土地經(jīng)營權(quán)入股視域下經(jīng)營權(quán)控制權(quán)濫用規(guī)制研究

□ 杜忠連 （哈爾濱學(xué)院文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150086）

一、土地經(jīng)營權(quán)入股的權(quán)利配置

（一）土地經(jīng)營權(quán)入股的概念界定

入股本質(zhì)上是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的重組：當(dāng)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)結(jié)合時，即為農(nóng)戶自營；而當(dāng)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置時，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)立刻擁有了可以流轉(zhuǎn)的全新特征，較之前者，能夠極大地助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。農(nóng)戶選擇入股的方式，入股期間，土地經(jīng)營權(quán)為土地的經(jīng)營主體所取得。農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股，仍然保留著自身的土地承包資格。《土地承包法》第三十六條和《民法典》第三百三十九條為土地經(jīng)營權(quán)采取入股方式流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。入股在制度層面的重大意義主要體現(xiàn)在其有效促進了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，推進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的效率。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的入股的可行性

如果不推行“三權(quán)分置”，直接將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，至少存在三方面的障礙。其一，根據(jù)《公司法》，公司須以其全部財產(chǎn)對公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。但土地承包經(jīng)營權(quán)因為其上所附著的身份屬性無法成為公司的永久獨立性財產(chǎn)。其二，如果承認土地承包經(jīng)營權(quán)可以入股，則根據(jù)股權(quán)的一般原理，入股后若轉(zhuǎn)讓股權(quán)，非集體經(jīng)濟組織成員自然可以受讓，但這明顯與土地承包制度相悖。其三，土地承包經(jīng)營權(quán)被賦予了社會保障的功能，入股后一旦因公司破產(chǎn)清算而用于償債，則保障功能蕩然無存。

與土地承包經(jīng)營權(quán)相比，土地經(jīng)營權(quán)因為沒有附著身份屬性，上述三條障礙不復(fù)存在。土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中析出，契合權(quán)能分離理論的本質(zhì)，承包經(jīng)營權(quán)人可以將部分權(quán)能“轉(zhuǎn)讓”給農(nóng)業(yè)公司或者合作社來行使，設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，將經(jīng)營權(quán)入股。這種入股方式設(shè)立的經(jīng)營權(quán)，與出租方式產(chǎn)生的經(jīng)營權(quán)，其實質(zhì)并無差別，只是承包戶在收益方式上有所不同，出租的收益是租金，雖然可能存在租金浮動，但一般往往是固定收益。而入股則是典型的浮動收益，承包戶獲得的是分紅。

（三）土地經(jīng)營權(quán)入股的權(quán)利配置

土地經(jīng)營權(quán)入股的對象主要包括合作社和公司兩大類。如果入股的對象是合作社，就是將作為物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)并由股權(quán)收益來保障農(nóng)戶的生存以及基本收益。如果入股的對象是農(nóng)業(yè)公司，農(nóng)戶基于集體成員的身份繼續(xù)保留承包土地的權(quán)利，農(nóng)戶實際上以土地經(jīng)營權(quán)入股，農(nóng)業(yè)公司取得土地經(jīng)營權(quán)，順理成章地實現(xiàn)對農(nóng)戶承包地的經(jīng)營管理。

以土地經(jīng)營權(quán)入股公司抑或合作社方式是設(shè)定經(jīng)營權(quán)的不同路徑，其實質(zhì)都是土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的不同方式，和出租設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)不同，入股方式下原承包方仍可以通過取得的股權(quán)分紅分得土地經(jīng)營浮動收益。而在出租方式下，原承包方的收益一般是固定的，可能有的租賃合同會有租金浮動條款，但整體上租金收益是相對固定的。加上沒有土地經(jīng)營權(quán)租金調(diào)整機制，從長遠看農(nóng)戶可能喪失級差地租上漲所帶來的收益；而從短期來看，土地經(jīng)營權(quán)人又面臨著“地租侵蝕利潤”的不利局面。入股能夠較好地解決土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人之間的這種矛盾，應(yīng)該是未來土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式。

二、土地經(jīng)營權(quán)入股后經(jīng)營權(quán)濫用表現(xiàn)

（一）土地經(jīng)營權(quán)的實際控制人改變土地用途

與出租流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)不同，采取入股流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的一般都是規(guī)模較大的流轉(zhuǎn)。一旦土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模達到一定的程度，經(jīng)營權(quán)人在利益的驅(qū)使下容易做出改變土地農(nóng)業(yè)用途的行為。2017年以來，我國率先在京津冀地區(qū)清理“大棚房”實際上就是對經(jīng)營人濫用經(jīng)營權(quán)控制權(quán)開戰(zhàn)。2018年在全國范圍內(nèi)進行清理“大棚房”，發(fā)現(xiàn)不少地區(qū)借著發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的名義，在流轉(zhuǎn)的農(nóng)地上大搞住宿餐飲、休閑旅游等非農(nóng)建設(shè)。這里都涉及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營權(quán)人以農(nóng)業(yè)設(shè)施為名進行房地產(chǎn)開發(fā)。究其原因有如下兩點。首先，商人趨利本質(zhì)，農(nóng)業(yè)又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，當(dāng)監(jiān)管不力時，極易改變土地用途，進行毀滅式開發(fā)，嚴(yán)重破壞生態(tài)。其次，是規(guī)模經(jīng)營者的經(jīng)營風(fēng)險大，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營呈現(xiàn)逐利傾向，農(nóng)地功能逐步“非糧化”，“非糧化”經(jīng)營短期中可能獲得超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤回報，但由于受到市場和非市場眾多因素的影響，在農(nóng)地上從事非農(nóng)化的生產(chǎn)經(jīng)營活動風(fēng)險大，一旦出現(xiàn)盈利困難，就會影響到入股的農(nóng)戶的切身利益。再次，違法成本低也是經(jīng)營權(quán)人濫用控制權(quán)的重要原因。過去，土地用途管控不嚴(yán)，大量非農(nóng)企業(yè)承包農(nóng)村土地進行非農(nóng)運作攫取高額利潤，而有關(guān)部門對此打擊力度遠遠不夠，改變土地農(nóng)業(yè)用途的違法成本極低。

土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變土地用途系違約行為，依據(jù)《民法典》五百六十三條承包方有權(quán)解除合同，并依據(jù)該法第五百六十六條向經(jīng)營權(quán)人主張承擔(dān)違約責(zé)任，除非當(dāng)事人另有約定的除外。在經(jīng)營權(quán)人改變土地用途的情況下，即便合同解除，恢復(fù)原狀也常常是難以操作。首先，從農(nóng)民的角度來看。將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民很可能已經(jīng)從事其他產(chǎn)業(yè)，如土地返還，農(nóng)民重新經(jīng)營承包地存在障礙。其次，從農(nóng)村承包地的角度來看。農(nóng)民將土地出租后，土地連成片后往往四至不清，如僅僅承擔(dān)賠償責(zé)任后返還土地，會面臨無法返還的困境。最后，從農(nóng)業(yè)特殊的產(chǎn)業(yè)屬性角度來看。農(nóng)業(yè)用地具有不可逆性。一旦進行了規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)布局，特別是進行了設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)，再想恢復(fù)到原有的土地狀態(tài)很難，強行恢復(fù)會造成社會整體效益的損失。不能恢復(fù)原狀，只能采取補救措施，比如由經(jīng)營權(quán)人長期進行土地復(fù)墾復(fù)耕投入，恢復(fù)地力，或者由新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)承接土地經(jīng)營權(quán)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。不管采取哪種救濟措施，土地都很難真正地恢復(fù)原狀。所以，土地經(jīng)營權(quán)控制人濫用權(quán)利改變土地用途急需規(guī)制和嚴(yán)懲。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的實際控制人侵蝕土地增益收入

土地經(jīng)營權(quán)入股后，當(dāng)農(nóng)地呈現(xiàn)一定規(guī)模會產(chǎn)生規(guī)模效益，或?qū)愚r(nóng)業(yè)產(chǎn)能呈幾何倍數(shù)提高。加之政府的投入等其他正向刺激，土地經(jīng)營權(quán)價值會急劇增加。而一般的土地經(jīng)營權(quán)入股方案，農(nóng)民獲取的分紅有限。何況有的入股采取“固定收益+分紅”的模式，這樣分紅的波動就更有限。由此可見，土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模效益的增值收益就由經(jīng)營權(quán)的實際控制人掌握，侵蝕了廣大農(nóng)民的利益。

有學(xué)者一針見血地指出我國農(nóng)村的土地承包契約具有多方面的不完全性：其一，土地收益權(quán)分配存在一定的公共區(qū)域，農(nóng)戶的土地收益權(quán)尤其是未來土地增值收益的分配不能得到充分保障；其二，土地處置權(quán)規(guī)定模糊，實施難度大，農(nóng)戶沒有得到充分的權(quán)利；其三，土地使用權(quán)受到嚴(yán)格管制，農(nóng)戶不能獲取土地流轉(zhuǎn)的合理收益；其四，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)沒有內(nèi)在規(guī)定一個合理的動態(tài)調(diào)整機制，對未來的制度環(huán)境變化做出足夠的響應(yīng)，保證整個產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有動態(tài)的適應(yīng)性。

風(fēng)險與利益共存。土地經(jīng)營權(quán)的行使既有商業(yè)模式的運營風(fēng)險，也有農(nóng)業(yè)自身的自然風(fēng)險。所以作為企業(yè)家的實際經(jīng)營者占有土地規(guī)模經(jīng)營的增值收益有其合理性。但是土地的收益不光是源于其經(jīng)營，還源于國家和社會的投入，源于土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)本身，因此，可以這樣認為，如果土地經(jīng)營權(quán)人占有了全部的土地增值收益的話，就意味著土地所有權(quán)人以及土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益受到了侵蝕。與出租等其他方式相比較，土地預(yù)期收益分配模式在入股的方式下能夠得到相對較好的體現(xiàn)。但在這種模式下，土地經(jīng)營權(quán)也難逃被控制和濫用的命運。比如實際控制人操控農(nóng)業(yè)公司或者合作社濫用支配權(quán)，不給社員分紅。比如社員掛名，分紅更是無從談起。現(xiàn)實中，更有甚者，掛名社員非但不能獲得土地增值收益分紅，還要承擔(dān)公司（合作社）解散要承擔(dān)的責(zé)任。

隨著土地規(guī)模經(jīng)營不斷擴大，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化向縱深發(fā)展，土地經(jīng)營權(quán)控制人侵蝕土地增值收益的問題已經(jīng)越來越突現(xiàn)，急需建立合理機制予以規(guī)制。

三、土地經(jīng)營權(quán)入股后公司控制權(quán)濫用規(guī)制

入股的農(nóng)戶成員之間是股份合作關(guān)系，享受分紅，并享有基于類似于股東身份所享有的理論上的決策權(quán)。但在實際運行中，土地經(jīng)營權(quán)的實際控制人一般由農(nóng)村能人、基層政府、企業(yè)擔(dān)任理事長，掌握決策權(quán)，此外農(nóng)民專業(yè)合作社在運行機制、利益分配機制上都存在較多問題，存在較高的代理成本。

（一）防止土地承包經(jīng)營權(quán)虛化

土地承包經(jīng)營權(quán)在三權(quán)分置的三權(quán)關(guān)系中應(yīng)當(dāng)處于核心地位。實際上我國在立法和實踐中始終貫徹強化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的原則。立法方面，2018年《土地承包法》的修訂，正式在法典中確立了“三權(quán)分置”。2020年《民法典》的出臺更進一步界分了土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界。實踐方面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)工作全面展開。

股權(quán)結(jié)構(gòu)控制。土地經(jīng)營權(quán)入股后，一旦經(jīng)營權(quán)控制人濫用經(jīng)營權(quán)，其后果是不可逆的，損失是巨大的。有鑒于此，土地經(jīng)營權(quán)一旦入股，就有必要從政策層面上強化土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)戶更大的決策權(quán)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者對合作社享有決策權(quán)，但在合作社實際運行中一般由極少數(shù)人控制，這些人可能是政府官員、農(nóng)信社信貸員、財團等合作社領(lǐng)辦者擔(dān)任理事長，掌握決策權(quán)。要強化真正的土地承包經(jīng)營權(quán)人的實際社員地位，通過規(guī)定領(lǐng)辦者所持有的股份份額上限、鼓勵以土地入股農(nóng)戶適當(dāng)擴股兩方面做出制度安排。強制性規(guī)定利潤返還形式、返還份額等內(nèi)容十分必要。

賦予農(nóng)民股東大會、社員大會的啟動權(quán)和分紅表決權(quán)。沒有哪個群體像農(nóng)民那樣熱愛土地，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有改變土地用途，農(nóng)民作為土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)啟動問責(zé)。可以建立類似于上市公司小股東聯(lián)合啟動股東會的程序，建立土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)啟動公司股東大會、社員大會，對分紅事宜進行表決。當(dāng)然分紅要按照公司或者社員章程，留足必要的公積金、公益金。

（二）完善土地增值收益的公平分配機制

在土地三權(quán)分置模式下，土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的收益應(yīng)當(dāng)建立一個良性的機制。可以采取以下方式對土地增值收益進行公平分配。

第一，建立和完善土地流轉(zhuǎn)市場競爭機制。對土地經(jīng)營權(quán)根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方式和期限進行客觀估價。扶持發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織。中介組織的介入能有效降低土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的信息和簽約成本以及執(zhí)行成本。要保持中介組織的中立性，落實中介組織責(zé)任，如果中介組織未盡到勤勉盡責(zé)，出具的意見不公正客觀，要按照法律法規(guī)的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的連帶責(zé)任。嚴(yán)防中介組織成為土地經(jīng)營權(quán)控制人的工具。

第二，建立動態(tài)的土地增值收益調(diào)整機制。土地流轉(zhuǎn)的價值不應(yīng)僅體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的時點的市場價值，還應(yīng)當(dāng)考慮土地本身所承載的社會保障、資產(chǎn)投資和未來可增加價值（基于政府投資等正的外部性所增加的價值）。在總體來說，土地所有權(quán)作為一種公有制意義上的權(quán)屬，應(yīng)當(dāng)在確保土地社會保障和公共利益維護方面發(fā)揮作用，通過股權(quán)和分紅的動態(tài)調(diào)整機制來分配資產(chǎn)投資和未來增加部分的價值。

第三，完善配套法律制度。在進一步強化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的同時，完善政府對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管層面的法律制度。