全球教育治理機制復合體：類型、機理及價值

袁利平，師嘉欣

（1.陜西師范大學教育學院，陜西西安 710062；2.河北金融學院行政辦公室，河北保定 071051）

全球教育治理是全球范圍內各行為主體通過協商對話、確立共識、開展合作等途徑參與全球性教育問題管理，進而優化國際秩序的治理行為。[1]全球教育治理是全球治理的重要組成部分，各治理主體在治理對象、治理方式以及治理目標的相互作用下形成了多種全球教育治理機制，治理主體同時又受到機制的規范和約束，在一定的規則、規范和程序下參與治理活動。機制（regime）是由一套規則、規范和程序組成的管理網絡[2]，組織機構圍繞規則、規范和程序運行，也是機制的組成部分。機制復合體（regime complexes）描述的是機制之間松散組合的狀態和過程，區別于機制間孤立存在、低度互動的碎片化狀態和由唯一機制約束各行為主體的單一機制狀態。[3]

在全球性教育問題顯露、參與主體利益捆綁以及人文主義倡導的背景下，全球教育治理的參與主體更加多元，治理互動程度日益加深。因此，探討全球教育治理中各行為主體的互動類型、互動機理和互動價值具有一定意義。

一、全球教育治理機制復合體的互動類型

全球教育治理機制復合體表征著各治理機制之間的互動狀態。在強調參與主體互動方式理論中，鑲嵌理論（embeddedness theory）用來描述主體之間的互動行為。鑲嵌理論認為行動者的行為既是“自主”的，也“鑲嵌”在互動網絡中，受到社會脈絡的制約，主體之間的互動方式可分為關系性嵌入（relational embeddedness）與結構性嵌入(structural embeddedness) 。[4]在兩種互動方式的基礎上，規范性嵌入(normative embeddedness)能夠解釋文化和認知要素對主體互動的影響。[5]伴隨行為主體廣泛參與全球教育治理程度的加深，行為主體之間形成了復雜多元的互動治理關系，以上三種不同互動方式交互作用也同理嵌入全球教育治理機制復合體中。

（一）全球教育治理中的關系復合體

關系復合體是一種以關系性嵌入為主的機制互動，其結構形式是關系網絡中成員相互影響的程度和方式，通過行為主體之間的聯系頻次和聯系的穩定程度表現出來。行為主體之間就信息數據、技術手段和行動框架進行交流和分享的頻次越高，其語言言說和行動目標越趨于同步，其關系性網絡互動效果越趨于良性發展。全球教育治理行為主體以開展教育測驗與研究合作項目、主要議題交流、制定相關議題宣言以及定期出版報告等方式達成彼此溝通和了解，在擴大自身治理影響力的同時，也能為深化行為主體之間的合作奠定關系基礎。

全球教育治理關系復合體產生的動力主要包括兩方面。一是共同的教育困境與現實挑戰。出現在某一國家或地區的教育問題在其他國家或地區也會不同程度地出現，而這些問題的解決需要不同領域的不同利益代表者進行協商參與。二是維持世界制度的規則和規范活動之所需。教育治理同政治、經濟和文化等要素密切相關，教育領域中的教育公平與正義問題在一定程度上是政治、經濟和文化在教育領域的投射。為實現對世界制度規則和規范制定的影響力，行為主體擴大核心議題范圍，將世界性教育規則制定納入關注視線，教育成為與政治、經濟、安全、健康和環境治理并肩的全球性議題，G20國際組織參與教育治理就是教育治理嵌入更大范圍治理議題中的現實例證。

（二）全球教育治理中的結構復合體

結構復合體是基于機制間的結構性嵌入互動方式所形成的嵌入復合體，主要關注行為主體在嵌入復合體中的位置以及由此產生的行為結果。[6]結構復合體結構性嵌入的主要表現形式是制度性嵌入，機制間圍繞制度展開互動，建立結構性關聯。在某種程度上，全球教育治理結構復合體就是將教育治理作為一種制度嵌入更廣泛的教育和非教育制度之中，在教育治理目標確立、方式推行和質量評估過程中，行為主體之間逐步確立自身教育治理制度，并建立同核心行為主體（如聯合國教科文組織）以及和其他行為主體之間的互動機制。

在全球教育治理結構復合體的互動過程中，各行為主體的位置主要取決于三個方面。一是行為主體同核心機制間的制度性互動程度，行為主體與核心機制建立的合作對話機制越穩定，其在治理過程中的影響力越大，位置越重要。二是行為主體自身參與全球教育治理的能力和意愿。以國家為代表的行為主體在積極參與全球教育治理的過程中，其能力水平包括充分的資金與人員投入，信息技術獲得和專業研究水平，意愿程度表征治理介入積極性、國內相關政策的配套完善水平。三是核心組織的開放程度。各行為主體影響力的發揮也取決于更大范圍內治理組織的開放程度。全球教育治理的決策受到來自實力國家和組織的影響，以期達成“行動一致”。當核心組織的開放程度比較高時，即國家和其他組織的準入門檻低，且實行平等投票的決策程序時，霸權國家和能力國家分別發揮實質性影響力和關鍵性影響力。[7]

（三）全球教育治理中的規范復合體

規范具有雙重性，社會規范對行動者行動產生約束的同時，行動者也維持或重塑社會規范以發揮其能動性。規范性復合體以行為主體之間認知與文化互動來建構其治理社會網絡，行為主體自身認知和社會文化會對行動者行動起到一定約束作用，行動者在接觸、參與、調整與發展成熟伙伴關系的過程中對所處社會的文化規范逐步形成認識、融入、適應甚至重塑的互動方式。[8]此外，行為主體間關系和結構性嵌入的發生和增強在某種意義上會加強規范性互動的程度。因此，規范復合體更為復雜，涉及廣泛社會背景對行為主體互動結果的影響。

規范性復合體存在的依據主要有兩點。一是各行為主體堅持和維護共同價值觀的程度。共同價值觀是各行為主體普遍認同和接受的關于行動的價值信念，客觀上所有行為主體都要接受和遵從共同價值觀。如經濟合作與發展組織在教育理念方面強調教育的經濟功能，倡導終身教育理念，并認為“其目的在于各個政府要把終身教育和經濟政策結合在一起，通過促進終身教育，促進經濟的發展”[9]。二是行為主體推廣共同價值觀的程度。行為主體在適應相關價值規范的同時，積極推進價值規范的擴散以吸引更多行動共同體，實現價值規范的行動影響力和創新水平。如國際社會采納2000年達喀爾行動框架，就是作為非政府組織的全民教育集體磋商（CCNGO/EFA）機制在認同聯合國教科文組織價值規范的前提下，通過聯合國教科文組織、民間社會網絡和世界范圍內的聯盟及其他組織，促成民間社會廣泛參與教育發展的各個方面。[10]

二、全球教育治理機制復合體的互動機理

互動機理回答的是全球教育治理機制間如何互動的問題。從全球教育治理互動的形式和內容來看，各教育治理機制之間主要基于治理議題、治理價值取向和治理手段等展開活動。

（一）基于全球教育治理議題的互動機理

由于全球教育治理機制參與議題的程度不同，機制復合體的作用邏輯也不同。哪些母議題能否成為全球教育治理的內容，圍繞某一議題制定的規范能否得到共識，圍繞某一母議題展開的全部子議題能否得到行為主體的認同，以及行為主體就不同的子議題能否達成全部共識等[11]，這些構成了全球教育治理機制復合體的四種作用程度。

1.治理議題的參與深度

深度是機制復合體內部對同一議題的一致性程度，即不同機制就同一議題是否有一致性認同和行動規范。描述全球教育治理機制參與深度的要素主要包括：不同機制就某一議題是否達成一致；不同機制在教育治理中達成共識議題的數量和范圍。參與深度表征著機制復合體內部的復合程度。不同機制在全球教育治理中達成共識的議題越多，則機制間的參與程度越高。

現代全球教育治理活動始于1945年，聯合國教科文組織是首個行為主體，在相當長的時期內，作為唯一的專門國際正式組織對全球教育事務進行協調，為捍衛教育等領域的全球共同利益而采取集體行動。[12]該組織同其他國際組織（包括正式和非正式）、國家和地區開展合作，在全民教育、終身教育、職業教育以及教育援助等多個議題中達成共識，這也是全球教育治理機制之間圍繞教育治理議題形成深度參與的表現。

2.治理議題的參與寬度

寬度是機制復合體中就某一議題規范達成一致認同的機制數量。治理機制以自身立場介入全球教育治理活動，和更多的治理機制在某方面議題達成一致意味著這些治理機制間存在共同利益或其他對話基礎，因此也更有可能做到行動一致。當然，達成一致的治理機制數量越多，機制復合體的緊密程度越大。不同類型的治理機制會基于復雜因素的考量以決定參與寬度的大小。以國家政府為代表的參與主體必定會由于自身能力和意愿，而選擇參與部分教育治理議題，以提升自身治理效率和全球治理影響力；以G20、歐盟為代表的區域國際教育組織則受組織理念、靶向目標、成員國總體意志以及資金額度的限制，參與目標范圍內的教育治理議題；以各種私人教育智庫為代表的民間教育組織，則受制于自身經營理念和利益導向同政府或國際組織開展教育治理的合作。

3.治理議題的組織廣度

組合體是機制復合體內部針對同一議題領域形成的行為主體集合，組合體包括政府、非政府、國際組織和非正式國際組織等多元治理機制。一般而言，組織廣度表征機制間互動網絡的多元程度。組合體形式的多元性越大，組織廣度越大，行為主體參與全球教育治理的程度越大。就全球教育治理議題而言，不同性質和形式的治理機制針對教育治理子議題形成了不同治理機制集合。非專門性國際教育組織最初關注經濟、環保、慈善和政治等領域，其活動范圍超出教育領域，但其教育倡導和教育援助極大豐富了人類教育內容，增進各國學生多方面的知識和能力。而專門性國際教育組織通過對教育工作者、教育問題、教育學及相關教育知識的探索，聯結教育行政官員、教育研究人員、教育管理人員、各級各類學校與各個學科教師和其他教育工作者，以促進某些國家和地區或某個教育治理子議題的發展。[13]

4.治理議題的履約程度

履約程度是指治理機制自身同機制復合體的一致性狀況，主要表現在治理機制在多大范圍內同整套規范保持一致。履約程度往往取決于各治理機制間共同利益的大小及議題同自身利益的相似程度，機制復合體內部治理機制的履約度由子議題在多大程度上反映自身情況和實際利益決定。以美國退出聯合國教科文組織為例，在作為聯合國教科文組織成員國期間，因為不同的原因三次退出聯合國教科文組織，互動關系的多變根本在于聯合國教科文組織所提倡的價值理念一定程度上同美國的政治理念相沖突。[14]聯合國教科文組織的“一國一票”和“少數服從多數”的決策機制使得美國在該組織中喪失絕對的主導權和掌控力，利益沖突和絕對話語權的喪失使得美國拒絕執行聯合國教科文組織的決策倡議，其對聯合國教科文組織的議題履約度的降低，一定程度上破壞了正常的國際機制參與秩序。

（二）基于全球教育治理價值取向的互動機理

基于治理價值的異同互動，全球教育治理機制復合體主要有人文取向下的治理互動、工具取向下的治理互動以及人文與工具價值融合下的治理互動三種機制。

1.全球教育治理的人文取向

人文取向具有民主、平等和可持續發展等鮮明特征，強調以教育發展促進人類個體和社會的可持續發展，實現人與自然的和諧共生。人的發展不僅強調人有尊嚴的生活，還賦予人可行能力，拓展人享受實質性自由的過程。在以聯合國教科文組織為代表的全球教育治理參與主體中，其治理互動主張“將人文主義價值觀作為教育的基礎和宗旨，尊重生命和人格尊嚴，權利平等和社會正義，文化和社會多樣性，以及為建設共同的未來而實現團結和共擔責任的意識”[15]。聯合國教科文組織密切關注各項全球教育治理議題，主張實現全民教育，為全體少年兒童、青年和成人提供優質教育；提倡終身教育，“使人形成完整的人格是教育宗旨的重要組成部分”；提倡“邁向全納、公平、有質量的教育”，關注全球教育質量提升。

2.全球教育治理的工具取向

工具取向側重于對經濟和政治利益的追求，以經濟和政治目標的實現作為治理驅動力。工具取向的典型理論是人力資本理論和新自由主義。人力資本理論強調人力資本是決定經濟發展的主要原因之一，教育和培訓是提高人力資本能力的重要途徑。新自由主義強調政府放權，市場自由開放以及企業自主。以經濟合作與發展組織和世界銀行為代表的國際經濟組織在參與全球教育治理的互動實踐中，強調學校管理權力下放，教師實施績效工資，評估和管理教育結果，其領導的教育治理項目具有很強的績效與問責特征。[16]經濟合作與發展組織開展的國際學生評估項目（PISA）、國際教師教學調查項目（TALIS）以及高等教育學習成果測評（AHELO）等強調某些能力的重要性，注重能力指標量化以及教育改革的短期效益，經濟本位思想濃厚。[17]

3.全球教育治理價值的融合

全球教育治理的人文價值與工具價值的融合在于行為主體在參與全球教育治理的互動中注重人文和工具兩種價值的協調。兩種取向的融合表明教育治理既注重教育帶來的經濟發展，又關注教育對人與社會可持續發展的作用，做到短期與長期效益的兼顧。聯合國教科文組織受到經濟基礎薄弱和治理框架模糊的限制，在21 世紀前未能充分發揮其人文主義價值取向的全球教育治理引領作用，而世界銀行和經濟合作與發展組織則首要關注個人和集體帶來的經濟回報。[18]

縱觀主要國際組織在參與全球教育治理中的歷史經驗，可以發現過分強調某一種價值理念會桎梏全球教育治理機制互動向縱深發展，兩種理念的協調和價值的融合則是深化全球教育治理互動的重要舉措。

（三）基于全球教育治理手段的互動機理

全球教育治理參與主體可通過參與和響應不同治理手段實現不同程度的全球教育治理，主要通過使用國際教育援助、教育項目測評和教育理念倡導等治理手段同其他治理主體開展治理互動。

1.圍繞教育援助開展全球教育治理

國際教育援助是一種全球范圍內援助國為受援國進行教育貸款、無償捐贈資金和專業技術的援助方式，用來改善受援國的教育條件，促進其社會發展。[19]國際正式組織開展的多邊教育援助、兩個國家政府開展的雙邊教育援助以及非政府組織開展的教育援助是國際教育援助的主要類型。國際教育援助的發展經歷了興起和快速發展、深化、調整與全面發展四個階段，在全球教育治理中發揮重要角色。[20]這種全球教育治理手段通過直接的教育資源投入，旨在改善全民教育水平，促進國際教育交流與合作，拓展國際教育組織以及教育研究發展。

2.圍繞項目測評開展全球教育治理

項目測評是全球教育治理行動方向的重要參考依據。各國越來越重視項目測評，積極參與官方和私人教育智庫以及國際組織開展的教育項目測評，借此發現教育改革發展的突破口。如美國積極參與國際評估與調查，根據國際教師教學調查(TALIS)、國際學生評估項目（PISA）和國際閱讀素養進步研究（PIRLS）等項目的評估結果，美國認識到自身同其他國家的學生、成人之間在認知和技能中的差別，以及個體在工作環境內外部如何獲得技能的相關信息。[21]圍繞教育測評開展的全球教育治理的機制互動形式主要有兩種。一是由國際組織牽頭，圍繞自身關注的議題重點，設計教育測評項目、編制問卷、選擇對象以及確定評分標準。各國家或次國家主體有選擇性地參與其中，并將測評結果和結論作為本國或地區教育改革的參考依據，提升其全球教育競爭力。二是由國家或次國家主體發出教育改革訴求，并要求或委托教育智庫，開展相關教育項目測評，并將其結果作為國家或地區頒布教育新規的重要參考指標。

3.圍繞理念倡導開展全球教育治理

理念倡導是行為主體以論壇、會議、調查報告等形式宣傳自身全球教育治理主張的教育治理手段之一。理念倡導的治理手段被專門性國際教育組織和非專門性國際教育組織廣泛使用。國際地球之友（Friends of the Earth International）、國際紅十字會(International Committee of the Red Cross)等非專門性國際教育組織積極倡導其組織背后的核心教育理念。以羅馬俱樂部為代表的智庫認為，應以“創新性學習”應對“世界性問題”，其主張豐富了教育治理理念。聯合國教科文組織從一而終，倡導全納、公平、有質量的全民教育，主張人類將教育視作“共同利益”，為實現人類命運共同體而奮斗。盡管理念倡導不同于教育援助和教育項目測評，不能直接作用于教育治理實踐，但其發揮的理念引導作用不容忽視。

三、全球教育治理機制復合體的互動價值

縱觀全球教育治理實踐活動，多元主體參與全球教育治理經歷了行為主體間的互動由單向到交互、目標議題間的作用由簡單到復雜、治理價值取向由個體利益到兼顧全球共同利益、治理手段由單一向多元的轉變。

（一）基于信任開展互動，深化全球教育治理主體交互程度

自1945年起，聯合國教科文組織在相當長的時期里作為唯一的專門國際正式組織進行全球教育事務的協調。通過發揮國際領導作用為維護教育和其他領域的全球公共利益而采取集體行動。隨著國際社會的不斷發展，知識和人力作為經濟資本促進經濟增長成為一些跨國組織的共識，它們將原有關注點拓寬到教育領域。經濟發展與合作組織在1968年成立“教育研究與創新中心”，積極爭取其在全球教育治理中的合理性地位和領導角色。[22]世界銀行通過增加向低收入國家的貸款額度，為受助國教育發展提供建議等途徑參與全球教育治理。但以上三個主要參與全球教育治理的正式國際性政府組織在早期治理過程中服務于各自工作目標，處于原子式單一發展狀態，彼此間缺乏治理內容和治理目標間的聯系與互通有無。

隨著聯合國教科文組織進一步明確其全球教育治理行動框架、其他非專門性國際教育組織和民間教育組織的積極介入以及國家政府意識到教育對經濟的強效推進作用，各行為主體就其關注的教育治理議題開展對話、交流與合作，在理念交流與實踐互動中均表現出更密切的聯系。在全球教育治理機制的互動中，以聯合國教科文組織為代表的專門性國際教育組織充當了全球教育治理互動網絡的核心角色，其他專門性國際教育組織則發揮了相同議題治理的次級核心角色；以世界銀行和經濟合作與發展組織為代表的非專門性國際教育組織在教育援助和教育測評項目中發揮了核心作用，為多邊參與教育援助和教育評測項目提供了重要平臺。

（二）凸顯全球共治意識，擴充全球教育治理議題參與范圍

全球教育治理機制復合體的形成就是全球教育治理議題在更多行為主體中達成共識的過程，也是教育治理議題范圍對話空間不斷擴充的過程。全球教育治理參與主體在治理初期主要圍繞自身宗旨和治理目標討論教育治理議題，治理的對話范圍相對有限。一是教育治理議題在當時的全球性并不顯著，難以引起更多治理主體的參與興趣；二是全球教育治理主體的基本單位主要集中在國家政府層面，其關注焦點是本國教育改革和發展問題，無心關注全球層面教育發展問題；三是全球教育治理缺乏對話平臺，全球教育治理行動停留在表層教育治理議題上，缺乏深入互動機制。

全球教育治理機制復合體表征著治理機制互動過程中治理議題對話范圍不斷擴充的狀態。全球教育治理機制復合體促進機制間基于議題的互動和深化，不同行為主體形塑的不同教育治理機制就同一議題有了更廣泛的對話基礎和交流平臺，而同一行為主體參與全球性教育議題的范圍也有所擴大。如教育議題的對話由國家轉移到全球層面，民間組織、公司、基金會和智庫以及政府間組織的推動使得教育議題的解決具有全球性廣泛影響。這種變化回應了全球化進程中人們對于“普遍性和一體化”的呼吁，促進“所有國家按照自己的方法和本國的實際情況來改變自身的發展道路，并促使各行為主體從共同責任的角度來思考共同的未來”[23]。

（三）倡導人文主義理想，兼顧全球教育治理多重價值取向

全球教育治理機制復合體體現了全球教育治理實踐中合作程度較高的治理階段。合作程度提升有賴于各行為主體對于教育治理核心行為主體的認同，以及教育治理核心行為主體自身超越性的理念倡導。聯合國教科文組織所倡導的教育共同利益的理念讓我們擺脫“公益”概念所固有的個人主義社會經濟理論的影響，團結是人類共同的價值觀念……知識和教育作為全球共同利益這項原則會對眾多利益攸關方的作用和責任產生影響。[24]各教育治理主體在這一核心組織主導下開展網絡式互動合作，在其互動過程中貫徹“教育作為共同利益”這一理念，超越了早期多元行為主體參與全球教育治理時的分散和無序狀態以及各行為主體服務于自身理念和目的，缺乏對超越性價值目標關注的境界。

全球教育治理由面向本土到兼顧全球價值轉向具有重要意義。對于全球教育治理本身而言，有利于營造一種基于相同理念基礎的治理對話與合作氛圍，為不同教育治理主體廣泛參與治理實踐，構建教育合作伙伴關系做好鋪墊。關注全球利益價值取向，有利于超越傳統的現代化話語和理念，形成共同利益的全球共識，引導全球教育實現可持續發展，秉持各行為主體共贏局面。對于全球教育發展而言，有利于形成一種優質公平、共享包容和可持續發展的教育環境，更好保障全民接受教育、實現發展的基本權利。

（四）秉持全球治理綱領，豐富全球教育治理民主參與機制

全球教育治理機制互動程度加深意味著治理手段的多元化。治理機制需要不同性質組織的參與，政府、私人部門和第三部門在內的主體之間形成復雜的治理網絡，網絡化和民主化是參與全球治理的“最低綱領”。[25]在全球教育治理早期，由于條件所限，機制互動停留在國家間雙邊和多邊的互動形態中，國家間多通過教育援助的形式開展有限范圍的全球教育治理；國際組織主要是為國家主體提供互動平臺，并通過會議和報告的形式介入全球教育治理行動。伴隨著多元主體介入全球教育治理行動，教育治理的權力由國家分散至各個行為主體，產生了不同形式的教育治理制度。

為達成其治理目標，各行為主體實行多種教育治理手段，包括組織與開展各種形式的論壇、會議和調查研究；創建新型教育治理合作平臺，為不同性質行為主體的治理合作搭建橋梁；制定教育治理協議、計劃和行動框架，進一步規范治理行動；建立教育監測和評估機制，構建教育治理質量框架以及包括教育貸款、師資輸出和培訓、資金和物質捐贈等各種形式的教育援助。全球教育治理機制復合體豐富了教育治理類型和手段，促進了全球教育治理的制度化與規范化，使全球治理進入更深層次的協調合作狀態。

總之，全球教育治理機制復合體的發生邏輯由各個行為主體主動引出，機制復合體的治理途徑、基本類型及其加權組合表明治理機制的復雜性。全球教育治理主體的多元性特點以及多元主體通過多樣的機制在不同層面和舞臺上通過多種方式共同管理全球教育事務的活動共同構成了一種相互交織和影響的復雜的全球教育治理體系。[26]全球教育治理機制復合體的生成有其重要價值，它通過深化全球教育治理主體交互程度、擴充全球教育治理議題范圍、兼顧教育治理全球性價值取向以及豐富全球教育治理類型強化著全球教育治理網絡關系，彰顯著全球教育治理的發展態勢。