息在全球迅速傳播的時代，東京居民生活的方方面面深受影響，為解決東京的城市問題，改善民生和提升城市運行水平，通過與國外城市的合作與互動，吸收國外智慧和知識，對東京來說至關重要。為此，東京都廳積極推動公共外交項目和城市外交實踐，并有意識且有戰略地向國際社會傳播東京形象。

著眼于提升東京國際知名度和國際形象，東京都廳開展的國際活動均被視為東京城市外交的組成部分，在此過程中，東京都廳以系統性、戰略性方式執行這些活動。2014年以前，東京都廳從未制定過專門針對城市外交的政策方針，只是在1994年制定的《東京都廳國際政策促進綱要》中提到。在東京2020年奧運會籌備工作全面推進的關鍵時刻，東京都廳制定了全面且系統的政策方針，促使東京都廳能夠全面參與城市外交。這一戰略明確東京城市外交的基本立場和政策方向，意在實現基于2024年的遠景目標，惠及東京居民的生活，旨在實現以下三個具體目標：第一，確保2020年東京奧運會的成功舉辦；第二，找到解決常見城市挑戰和問題的方法；第三，使東京成為全球最佳城市。

(二)推進公共外交的基本原則

一是有效提升國際聲譽。東京都廳努力學習往屆主辦城市的經驗，促進友好交流，增強東京作為藝術和文化豐富城市的吸引力，并為游客營造舒適環境。著力解決大都市面臨的各類典型問題，與世界主要城市建立互利關系，加深彼此之間的合作，相互學習如何應對共同面臨的挑戰，包括自然災害、環境問題和傳染病。努力提高國際競爭力，向世界傳達其魅力，并將自身提升為外國投資和游客的主要目的地、國際會議的舉辦地。為使奧運會這項賽事成為東京進一步發展成為世界最佳城市的跳板，東京都廳加快落實了以下相關措施：第一，實施城市外交作為東京都廳公共外交的重要組成部分，并改善東京居民的生活條件，以提高東京全球競爭力。第二，通過與海外城市的合作，尋找解決城市問題的解決方案，使東京成為一個全球性的城市，東京都廳采取了整體性的策略，增強相關政策之間的協同效用。第三，與其他城市領導人的交流有助于改善東京市民生活，包括東京最高領導人的海外訪問活動。同樣，正如國家外交努力實現“國家利益最大化”一樣，東京與其他城市的交流與合作也必須努力實現“東京居民利益最大化”，因此，增強東京城市公共外交與改善居民生活之間的關聯性至關重要。第四，充分挖掘東京自身優勢資源，向其他城市學習有助于東京改進的事項，并積極將其納入一攬子政策框架中，確保通過這些努力獲得的利益惠及東京全體市民。如果沒有東京普通市民的參與和理解，城市外交就無法進行。向東京普通市民提供信息和詳細的解釋，對于他們理解城市外交的重要性和國際化努力至關重要。

二是在與中央政府的密切協調下廣泛開展國際合作。東京都廳一直從日本國家官方發展援助預算(包括日本國際協力事業團的預算)中獲得資金，為其與國際發展合作有關的方案提供資金支持。這些支持包括為赴日訪問人員提供培訓資金，以及派遣都廳工作人員到發展中國家提供技術指導。

有效利用奧運會機遇，進一步發展東京，使之成為日本經濟增長的引擎是東京都廳和日本國民議會之間通過伙伴關系來實現的共同目標。在國際社會維護和平與穩定、與國外城市建立良好關系的同時，東京都廳積極補充日本國家政府的活動，以增強二者之間的強化共振效應，發揮相輔相成的作用。在與政府的密切協調與合作下，以對國際關系產生積極影響并對國際社會做出貢獻的方式開展城市外交。

二、東京奧運會執行公共外交的有效做法

2001年，為了推動亞洲地區的繁榮，東京啟動亞洲主要都市網絡21(ANMC21)項目，在亞洲地區多個城市間建立起交流合作關系。目前，東京有12個友城，積極開展雙邊和多邊城市外交。城市領導人在城市外交中的作用至關重要。比如，東京都知事可以直接看到和聽到其他城市的最佳做法，并通過當地媒體傳達東京的政策和吸引力，東京都知事小池百合子以解決實際問題為導向，致力于在東京奧運會開幕前與超過30個城市建立具體關系。

(一)更新和重振友好城市關系

在綜合考慮伙伴城市的意見和自身利益的基礎上，利用紀念友好城市關系周年等活動，努力更新和振興東京與這些城市的關系。拓展與主要城市全方位合作的領域，了解彼此的政策和措施。通過分享前沿技術，相互學習技能、項目運營訣竅、最佳實踐、經驗和其他方面，加強與海外主要城市建立互利的合作關系。在污水處理領域，接受海外學員，并與私營公司合作，與其他友好城市分享經驗。為亞洲城市提供城市發展的方法和知識，同時從歐洲發達城市和其他地區學習城市的管理方法和發展策略。

東京都知事訪問候選城市包括過去和未來的奧運會主辦城市，如2012年奧運會的主辦城市倫敦和2016年奧運會的主辦城市里約熱內盧，訪問在全球城市排名中靠前的發達國家城市和世界新興地區的其他著名城市。以務實的方式圍繞關心的領域開展交流與合作，靈活采取政策合作或共同組織活動和會議等形式，致力于解決東京舉辦奧運會和成為世界上最佳城市目標的實質性問題。

對于東京特別重要的城市，通過城市領導人互訪達成協議，明確變革與合作的領域和方向。各部門根據這些協議展開具體的交流與合作。對于已簽署協議的城市，每隔幾年就會更新協議內容，以確保交流與合作的有效性。

(二)實施有效的多邊城市外交

多邊城市外交是城市對外交流的有效政策工具。比如，它使城市能夠通過聯合行動向國際社會傳達更強有力的信息，并促進城市之間為處理共同問題而采取合作行動。在擴大務實合作項目方面，東京不斷深化與友城和世界其他主要城市的交流，確保東京奧運會成為國際社會關注的焦點。為積極應對國際社會面臨的重大問題和挑戰，贏得國際社會的好感，在涉及氣候變化、自然災害和全球性傳染病議題領域的國際論壇和國際會議上，東京主動發言發聲，有效傳播東京主張，積極制定切實解決辦法，提升在國際社會的聲譽。在此過程中，東京都廳不僅積極分享自身的經驗與舉措，也在積極獲取解決與應對這些共同問題的經驗。在傳染病防治措施方面，與具有熱帶傳染病防治經驗的城市交流信息。就環境問題而言，與多個城市就氣候變化、空氣質量和廢物管理等問題進行政策信息交流和相互技術支持。

除了參加國際重要會議之外，東京都廳還主動組織和招標主辦涉及多個城市的國際會議，以找到解決問題的方案。這些會議根據議題、時間和參與者采取各種形式。在組織和舉辦國際會議的過程中，東京都廳重視收集和分享有利于推行東京政策、向國際社會分享自身最佳實踐和經驗的信息，并以此為基礎，采取積極主動的行動。比如，東京都廳為恢復東京作為國際公認的金融中心的地位，確立東京作為未來全球金融中心理念，申辦國際金融會議，努力提高東京的全球影響力。

(三)在人文領域深化多層次交流

為提升東京奧運會的世界知名度，東京都廳疏通政府—政府、政府—民間、民間—民間的交流渠道，積極開展體育和文化領域的互利合作，強化東京對國外人員的學習培訓，促進世界范圍內的年輕藝術家和青年之間交流，并建立了一個博物館平臺，多方式、多維度地促進東京的藝術和文化傳播。

為奧運會做好人力資源儲備，東京都廳加強了對具有國際視野的全球化人才的培養。為此，東京都廳構建了相應培訓系統，通過培訓方案和海外駐扎等方式教育和培訓工作人員，進而在都廳不同部門中安排部署全球化人才。此外，東京都廳還積極與各國使領館、常駐境外媒體、大型跨國公司建立聯系，積極開展相應的公關活動。

向舉辦過奧運會的友好城市學習，促進在交通設施、餐館和住宿中引入多語言標志，并培訓旅游和語言志愿者。比如，利用里約熱內盧2016年奧運會提供的機會，訪問并學習里約熱內盧奧運會及測試活動，并不遺余力地向國際游客和媒體塑造城市形象。

在城市宣傳片中，東京注重展示自身獨特屬性，避免陷入對外傳播“重說教、輕故事”的傳統思維模式，以“Tokyo Tokyo Old meets New”推出最新的城市名片：兩種不同字體呈現“Tokyo”的設計直觀地展示了城市形象，遠至江戶時代的傳統與當今的前沿文化同時并存。為了更顯生動有趣，新標志還包括一個傳統郵票，上面印著東京最新的觀光地標之一：涉谷交通交叉路口。同時，推廣多語種標識環境，確保旅客和外籍人士在東京生活舒適。采取必要措施改善交通便利設施，讓每個人包括老年人和有障礙人士可以自由活動，從而增強東京的人文關懷。

三、對北京市公共外交路徑方法的啟示

在公共外交層面，東京到目前為止取得了較為顯著的成果。在外交理論與民間外交實踐不斷交織的背景下，進一步提升城市形象，謀求在國際事務中更高的話語權與影響力?？傮w而言，這些舉措給北京市公共外交路徑方法帶來了深刻的啟示，表現在如下方面：

(一)以“長效機制”為總體框架，統籌謀劃城市公共外交活動，分類施策有序開展城市公共外交，增強議題針對性

東京將其城市多邊與網絡化建設嵌入了區域機制中，側重于在多雙邊框架下開展合作，積極參與多邊城市論壇，主辦國際會議?？梢钥紤]與新興發展中國家及周邊國家建立相應的首都城市合作網絡或區域合作機制，從而將公共外交以機制形式固定下來。目前已形成有效機制的中國-中東歐國家首都市長論壇就是可資借鑒的重要平臺之一。圍繞首都城市戰略定位和擴大開放需要，緊扣積極參與多邊事務和全球城市治理，進一步研究構建跨區域城市合作機制的可行性，梳理出重點任務、重大項目和創新政策。

(二)以“統籌協調”為方法手段，探索建立統籌兼顧、各方聯動的協調工作機制，確保整體推進實效

對全市的公共外交資源稟賦(文化資源、符號資源等)、特色優勢、現有項目、工作成效等進行全面梳理，從戰略傳播角度出發，進行頂層設計和機制構建，進一步明確各區各部門的職責定位、角色分工。為確保全市“一盤棋”，在多元參與主體中明確主責牽頭部門，從更高站位上優化布局和資源配置，避免“各自為戰”，穩步推進全市公共外交資源摸底，強化內容建設。主動和中央的公共外交體系相互銜接，建立起與中聯部、外交部、商務部、文化和旅游部等部委的密切聯系，從中央的戰略體系中去尋找新的空間和定位。不能單純依賴北京市民參與，包含在京外籍人士在內的所有人都應積極參與進來，發揮助力和作用。通過政府、社會組織和公眾的共同努力，在城市運行管理、生態環境保護、文化旅游開發等不同的議題領域，凝聚各方力量，煥發各界能量。

(三)以“城市交往”為主要依托，繼續構建全方位對外交往格局，縱深推進國際交往中心功能建設

東京重視加強同其他區域及國際城市的交流與協作。東京都廳官員在2017-2018年兩年間，分別出訪巴黎、新加坡、平昌、倫敦等城市，與外國城市領導人會面逾百次。重視加強同各國駐日使團的聯系，定期介紹包括城市規劃、公共交通、備災、公共衛生政策等情況，與駐東京的外交使團和代表處開展大使年度會議，商討減災和城市運行管理。因此，有必要強化北京友城工作渠道作用。在常態化疫情防控新形勢下，優化友城機制性交流合作平臺，通過致信、視頻會見、云端交往等形式，積極宣介北京開放政策和投資合作機會，有力發揮高層交流引領作用，分主題、分領域組織駐華使團走進北京系列活動。

(四)以“會議活動”為重要契機，吸引契合北京市高質量發展的國際高端要素聚集，扎實有效地提升城市國際化能級

2019年5月，U20會議首次在東京召開，與會者圍繞氣候變化等展開討論。東京歷來注重提出可能引領潮流的創新性議題與理念。迄今，已先后提出了“東京都廳自動駕駛計劃”“東京實現包容社會的倡議”等發展理念與方向，為增進東京的國際吸引力，推動城市公共外交多元化做出努力。北京市要著眼于“兩區”“三平臺”建設，加快集聚國際高端要素，制定吸引國際組織落戶便利化措施，在籌辦中國國際服務貿易交易會、中關村論壇、金融街論壇年會中，引入更多國際化元素，積極推進世界休閑組織全球區域性總部落戶北京。用好北京2022年冬奧會和冬殘奧會機遇，充分展現“雙奧之城”獨特魅力。

(五)以“市民公眾”為參與主體，提升城市國際化服務水平，打造打動人心、具有首都特色的公共外交品牌活動

借助政府部門的渠道引導，鼓勵社會層面廣泛參與，強化協同意識，加快國際人才社區建設，提升國際語言環境建設規范化、法治化水平。持續提升對外交往效能，鞏固社會組織、人民團體、企業、海外華僑等力量和主體共同參與的公共外交格局，服務國家總體外交和全市中心工作，不斷增強感染力和輻射力，為多層次、寬領域的交流合作構筑堅實平臺。做強北京國際電影節、北京國際設計周等活動品牌，開展多領域、高水平的外宣活動，提升城市國際傳播能力。2021年10月正式啟動的“北京˙國際范兒”短視頻大賽就是一個生動的開始，面向全體市民、在京單位和熱愛北京的外國友人征集一系列角度新穎、內容活潑的短視頻作品，多視角多維度講述北京城市發展、國際交流往來、國際化人文環境等發生在身邊的真實故事，向外界傳遞最新、最美、最具國際范兒的城市形象。