中國共產黨領導制度建設的歷史演進(1921—1949)

陳 金 龍

(華南師范大學 馬克思主義學院，廣東 廣州 510631)

制度的全局性、穩定性、長期性特點，決定它在黨的建設過程中處于中心位置。黨的制度體系以黨章為根本，包括黨的組織制度、黨的領導制度、黨的自身建設制度、黨的監督保障制度。具體就黨的領導制度而言，主要包括黨的集體領導制度、黨的集中領導制度、黨的領導方式制度。中國共產黨自創立時起，就高度重視制度建設，制度建設貫穿黨的建設全過程和全領域。新民主主義革命時期是黨的領導制度發端、建立與逐步完善的階段，黨的領導制度建設伴隨新民主主義革命的進程而逐步展開。本文擬就新民主主義革命時期黨的領導制度建設演進的歷史進行考察，以揭示黨的領導制度建設演進的動因、特點和作用。

一、黨的集體領導制度的確立

黨的集體領導制度解決的是黨內權力配置問題，重大事項由集體討論決定而不是個人說了算，這是黨的領導的最高原則。新民主主義革命時期，黨的集體領導制度隨著黨的自身建設實踐的演進而逐步確立起來。

中共一大選舉產生了由陳獨秀、張國燾、李達組成的中央局，并有成立中央執行委員會的初步設想。中共二大黨章采取委員會制的集體領導制度，規定成立中央執行委員會、區及地方執行委員會作為集體領導機構：中央執行委員會由全國代表大會選舉五人組成，任期一年；地方執行委員會由全體黨員大會或代表會推舉三人組成，區執行委員會由區代表會推舉五人組成，任期半年。“各委員會均互推委員長一人總理黨務及會計，其余委員協同委員長分掌政治、勞動、青年、婦女等運動。”[1]166這里既規定了委員長產生的辦法，又明確了執行委員會內部的具體分工。中共三大通過的中央執行委員會組織法規定，“中央執行委員會由本黨常年大會選出。其一切行動對大會負責，在兩大會之間為本黨最高指導機關，管理各區各地方之行動”[1]268。這一規定，明確了中央執行委員會的產生、地位與職責，確立了中央執行委員會的權威，有利于其領導作用的發揮。中共五大通過的組織問題議決案明確規定，“中央應該強毅地實行集體的指導，從中央省委以至支部”[2]208。黨的集體領導制度的提出，在黨的領導制度建設史上具有重要意義，表明中國共產黨已具有集體領導的自覺，奠定了集體領導制度建設的思想基礎。中共五大提出設立中央政治局常務委員會的設想，并通過黨章確立下來。《中國共產黨第三次修正章程決案》將中央執行委員會調整為中央委員會；由中央委員會“選舉正式中央委員一人為總書記及中央正式委員若干人組織中央政治局，指導全國一切政治工作”；“中央政治局互推若干人組織中央常務委員會(Secretariat)處理黨的日常事務”[2]270-271。中央委員會、中央政治局及其常委的設立由此開始，實施集體領導的思路日漸清晰，中共五大對于黨的集體領導制度的確立具有重要意義。

大革命失敗后，黨的集體領導制度得到強化。1928年1月30日下發的中央通告第三十二號，專門討論集體領導問題，并將其提升到黨的建設“最嚴重的問題”的高度。針對當時實行集體領導導致工作無中心、負責同志都不敢負責、工作松懈怠慢、妨礙工作進行等問題，通告對怎樣實行集體領導提出具體指導意見，如：“集體的領導仍需分工，分工而應有專門性質”；一切權力與指導集中于各級黨部的執委或常委，“一切大的工作方針都要共同的決定”；執委或常委書記，應是主要負責人[3]157。通告使黨的集體領導制度化邁進了重要一步。

抗日戰爭時期，關于集體領導的制度規定相繼出臺。1937年12月，中共中央制定《中央書記處工作規則和紀律草案》，明確規定中央書記處的職權、地位、各位書記的工作紀律等重大原則，其中關于中央書記處的工作規則貫徹了集體領導原則。比如，中央書記處每三日開會一次，集體解決中央的日常工作和處理答復各黨部的問題；用中央書記處名義發布的電文文件，需要經過半數以上書記簽名同意后才可發出；書記處的重要文章、對外發表的重要談話或重要報告大綱，必須經過中央書記處集體討論后才能公布[3]303-304。與此同時，中共中央制定的《中央政治局工作規則和紀律草案》，同樣體現了集體領導原則。在此基礎上，中共六屆六中全會審議通過《中央委員會工作規則與紀律的決定》，對中央委員會、中央政治局、中央書記處、各中央局及各中央分局的工作規則與紀律分別做出詳細規定，使黨的集體領導有了規范性要求。

解放戰爭時期，黨的集體領導制度得到加強，其舉措是黨委制度的健全。1948年9月，毛澤東為中共中央起草《關于健全黨委制》的決定，強調“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度”，今后從中央局至地委，從前委至旅委以及軍區、政府黨組、民眾團體黨組、通訊社和報社黨組，“都必須建立健全黨委會議制度，一切重要問題均須交委員會討論，由到會委員充分發表意見，做出明確決定，然后分別執行”[4]497-498。這一決定總結了黨內實行集體領導的成功經驗，糾正了部分組織集體領導有名無實的錯誤，擴大了實行集體領導的范圍。與此同時，中央政治局會議通過的《中共中央關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》再次強調，“健全黨委制，是良好地實現全黨民主集中制的重要環節”，各級黨委“必須實行重要問題均經黨委集體討論和作出決定的制度，而不應當由個人決定重要問題”[4]519。黨委制成為集體領導的組織形式，進一步將集體領導制度化。

集體領導是中國共產黨領導制度的最高原則，這一原則有利于發展黨內民主、集中全黨智慧，確保黨中央決策的科學性，進而形成領導合力，彰顯集體領導的制度優勢。

二、黨的集中領導制度的建構

黨的集中領導制度解決的是黨的上下級組織關系、黨的組織與其他組織關系問題。新民主主義革命時期，確立了黨的一元化領導原則，明確了黨對政府、軍隊、青年團的領導，并建立了報告請示制度，黨的集中領導制度的基本框架建構起來。

中共四大明確提出無產階級在民主革命中的領導權，認為“中國的民族革命運動，必須最革命的無產階級有力的參加，并且取得領導的地位，才能夠得到勝利”[5]219。意識到黨的領導地位和掌握領導權的重要性，是黨的集中領導制度建構的起點。土地革命戰爭時期，面臨大革命失敗后黨的組織遭到嚴重破壞的特殊環境，尤為強調黨的集中領導。八七會議通過的《黨的組織問題議決案》指出，“現時秘密狀態之中，需要最大限度的集權”[2]450。這里所說的集權實際上是指集中領導，以應對復雜環境下黨的生存和發展面臨的危機。為避免集權制演變成為個人集權，中共中央給紅四軍前委的指示信提出，“所謂集權制當然是指在集體指導組織中的集權，絕不是個人的集權”[6]396。大革命失敗后所強調的集權制，是集權于黨的組織而非集權于個人，集體領導是集權的基礎。指示信還提出，“黨的一切權力集中于前委指導機關，這是正確的，絕不能動搖。不能機械地引用‘家長制’這個名詞來削弱指導機關的權力，來作極端民主化的掩護”[6]520。這里規定的是黨的上下級組織的集中領導制度。

抗日根據地分散在全國各地，為維護黨中央的權威，更為強調黨的集中領導，以增強各根據地的協調性、統一性。1941年7月頒布的《中共中央關于增強黨性的決定》，批評了分散主義、獨立主義、本位主義、個人主義、家長制等現象，要求“在黨內更加強調全黨的統一性、集中性和服從中央領導的重要性”[7]。針對某些工作部門向黨鬧獨立性、下級向上級鬧獨立性、個別同志對于帶全國性的問題隨便發言等情況，1942年9月，中央政治局通過決定，要求各根據地建立以黨為中心的一元化領導，黨“應該領導一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體”[8]423。一元化領導原則的確立，是黨的集中領導制度趨向成熟的重要標志。1943年3月，為使中央機構更加簡便與靈活，事權更加統一與集中，“以達到更能增強中央的領導效能”[9]171，中共中央對中央機構進行了調整和精簡，在中央政治局及書記處之下設立宣傳委員會和組織委員會，實行歸口管理。中央政治局擔負領導整個黨工作的責任，有權決定一切重大問題，凡屬重大的思想、政治、軍事、政策和組織問題，須經政治局會議討論通過。書記處是根據中央政治局所決定的方針處理日常工作的辦事機關，在組織上服從中央政治局，但在中央政治局方針下有權處理和決定一切日常性質的問題。中央機構的調整和精簡既體現了集中領導的原則，又有利于提高集中領導的效率。

黨對軍隊的絕對領導是黨的集中領導的內在要求。土地革命戰爭時期，基本確立了黨對軍隊的絕對領導制度。毛澤東在三灣改編過程中，創造性地做出“支部建在連上”的制度安排，班、排建立黨小組，連隊建立黨支部，營、團建立黨委，并規定部隊的一切重大問題都要經過黨組織集體討論決定。經過三灣改編，初步建立起黨領導軍隊的制度。古田會議決議批判了極端民主化、非組織觀點等錯誤思想，強調“黨對于軍事工作要有積極的注意和討論。一切工作，在黨的討論和決議之后，再經過群眾去執行”[6]729。這一規定體現了黨對軍隊的領導。為了貫徹黨對軍隊的絕對領導，1930年頒布的《中國工農紅軍政治工作暫行條例草案》明確提出：紅軍“須接受無產階級先鋒隊(共產黨)的領導”，“紅軍的政治工作就是要鞏固無產階級及其先鋒隊——中國共產黨在紅軍中的領導”[10]。軍隊政治工作的旨趣在于確保黨對軍隊的領導。隨后，中共中央革命軍事委員會頒布《總政治部關于紅軍中黨的工作的訓令》等文件，一致要求“保障黨對紅軍的絕對領導”[11]。抗日戰爭時期，軍隊分散在各根據地，要發揮軍隊在抗日戰爭中的作用，增強對日作戰的協調性，更加需要黨對軍隊的絕對領導。1940年10月，總政治部關于干部工作第一號指示規定，八路軍、新四軍是“共產黨領導的勞動人民的軍隊，它是一個黨的軍隊”[12]。黨對軍隊的絕對領導制度在抗日戰爭時期得到強化。1947年2月，中共中央給晉察冀軍區政治部并各中央局分局發出指示，要求根據古田會議決議的原則，組織軍隊中各級黨委會，討論和決定軍隊作戰、工作、政策及干部等問題，以加強黨對軍隊的領導，避免軍隊中單純首長制所產生的缺點。各級黨委會的建立，進一步強化了黨對軍隊的絕對領導。

青年團是黨的后備力量，對青年團的領導是黨的集中領導的重要方面。建黨和大革命時期，由于特殊的歷史背景和客觀條件，黨與團幾乎同時分別建立，許多地方團甚至先于黨建立，團的作用一度蓋過了黨[13]。1926年7月，團中央擴大會議在上海召開，會議通過的《宣傳問題決議案》指出，青年團的性質為共產黨領導下的青年群眾團體。土地革命戰爭時期，明確要求實現黨對青年團的領導。1929年8月，《中共中央關于鄂西黨目前的政治任務及其工作決議案》指出，“青年團是黨在青年工農群眾中的組織，是自己工作之一部分，是黨的最主要的一個助力。黨與團應該在組織上工作上發生密切的關系，黨應該在政治上領導團，幫助團培養干部，幫助團的青年化，黨團在工作上要互相幫助的發展，互相作工作報告與派代表參加會議”[6]414。這里規定了黨領導青年團的具體方法，黨對青年團的領導主要是政治領導和干部培養。1930年9月19日，中央通告第八十九號明確要求劃分黨團組織，強調青年團是黨領導下的青年組織，是“黨的后備軍”[14]。黨對青年團的領導制度在抗日戰爭時期、解放戰爭時期得到進一步強化。

報告制度是實行集中領導的重要保障。建黨時期，已開始實行報告制度。1924年11月，中共中央發布第二十一號通告，要求各地方每次接到中央文告后，應將執行情況隨時報告中央；委員長或組長，至少一星期向中央報告一次；報告不宜過于簡略，要很有條理述明各項工作的全部[5]164-165。1926年7月，中央執行委員會擴大會議制定的《組織問題議決案》提出，“各級機關間，必須建立互相密切的關系；各上級機關對于下級機關，各下級機關對于上級機關，都須有定期報告”[15]284。這里規定的報告制度是雙向的，主要是相互的信息溝通。與此同時，《關于宣傳部工作議決案》提出，每月各區委及地委必須按期向中央宣傳部報告，報告內容包括鼓動成績、宣傳成績、地方所出刊物期數及當時的中心口號、思想輿論調查、教育成績、黨校成績、中央各種刊物在當地的影響、當地同志在中央刊物刊發的通訊數量與目錄。在此基礎上，中央宣傳部應將全國的鼓動、宣傳、調查、各種刊物的期數及其對于重要事件的論解、編譯成績等，以書面形式報告中央局[15]287-289。這是宣傳方面報告制度的開始。大革命時期，各地對于農民運動沒有專門報告，即使有專門報告，或報告不及時，或報告不切實，對于中央農委的指導工作不利，以致形成各自為戰的狀態。1926年8月，中央發布通告，要求以后各區各地“每月至少應將農運工作情形專門報告于中農委一次，其臨時發生之斗爭亦應隨時報告”[15]351。這是農民運動報告制度的規范化。

土地革命戰爭時期，報告制度進一步規范。針對各地給中央的報告存在過于簡單、零碎的問題，1928年10月17日發布的《中央通告第七十三號(規定各種報告大綱)》提出了實行報告的具體要求：上月報告于下月5日前寄出；各種工作報告要有數字統計，盡可能制成表格；有些客觀情況下月與上月相同者可不報告，但第一月必須報告，以后還須注意切實調查；政治報告可附對中央的建議；每月經費要詳細報告，否則中央將停發；報告上避免人名、機關名，防止遺失時泄密；送遞報告時要使用秘密技術。此外，通告還規定了組織報告大綱、宣傳工作報告大綱和黨內經濟報告的要求[3]183-185。通告的發布及實施，促進了黨內組織、宣傳、經濟報告的統一和規范，保證了報告要素的完整性和報告制度的嚴肅性。

抗日戰爭時期，鑒于王明在抗日方針政策等重大問題上不請示中央就擅自以中央名義發表宣言和聲明，致使黨的軍隊和群眾組織遭受重大損失的情況，1942年9月，中共中央頒布《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，要求“在決定含有全國全黨全軍普遍性的新問題時，必須請示中央，不得標新立異，自作決定，危害全黨領導的統一”，下級黨政軍民組織在“解決新的原則問題及按其性質不應獨斷的問題時，不向上級和中央請示，都是黨性不純與破壞統一的表現”[8]428。這是在黨的決定中第一次明確規定請示的要求，請示實質上是一種事先報告。

解放戰爭時期是國共兩黨最后博弈、較量的時期，稍有不慎將導致嚴重后果，因此請示報告制度顯得尤為重要。1948年1月7日，毛澤東為中共中央起草《關于建立報告制度》的黨內指示，明確規定：各中央局和分局，由書記負責，每兩個月向中央和中央主席做一次綜合報告；各野戰軍首長和軍區首長，除做戰方針必須隨時報告和請示，并且按照過去規定每月做一次戰績報告、損耗報告和實力報告外，從今年起，每兩個月要做一次政策性的綜合報告和請示。對于報告的具體內容、字數要求、報告方式都提出了明確要求[4]3-4。3月25日，中共中央發出《關于建立報告制度的補充指示》，要求各中央局、分局、前委對下級發出的一切有關政策及策略性質的指示及答復，不論屬于何項問題，均須同時發給中央一份；下級所做政策及策略性報告，其內容重要者亦須同時告知中央[4]240。5月25日，毛澤東為中共中央起草黨內指示，再次批評了“事前不請示事后不報告的錯誤態度，將自己管理的地方，看成好像一個獨立國”的現象，強調“全黨迫切需要的，是不失時機的生動的具體的報告和指示”[4]319-320。8月14日，毛澤東圍繞請示報告制度再次起草指示，要求“嚴格執行及時的和完備的報告制度，將這件事作為一種絕對不允許違反的指令”[4]423。9月，中共中央政治局會議通過決議，對各項工作中何者決定權屬于中央，何者必須事先請示并得到中央批準后才能實行，何者必須事后報告中央備審等，做出明確規定。圍繞同一個問題如此密集發布指示、形成決議、做出決定，這在黨的歷史上是不多見的。如此，請示報告制度日臻完善。

黨的集中領導制度的建構，明確了黨的領導核心地位，維護了黨中央的權威，為實現黨對政府、軍隊和青年團的領導提供了制度保障。

三、黨的領導方式制度的建立

黨的集體領導、黨的集中領導都要借助一定的領導方式來實現，新民主主義革命時期開始了黨的領導方式制度建設的實踐。

民主集中制既是黨的組織原則，也是實現集體領導的方式。《中國共產黨第三次修正章程決案》第十二條規定“黨部的指導原則為民主集中制”[2]268，這是首次在黨章中規定民主集中制原則，確立了民主集中制對于黨的集體領導的重要性。1928年1月30日下達的《中央通告第三十二號(關于組織工作)》，重申民主集中制原則，強調民主是集中的基礎，集中是在廣泛民主基礎上的集中，“黨內要盡可能的實行民主主義”[3]158。強調黨內民主，有利于糾正黨內存在的家長制傾向，實現黨的集體領導。中共六大通過的黨章，重申黨的組織原則為民主集中制。1928年10月17日，中央發布通告第七號提出，“盡可能實行民主化，注意啟發并接收下級同志的意見，實行集體的討論和集體的分工，打破家長制、命令制的遺習，另一方面則防止極端民主化的發生”[16]677。這一規定強化了黨的集體領導制度。中共七大黨章對民主集中制進行了具體規定，“民主的集中制，即是在民主基礎上的集中和在集中領導下的民主”[17]。這一規定詮釋了民主和集中的辯證關系。

從非黨組織而言，黨的集中領導通過在政府和各種群團組織中設立黨團來實現。黨團是黨組的前身，最早設立于大革命時期。中共四大通過的《對于組織問題之議決案》提出，“吾黨在國民黨及其他有政治性質的重要團體中，應組織黨團，從中支配該黨和該團體的活動”[5]260。黨在大革命時期的領導作用是通過黨團實現的。中共五大黨章首次增寫“黨團”一章，規定“在所有一切非黨群眾會議及執行的機關(國民黨、國民政府、工會、農民協會等等)中，有黨員三人以上，均須組織黨團。黨團的目的，是在各方面加緊黨的影響，而實行黨的政策于非黨的群眾中”[2]276。中共六大黨章保留了黨團的規定，增加了黨團“監督黨員在非黨組織中之工作”[16]481的職能，并對黨團的運行進行了規定。1928年9月至10月，中共中央給毛澤東、湘贛邊特委及紅四軍軍長發出指示信，專門就如何處理蘇維埃區域內黨和蘇維埃的關系進行了闡釋，指示信特別指出：“在蘇維埃區域內，黨應當是蘇維埃的思想領導者，應經過黨團指導蘇維埃的工作，糾正過去黨代替蘇維埃的錯誤，同時嚴防蘇維埃代替黨的危險。”[18]指示信是對黨的六大決議案的貫徹落實，保障了黨對蘇維埃政權的有效領導。1930年7月，全國組織會議通過的《目前政治形勢與黨的組織任務》決議案，對于黨與蘇維埃政權的關系明確規定：“黨在政治上是領導蘇維埃，但在組織上不能直接指導和命令蘇維埃，黨只能運用在蘇維埃中的黨員起黨團作用，實現黨的領導。”[19]這是為解決蘇區存在的“以黨代政”“黨政不分”而做出的規定，明確黨對蘇維埃政權的領導方式。1934年3月，在總結各地蘇維埃黨團工作的基礎上，中央組織局頒布《蘇區黨團組織與工作條例》，明確了黨團的具體組織方法，對黨團日常工作、黨對于黨團的領導、黨團與青年團的關系，做出詳細規定，使黨團組織及其運作有了基本規范。中共七大黨章則將“黨團”改稱為“黨外組織中的黨組”，同時將具體條文減少至三條，主要說明了黨組的設立與產生、任務、人事任免以及黨組與黨委的關系。黨組是對非黨組織實施黨的領導的組織形式。

黨的領導方式、領導方法直接關系到黨的領導效能與實現。1942年9月，中央政治局通過決定，在確立黨的一元化領導原則時，強調 “黨對政權系統的領導，應該是原則的、政策的、大政方針的領導，而不是事事干涉，代替包辦”[8]426。這是對黨的領導方式的原則規定。1943年6月，中央政治局通過《中共中央關于領導方法的決定》，強調反對主觀主義、官僚主義的領導方法，提倡科學的領導方法。其中明確規定：“我們共產黨人無論進行何項工作，有兩個方法是必須采用的，一是一般和個別相結合，二是領導和群眾相結合。”[9]330一般和個別、領導和群眾相結合，涉及的是領導方式，既要一般號召又要深入實施，既要發揮領導骨干的作用又要發揮廣大群眾的作用。決定還指出“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去”[9]332，對領導和群眾相結合的具體方法進行了系統闡釋。

黨的領導方式制度的確立，為黨的集體領導、集中領導的實現提供了制度依托，有利于促進黨的領導行為科學化、規范化，提升黨的領導效能，實現黨的領導目標。

四、結 論

新民主主義革命時期，黨的領導制度建設圍繞黨的集體領導制度、黨的集中領導制度、黨的領導方式制度三個維度而展開，基本制度框架已經建立起來，并經過實踐積累日趨完善。黨的領導制度建設的歷史演進彰顯了黨的制度建構、制度創新能力。

新民主主義革命時期，黨的領導制度演進的原因：一是黨自身建設和發展的內在要求，黨的領導行為需要制度規范和約束；二是黨面臨的環境任務變化對黨的領導提出新的要求，推動黨的領導制度的建立和完善；三是黨的領導實踐經驗積累，推動黨的領導制度的建構和完善。

新民主主義革命時期，黨的領導制度的演進既保持了制度的穩定性和連續性又能因應環境變化適時進行制度創新，既能針對黨的領導制度面臨的突出問題開展制度建設又能依據黨的領導制度建設的內在要求開展制度建設，實現問題導向與目標導向的統一，既重視黨的領導制度的制定更重視黨的領導制度的執行，通過提高制度的法律位階強化制度的執行力，發揮黨的領導制度的整體效能。

新民主主義革命時期，黨的領導制度建設既保證了革命過程中黨的領導作用的發揮，促進了新民主主義革命的勝利，也為新中國成立后黨的領導制度建設奠定了重要基礎。事實上，新中國成立后黨的領導制度基本沿用了新民主主義革命時期的基本制度框架，并根據中國共產黨執掌全國政權的內在要求創新了黨的領導制度。