劍川縣生態綜合補償試點規劃研究

唐文靜，楊 培，劉 娟，李敏敏

(1.云南省林業調查規劃院，云南 昆明 650051；2.劍湖濕地省級自然保護區管護局，大理 劍川 671300)

生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系、調動生態保護積極性的一種制度安排[1]。實施生態補償對于調動各方積極性、保護好生態環境以及推進生態文明建設具有重要作用。目前，生態補償在世界范圍內得到廣泛應用，我們國家非常重視生態補償工作。生態環境保護的重心由事后治理轉變為事前保護，從源頭上遏制生態環境惡化，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則進行生態補償[2]。

1 基本情況

劍川縣地理位置特殊，區位十分重要，位于大理州、麗江市、迪慶州和怒江州的結合部，是大理州連接滇西北的麗江和怒江、通向香格里拉、走進川藏的重要門戶。

劍川縣地勢由西北向東南傾斜，高山峽谷，河川谷地縱貫南北，海拔高差很大，山地面積占90%以上。劍川縣2008年被列為大理州第一個全國第一批重點生態功能區縣域，2017年成功創建成為省級生態文明縣，2018年開始積極爭創國家生態文明建設示范縣。

2 生態補償成效

劍川縣現有生態補償主體主要以國家為主，社會力量參與為輔。補償方式主要包括項目補償和資金補償。項目補償，是通過項目建設投入的補償方式。資金補償，主要是投入生態保護和給予建設者資金補助的補償方式。通過國家補貼支持，劍川縣生態補償項目建設取得了明顯成效。

2.1 生態環境質量總體得到穩步提升

多年來，財政部、生態環境部組織的國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核監測評價與考核結果均顯示劍川縣縣域生態環境質量呈現穩中向好的趨勢。2011-2013年為“輕微變好”，2014-2016年“保持穩定”，2017年“輕微變好”，2018年“基本穩定”。

2.2 各項環境質量指標顯著提升

2017-2019年劍川縣省控斷面劍湖湖心和黑潓江玉津橋斷面水質均達到或優于Ⅲ類水質標準；2019年縣級飲用水源地水質均達地表水Ⅲ類標準，村鎮飲用水合格率均為100%；縣城環境空氣質量持續保持優良，優良率為100%，PM2.5年均濃度為13.42mg/m3；土壤環境保護與治理工作統籌推進，一批涉重企業被淘汰關閉，土壤環境風險得到有效遏制。

2.3 森林質量顯著提高

劍川縣持續推進“森林劍川”建設，通過實施一系列林業生態工程建設和森林生態效益補償制度，聘用生態護林員，對貧困山區群眾實施了異地搬遷安置，有效地改善了山區生態環境，保護了“綠水青山”，全縣森林覆蓋率和森林蓄積量呈現雙增長局面，森林覆蓋率從2006年的68.32%增加到了2019年末的72.15%，林分質量顯著提高。

2.4 生態文明建設取得積極進展

全縣城鄉人居環境、生活質量和幸福指數有了很大改善和提升，全縣8個鄉鎮均被命名為省級“生態文明鄉鎮”。劍川縣獲得了“省級文明縣城”“省級園林縣城”和“省級衛生縣城”等榮譽稱號，成功入選云南省20個美麗縣城名單。

2.5 PPP項目順利推進

劍湖流域水環境治理工程PPP項目順利推進，以政府引導、企業運作、社會資本參與的多渠道、多元化資金投入格局逐步建立。劍湖水環境綜合治理取得實效，生態環境持續好轉，物種不斷豐富，海菜花群落已恢復3個片區約600畝，2017年至2018年，保護區記錄到的鳥類種類分別占到云南省和全國鳥類總數的18.4%和11.8%，其中有國家一級保護鳥類5種，國家二級保護鳥類31種[3]。2020年1月初，劍湖濕地紫水雞數量已占到云南省的65%，是全國最大的種群。

2.6 補償資金充分利用

2019年，全縣上級下達財政資金中，用于生態保護的投入為23465.66萬元，主要包括森林、濕地、草原、農業、水域等生態系統保護和人居環境保護六個方面。其中，國家重點生態功能區轉移支付生態護林員補助資金1575萬元，占比6.71%；國家重點生態功能區轉移支付縣級統籌資金978.20萬元，占比4.17%；其他一般轉移支付資金2209.77萬元，占比9.42%；專項轉移資金18702.69萬元，占比79.70%。

3 生態補償試點存在的問題和困難

3.1 生態補償資金不足，籌集渠道單一，使用效益不高

1)劍川縣是國家扶貧工作重點縣，財力不足，各類生態補償資金主要依靠國家財政補助，資金籌集渠道單一，縣級統籌平衡能力弱。存在資金使用效益不高的問題。

2)劍川縣屬云南省天保工程實施區，天保工程、公益林管護和生態護林員之間森林管護責任區交錯、各行其是、多頭管理，管護責任交叉不清，管護資金補償標準偏低，管護效率不高。

3)現行補償標準存在“一刀切”現象。國家和省級公益林不分地類和林地管護成效，執行的都是統一的補償標準。不利于調動森林所有者管護的積極性，導致實際工作中，管和不管一個樣，管好管賴一個樣。

3.2 生態補償機制(管理體制、工作機制)不健全

生態綜合補償是一件新鮮事物，試點工作也處于研究和嘗試階段。生態補償涉及發改、財政、自然資源、林草、農業農村、水利、生態環境等多個行政管理部門，內容復雜，目前各個管理部門只有各自常規的管理方法和制度，遠遠不能滿足生態補償機制建立的需要。而生態補償要求界定補償主體、補償客體(或補償對象)之間的權利義務關系，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系，調動社會各方參與生態保護的積極性。生態補償試點需要各部門之間打破原有的思維定勢和利益分配模式，建立一種科學合理的生態補償協調機制，在實踐中需克服較大阻力。

3.3 生態補償標準和方式不盡完善

試點中補償機制的建立還有很多問題需要在試點中逐步探索、試驗、總結和完善。各領域的評價監測體系建立，流域上下游之間的補償標準和補償方式，生態綜合補償中涉及到多個補償主體，各自應當分攤的補償標準、各級政府應當投入的比例、國家支持的力度等等均暫未測算和界定。

3.4 生態基礎設施建設仍較為薄弱

全縣山地廣、林區多，受地形地貌和多種氣候影響，農業和林業發展區域差別明顯，旱、澇、冰雹、霜凍等自然災害和地質災害影響較大。推進生態環境保護和開發建設工作尚存在水、電、路、管護站點、監測體系、通信、林區道路等農林基礎設施較為薄弱的問題，一定程度上制約了“綠水青山”轉化為“金山銀山”的進程。劍川縣林草監測、河流水域斷面監測等監測能力有待建立和不斷提升，富民生態優勢產業開發所需交通、水利等基礎設施和示范基地等迫切需要建設。

4 劍川縣生態綜合補償試點工作主要任務

4.1 創新森林生態效益補償制度

1)公益林以維護和創造優良生態環境、保持生態平衡、保護生物多樣性等滿足人類社會生態需求和可持續發展為主體功能，提供的是公益性、社會性的生態產品，具有社會公益屬性，而這類生態產品的價值很難用價格體現，更難以通過經營者與受益者的直接交換實現其價值。因此，投資者的投資意愿不強。為了提升森林所有者參與公益林建設的積極性，就需要政府給予其一定的補償。

2)特定區域內全體公民或企事業單位等公益林生態效益的受益者，依據相關法律法規，通過納稅或其他方式向政府繳納生態補償經費，政府通過轉移支付或設立基金的方式對公益林所有者、公益林建設、保護和管理者進行補償[4]。結合目前林業和草原管理職能合并的實際情況，在創新森林生態效益補償制度試點中將草原生態補償的內容一并考慮。

4.2 推進建立流域生態補償制度

通過試點任務，探索總結出有利于流域生態保護的高效的上下游生態補償機制[5]，科學界定補償主體和補償客體(或補償對象)的權利義務關系，篩選出符合流域實際的交界斷面考核監測指標，研究制定出可供復制和推廣的科學合理并具有可操作性的補償方式和補償標準。

4.3 發展生態優勢特色產業

1)發展生態特色產業試點任務是按“一縣一業、一村一品”的發展思路，立足資源優勢，按照生態保護紅線和自然保護地等空間管控規則和特許經營權制度，在嚴格保護生態環境的前提下，鼓勵和引導龍頭企業及其他新型農業經營主體，充分發揮劍川“高海拔、強光照、良生態、多物種、高品質”的高原特色農業優勢，帶動農戶和農民合作社加快發展特色種植業、農產品加工業和以自然風光和民族風情為特色的文化產業和生態旅游業，實現生態產業化和產業生態化。為云南省打造世界一流的“綠色食品”和健康生活目的地做出積極貢獻。

2)通過發展生態優勢特色產業，增加農民收入。發展生態優勢特色產業應與鞏固扶貧成果相結合，向原有建檔立卡貧困戶傾斜。農戶可以通過直接參與產業獲得經濟收入，也可作為土地使用權，以土地資源使用權出讓、轉讓、租賃、折價入股等形式參與生態特色產業開發，通過土地資源的資本化和生態資本化，獲得應有的經濟收入和補償。

3)生態優勢產業以龍頭企業和新型經營主體作為投資主體，農戶以土地使用權入股，積極參與，政府引導、以政策和資金給予適當扶持，形成多元化、市場化、多渠道的投資格局。為促進優質生態農產品和林產品的優質儲存和運輸，大力支持和引進冷鏈物流，發揮劍川縣位于大理、麗江、香格里拉和怒江的交通要道，發揮滇西北片區的重要節點作用，建設高標準的滇西北物流分中心，更好地推動劍川縣特色優質農產品及林產品走向大市場。

4)促進優質生態農產品和林產品的市場銷售，積極引導和鼓勵經營主體發展電子商務，拓寬生態產品的銷售渠道，支持林產品和農產品上行，提升農民銷售收入，提高生態補償的效益。加快5G技術融合應用，依靠5G網絡，發展數字經濟，用好“資源+市場”雙引擎，提升生態產業的市場化水平。培育5G應用新業態、新模式，探索形成可復制、可推廣的模式。積極引導相關經營主體申報外貿資質，對馬鈴薯、中藥材、野生食用菌等獨具劍川特色的高原生態產品擴大出口規模，爭創外匯，打造世界一流綠色食品品牌。

4.4 建立生態保護補償制度

本著“誰保護，誰受益”、“誰破壞，誰補償”的基本原則，在森林、流域等領域建立生態保護補償常態化的工作機制，通過試點工作的實踐，總結經驗，制定和完善相關配套政策和管理制度，促進全縣生態文明建設。

4.4.1 建立統一的生態綜合補償資金管理機制

縣財政局建立統一的生態綜合補償資金賬戶，將森林、草原、河流水域、濕地、耕地生態系統及人居環境生態系統的保護、管理和修復建設資金以及水資源開發、生態旅游產業返補資金等可用于生態補償的各類資金納入一個盤子中統一管理，統籌使用，有利于盤活資金，防止資金沉淀，最大限度地提高資金使用效率。按照生態補償主體、補償對象、補償標準和生態補償的內容，建立財務收支科目，統籌管理生態綜合補償資金庫，做到應補盡補，應收盡收。

4.4.2 建立生態監測、生態補償標準和各類評價指標體系

在國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核辦法的基礎上，完善縣域生態價值指標計算體系和生態環境質量評價考核體系。組織相關部門研究建立和健全有效的自然資源資產評估體系、監測評估考核體系、生態保護補償標準體系，提高森林、草原、濕地、河流、耕地和人居環境污染及生態監測能力，加快生態監測信息公開發布網絡平臺建設，為科學、準確評價各責任主體生態保護成效、合理分配生態補償資金以及建立公開、透明、真實的環保信息和社會輿論監督體系提供技術支撐。加快研究制定符合地方實際情況的森林效益評價指標體系，為逐步建立差別化的森林生態效益補償標準提供科學依據和操作細則。

4.4.3 建立逐步提高現行各類生態補償標準的調控機制

作為國家重點生態功能區和天然林保護工程區，由于限制性開發管制和天保區禁伐的影響，林地管護者及森林所有者因喪失發展機會而損失的經濟收入要遠遠大于現行的森林管護費補助標準和森林生態效益補償標準。由于付出與實際獲得的補償不對等，在市場經濟條件下，導致林地管護者缺乏管護的積極性，管護成效不高。因此在積極爭取中央財政加大國家重點生態功能區和天然林資源保護工程區的生態補償公共財政投入，相應提高補償標準的基礎上，充分發揮縣級財政的統籌優勢，將生態綜合補償資金向林區、貧困山區、重點生態領域傾斜，盡可能地增加森林管護費補助、公益林的森林生態效益補償費、生態護林員補助等各類生態補償標準，確?？h域重點生態功能區的重點生態領域得到有效保護。

4.4.4 建立流域上下游生態補償機制

以瀾滄江上游劍湖流域為重點，加快流域上下游利益相關者的梳理和界定，明確補償主體和補償對象，協商補償標準，落實補償責任，逐步建立起完善的流域上下游生態補償機制。

4.4.5 推動建立統一的森林和草原管護體系和機制

結合劍川實際，建立由縣林業和草原局領導的、國有森工紅旗林業局全面負責落實的林草管護體系。整合天保森林管護經費、公益林森林生態補償資金和國家重點生態功能區中央財政轉移支付生態護林員補助，提高管護效率。同時，積極爭取國家的政策傾斜，將480780畝已納入天保工程區一般管護對象，并停止商業性采伐但至今無管護資金補助來源的集體和個人所有的天然商品林全部納入補償范圍，給予管護費補助。

4.4.6 建立橫向生態保護補償機制

“山水林田湖”是相互依存的生命共同體，按照內化生態服務功能外部收益的理論，這一生命共同體的下游區域應當拿出其從上游生態系統所獲得的收益向上游區域進行付費。通過試點，總結建立“水補林”“旅游補林”“水電站補水”等一級補一級的橫向生態補償機制，促進“山水林田湖”生命共同體的協調可持續發展。

4.4.7 建立有利于鼓勵社會各界參與生態保護的政策機制

堅持各級政府在生態補償試點資金保障中的主體責任，積極爭取各類項目資金和財政補助。環境綜合整治領域所需資金缺口大、融資難，必須打破以往“僅靠政府投資、單項目運作”的模式，通過制定優惠扶持政策，鼓勵和引導社會各界參與生態建設和環境污染整治的投資、建設和運營。積極探索新機制、新模式，引入PPP模式，加大政府購買服務力度；改革投融資體制，鼓勵政府通過發行政府債券，撬動社會資本的投入，建立生態補償主體多元化、補償方式多樣化的資金籌集和投入體系。

5 結語

開展生態補償試點，將有利于從多領域探索生態保護各利益相關者之間的利益關系，構建市場化、多元化的生態綜合補償機制，對于鞏固國家重點生態功能區縣域成效，調動全社會參與生態保護的積極性，推進生態文明建設，維護國家生態安全具有重要意義。