淳安打造綠水青山就是金山銀山全國樣板區對策研究

吳麗梅 婁辛夷 劉 昱

（1.杭州市規劃和自然資源局，浙江 杭州 310005；2.杭州電子科技大學 會計學院，浙江 杭州 310018；3.杭州電子科技大學 信息化與經濟社會發展研究中心，浙江 杭州 310018）

為深入學習習總書記重要講話精神、貫徹省委及政府決策部署，要堅持“共抓大保護不搞大開發”治理理念，鞏固提升淳安縣地域水域治理成果，做好千島湖臨湖地帶的生態環境養護，助力千島湖特別生態功能區的建設。因此，作為浙江首創生態“特區”，對其的研究具有重要的理論價值和實際意義。筆者基于近期對杭州市淳安縣的深度調研，探索了淳安縣如何在綜合考慮保護與發展等成果的基礎上實現綠水青山與金山銀山的融合及共贏機制，并提出了相應對策。

1 “兩山”理論研究及實踐

目前，有不少學者針對“兩山”理念的理論及實踐轉化展開了研究，趙建軍、楊博（2015），黃承梁（2015）等學者從哲學角度結合了馬克思主義、唯物史觀等理論對“兩山”理論進行了探討。王金南等（2017）、秦昌波等（2018）等學者從社會經濟角度出發，認為增強區域發展核心競爭力以及發展地方綠色產業都離不開綠水青山的生態基礎。王金南等（2017）認為應當構建特色產體體系、綠色合作體系等幾大制度來推進區域的綠色轉化。更多的學者從實地調研的結果中總結了浙江省（夏寶龍，2015；王祖強、劉磊，2016）、安吉縣（單錦炎，2015）、南平市（崔莉等，2019）等區域及地方在深入貫徹“兩山”理念中所采取的重要措施和當前取得的成效。

2 淳安特別生態功能區的綠色發展之路

淳安的特別生態功能區大約經歷了這樣幾個階段：第一階段（1979-2002），忽略生態粗放式增長階段。此階段淳安以粗放型的經濟增長為主，即“綠水青山換金山銀山”，是一種非可持續性的發展；第二階段（2002-2017），生態產業轉型調整階段。此階段淳安開始意識到生態文明建設的重要性，有意識的進行了產業轉型和調整，大力發展旅游業和綠色農業，即“既要綠水青山也要金山銀山”，但在初級階段仍然會造成部分生態環境的破壞，還無法很好的做到“兩山”的相互協調；第三階段（2017-2019），特別生態功能區前期整治階段。此階段淳安民眾意識到了綠水青山和金山銀山的可轉化性，生態優勢可通過轉變化為經濟優勢，以臨湖整治為契入點，著手抓生態建設，即“綠水青山本身就是金山銀山”。

就目前而言，淳安特別生態功能區的生態環境治理已經達到了較高的要求，生態資源豐富優質但經濟產值偏低。一方面，淳安縣適宜墾造耕地的后備資源更加匱乏，耕地占補平衡壓力巨大。另一方面，淳安縣產業發展受到嚴重限制，這給人民生活水平的提高帶來一定的影響。

3 淳安特別生態功能區綠水青山轉化為金山銀山的問題剖析

淳安縣堅定不移的走綠色生態發展之路，成就巨大，但如何將豐厚的自然生態資源有效轉化為經濟優勢等問題仍是當下應當關注的重點，主要表現在以下幾個方面：

3.1 現有的發展速度不足以支撐綠水青山轉化為金山銀山所需的基礎

由于淳安作為杭州地區飲用水源地，按照飲用水源地標準開展的臨湖整治等生態環保建設工作使得當前淳安地區的工業發展受限，其工業產出和投入偏低。其大多產業傳統的生產方式難以支撐綠水青山轉變為金山銀山所需的基礎，轉型迫在眉睫。

3.2 與綠水青山相匹配的綠色優質有效供給仍顯不足

在淳安個別地區仍然存在過度開發、盲目開發現象，造成土地利用效率不高、生態環境破壞等問題；安全放心的綠色農產品供給難以滿足普通大眾消費需求，適應消費變化的休閑康養產品供給有待提升，滿足高端消費群體的高品位綠色產品品種和數量有限，高值化綠色產品設計和謀劃缺乏相應的科技支撐。

3.3 對應綠水青山轉變金山銀山的體制機制需要加快理順

作為我省踐行“兩山”理論、推進“美麗浙江”建設的具體實踐，淳安特別生態功能區還需要加快在自然資源產權體系建設、生態產品價值市場化的實現等方面建立相應的體制機制，特別是要加快推進生態屏障的綠色資源向財產性收入轉變的體制機制創新，為“兩山”理論轉化的順利推進提供有效的制度保障。

3.4 與綠水青山轉變金山銀山相要求的開放程度需要迫切加強

多年來，國際旅游等項目的展開為淳安縣帶來了新的發展機遇，但由于區位條件以及淳安縣本身的社會經濟基礎限制，其對外開放發展程度與浙江東部沿海地區其他縣市仍存在較大差距。淳安作為杭州的邊緣地區，總體開放水平較低，外資利用呈現負增長，所以提高對外開放水平迫在眉睫。

4 淳安特別生態功能區推進綠水青山轉化金山銀山的對策與建議

4.1 總體思路

在習近平新時代中國特色社會主義思想時代背景下，堅持以“八八戰略”為統領，著力淳安發展的全面轉型，著力跨越工業化、轉型生態化發展路徑，搭載數字經濟和美麗經濟的時代順風車，打造淳安“綠水青山就是金山銀山”全國樣板區。

4.1.1 著力三個轉型

淳安特別生態功能區建設是經濟發展方式的重大轉型，需要創新加快以下四方面轉型。（1）理念轉型。積極圍繞生態文明和生態環境建設，著力生態資本化轉型，加快促進生態社會和生態經濟發展。（2）目標轉型。著眼由山區自身發展到增強對全省發展的生態支撐相結合的轉變，經濟發展為主向重視社會與經濟發展結合轉變。（3）機制轉型。以自然資源產權價值化、資本化為抓手改變山區發展的弱勢地位。

4.1.2 創新發展路徑

（1）跨越工業化。跨越傳統工業化發展路徑、跨越傳統城市的工業發展思路，妥善處理當前利益與長遠目標、整體保護與重點開發的關系，優化提升和建構與特別生態功能區發展相適應的產業發展格局。

（2）轉型生態化。發展以生態和歷史文化為主題的現代農業、“文旅+現代服務”一條龍生態產業鏈以及高新技術產業。結合生態、休閑、文化等元素打造具有淳安特色的旅游業，推行省際邊境貿易經濟，把淳安特別生態功能區打造成長三角及周邊省的高水準慢生活基地。

4.2 主要任務

4.2.1 構建綠水青山轉化為金山銀山價值實現機制

（1）建立資源確權統計系統。對淳安轄區內所有自然生態空間進行確權登記，形成全縣國有自然資源“一張圖”。

（2）充分利用、整合閑置資源。將分散化的自然資源經營權通過分包、租賃、特許經營等形式轉至具備合格資質的運營機構，實現連點成線、自然資源碎片化向集聚化的轉化，打造優質資源資產包。

（3）本著政府引導，農戶、市場和企業共同合作的模式，打造具備資源管理、整合、轉換、提升的一體化平臺。

（4）完善法律法規，加強自然資源資產產權保護力度，保障資源使用者在合理開發過程中的合法權益。

4.2.2 完善自然資源資本化實現機制

淳安縣可以探索在當地建立“生態銀行”，將自然資產按照行業和區域分類分塊打包成一個個產業集合，通過其公司化的機制和市場化的運作開展兩端交易，實現自然資產的穩健增長。

4.2.3 打通綠水青山轉化為金山銀山的產業通道

根據淳安特別生態功能區建設布局的要求，重點布局發展符合其美麗的天然生態環境特點且附加值高的綠色產業。（1）優先發展“綠水青山”的內生性產業，如林下經濟、旅游養生等。在結合淳安縣域特色的基礎上，這些產業能夠成為推動“綠水青山”到“金山銀山”轉變的堅實推手。（2）打造數字經濟產業高地。加快未來新興產業如人工智能、區塊鏈等技術與現有產業的進一步融合，引進高層次技術人才團隊，以項目為抓手積極謀劃布局數字經濟等更具附加值和引領性的未來產業集群。（3）大力發展“飛地經濟”。完善異地發展機制和專項政策，加快山海協作“飛地”建設。加快千島湖智谷、錢塘新區杭千飛地、西湖區“消薄飛地”土地的落位和開發建設，并積極爭取嘉興等處“飛地”落實，成為全省“飛地”經濟發展示范縣。

4.3 重點舉措

（1）堅持規劃先行。構建統一的空間規劃體系，優化國土空間總體布局，加快建設千島湖臨湖生態緩沖帶，嚴格控制臨湖地帶開發強度，推動臨湖地帶景觀修復，明確湖岸線、山脊線和天際線，和城市建設區域的高度控制量化要求，達到多規合一，良好協調各項規劃內容。

（2）創新體制機制。一是建立特別生態功能區跨區域（如新安江上下游省域）、跨部門（如國家電網與地方管理部門）協調機制；二是健全生態補償機制，按照“誰保護、誰受益”原則，對政府建設投入、稅收效益、企業經營利潤、居民收入受到的損失影響給予補償；三是構建淳安特別生態功能區與省、市互利共贏的稅收分享機制和征管協調機制。

（3）試行生態共同監管。一是建立統一的環境執法監督平臺，實施環保數字化轉型試點工作。加強“智慧環保”模式的建立，以及環境監管創新系統的研發創立，推進環保大數據建設。二是全面建立新安江流域上下游自主協商橫向生態保護補償機制，鼓勵各縣（市、區）建立并完善生態補償機制，加強對財政轉移支付機制的管理。三是嚴格管控各縣（市、區）域內的環境污染。引進第三方運營商實時監測污染源，做到及時治理，并將自然資源資產考核加入領導干部離任審計范疇，完善生態環保責任報告制度。