江蘇省農村公共服務現狀、存在的問題及對策

祝凌燕

（無錫太湖學院，江蘇 無錫 214000）

2019 年中央一號文件強調扎實推進鄉村建設，加快補齊公共服務短板，提升農村教育、醫療衛生、社會保障、養老和文化體育等公共服務水平。《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》提出，增加農村公共服務供給，優先發展農村教育事業，加強農村社會保障體系建設，提升農村養老服務能力［1］。2019 年 12 月 6 日，河北省邯鄲市叢臺區區長在中國（深圳）“2019協同創新高端論壇”上表示農村公共服務是我國城鎮融合發展的短板。由此，提升農村公共服務水平，是黨和國家高度重視的社會議題，是實現鄉村振興的重要任務。

1 江蘇省農村公共服務發展現狀

1.1 全力推進城鄉公共服務均等化

在國家實施鄉村振興戰略的背景下，江蘇省把全力推動城鄉公共服務均等化，實現農村公共服務水平提升作為實現農業強、農民富、農村美的重要舉措。2020年3月，江蘇省委、省政府印發的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的實施意見》（以下簡稱《意見》）中提出，到2022 年，城鄉融合發展制度框架和政策體系基本建立；到2035年，農業農村現代化基本實現。《意見》鼓勵城鄉學校開展“學校聯盟”或“集團化辦學”，推動優質教師資源向鄉村傾斜；實施健康鄉村行動，穩步提升農村基層衛生人員工資水平，加快推進農村區域性醫療衛生中心、緊密型縣域醫共體建設。

蘇州市早在2017年就出臺了《蘇州市推進基本公共服務均等化行動計劃（2017—2020 年）》和《蘇州市“十三五”時期基層基本公共服務功能配置標準（試行）》，提出了基本養老、公共交通、基本公共教育等27 項主要指標和37項提升、建設工程，制訂了明確的實施標準，以推動公共資源下沉，公共服務切實落地，讓群眾真正享受到均等的基本公共服務。2018 年，蘇州市又進一步對推進基本公共服務工作進行細化，建設農村公路，消除黑臭水體，升級改造鄉鎮敬老院，基本公共服務達標率居江蘇省前列。泰州市姜堰區對生活垃圾進行無害化處理，大力推進村莊環境管理長效化；提檔升級農村公路道路，改造危橋，鋪設鄉村振興的“雙向道”；認真踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，有序提檔升級農村河湖全面治理；新增優化公交線路，做到“道路延伸到哪里，公交就覆蓋到哪里”，切實提高農村交通公共便捷度。泰州市人社自助服務一體機在全市范圍內村、社區的大力部署，也極大地助推了社會保障公共服務城鄉均等化，讓泰州市廣大城鄉居民足不出村，利用身份證或社保卡通過一體機進行實名認證后，即可自助辦理社會保險費用、跨省異地就醫備案等60多項人社服務。

1.2 公共服務標準化工作持續推進

江蘇省在大力提升農村公共服務水平的過程中，加強運用標準化手段助推農村公共服務水平全面提升，主要表現在江蘇省農村公共服務標準研制加快和試點不斷擴大。

近年來，江蘇省在地標基礎上主導研制的《農村產權流轉交易信息平臺建設與維護》《農村產權流轉交易服務通則》和《農村產權流傳交易土地經營權流轉交易服務規范》3項農村服務領域國家標準通過國家標準化管理委員會審查。

自2016 年12 月江蘇省財政廳發布江蘇農村公共服務地方標準以來，各地因地制宜，根據經濟社會發展水平制訂實施細則，在此基礎上提升標準。2019年4月，沭陽縣制訂了《沭陽縣推行鄉鎮財政所公共服務標準化建設實施方案（試行）》（以下簡稱《方案》）。《方案》中明確了沭陽縣鄉鎮財政所公共服務標準化建設任務，從服務機構建設、服務提供和保障、評價與改進等方面提出19 條具體要求推進公共服務標準化建設。2019 年，溧陽市鄉鎮財政所積極推進公共服務標準化建設，通過標準化建設大大提高了財政所公共服務保障能力。

江蘇省政府高度重視農村公共服務運行維護試點工作，用于農村公共服務的財政資金大幅度增加，不斷擴大江蘇省農村公共服務運行維護試點。第一批創建國家級農村綜合改革村級公共服務運行維護標準化試點東海、靖江、揚中獲批。第二批國家級農村綜合改革農村產權交易標準化試點沛縣、江都、姜堰獲批［2］。

1.3 農村公共服務典型案例不斷涌現

江蘇省報送農業農村部、國家發展和改革委員會的農村公共服務典型案例有鎮江揚中市村級公共服務“八位一體”運維、南京市江寧區谷里街道多元化供給的養老服務、常州溧陽市數策并舉推進農村公共服務運維、南通海安市聚焦“三化”打造為民服務平臺4 個典型案例［3］。2021 年8 月，經各地推薦、省級會商，江蘇省擬推薦南京市江寧區創新市場化機制統籌城鄉一體化高標準全系統推進全域農村污水治理、蘇州市張家港市小互助大服務全面推廣鄉村公益醫療互助加強鄉鎮公共服務功能、蘇州市常熟市治理農村“小桿線”提質農村人居環境“大民生”、揚州市江都區醫養結合守護“夕陽紅”、鹽城市鹽都區提升信息服務質效注智賦能鄉村振興和泰州市海陵區扎實推進農村人居環境整治引領鄉村振興6 個典型案例，報送農業農村部、國家鄉村振興局、國家發展和改革委員會的農村公共服務典型案例。典型案例涵蓋農村醫療、養老、人居環境、政務服務等多個領域，各具特色。

2019年11月，徐州市沛縣正式啟動實施長期護理保險制度試點，重度失能人員護理費用首次被納入社會保障范疇。沛縣敬安鎮靜安護理院率先打造“醫養結合樣板”。護理院環境優美、交通便利，集醫療康復、失能老人護理、健康養老等功能于一體。院內設有醫療服務區、康復理療區、日間照料區、失能半失能及失智人員護理區，每個房間配備專業級三搖病床、呼叫系統、中心供氧系統。由專業醫生、護理人員、護工和后勤管理人員組成專業的醫養隊伍。

2 江蘇省農村公共服務發展存在的問題

雖然江蘇省農村公共服務發展成效顯著，但是依然存在諸多問題。

2.1 優質教育資源配置不均衡

據調查，阻礙江蘇省教育資源優質均衡的突出問題之一是城鄉師資力量差距問題。江蘇省部分農村學校的師資結構在職稱、年齡、學科和骨干方面失衡，音、體、美、信息技術等專業科目教師配備不全，無法滿足日常教學的需要。由于經濟文化發展相對落后，農村教師隊伍流動性大。學校對音、體、美、信息技術等專業科目的重視程度不夠，經常出現被其他課程占用的情況，不能實現學生德智體美勞全面發展。同時，城鄉硬件設施資源配置也存在一定差距。城市地區校舍建筑面積和校舍環境遠優于農村地區。鄉村圖書館、體育館、科技館等場所及音樂、美術、書法、計算機等專用教室配置不足且利用率低。在對學生和家長的訪談中發現，大部分學生反映音、體、美、信息技術等專業課程不能滿課時開展。

2.2 部分農村地區公共服務設施供需錯位

因為體育財政的投入主要來自地方財政，所以，市縣、城鄉體育財政的投入差異性較大。經濟發展好的地區體育公共服務供給更加到位。以蘇州市為例，蘇州市主城區體育基礎設施投入的資金較多，配置較好，而城郊、農村地區財政投入相對較少，農村體育公共服務供給總量不足、質量普遍較低，難以滿足農村人口對公共體育服務的需求。有些地區的農民晚飯后在車水馬龍的大馬路邊散步，沒有專門的健身道。此外，雖然近年來江蘇省在對農村體育服務方面做出諸多努力，配置了大批體育設施，但是占用和擱置體育設施的現象十分普遍，很多體育活動設施沒有充分發揮作用。調研發現，農民健身意識淡薄，強身健體的宣傳力度不夠。相比體育鍛煉，有為數不少的農民更愿意選擇打牌、看電視等娛樂活動。

農村公共文化大多投向公共基礎設施建設，而對服務質量提升的投入明顯不足。調研發現，部分農村公共文化服務資金主要來自省撥資金、縣補資金和地方籌集，這些資金主要投入在文體活動設施和村級文化服務中心上，但村級文化輔導員的工資報酬沒有足夠的資金保障。由于活動經費有限，人力資源緊缺，鄉鎮文化站、村居文化活動室等利用率不高，各區域活動開展情況的差異較大。在鄉鎮中心區域，農村公共文化硬件基本達標，文化設施基本能正常使用；而在村級層面，雖配置了文化活動的設備和場地，但因活動開展較少，文化設施利用十分不足，破壞嚴重。例如，某村配備給各村居的球架、乒乓球桌等文體設施基本蹤跡全無。

2.3 農村醫療和養老服務滯后

農村老年人因日常體檢較少、身體素質較差和健康意識較弱等原因，導致醫療保健需求較大。但是，農村醫療機構數量不多，人力設備配置缺乏且基層醫療功能發揮不充分等問題普遍存在。農村養老的配套設施、養老人才缺乏，農村養老服務體系尚未形成，加之醫養結合型養老公寓或者服務中心數量供給比較有限，無法滿足農村老人的養老需求［4］。因此，目前農村醫養結合供需矛盾十分明顯，面臨諸多困境。一是經濟困境。農村老人多數依賴土地獲得微薄的收入，喪失勞動能力后基本沒有收入，養老醫療保障不健全，更多依靠子女養老。經濟因素極大地制約著農村醫養結合的發展。二是受傳統養老觀念束縛。農村“養兒防老”的觀念根深蒂固，相對于社會養老，居家養老依然是大多數農村老人選擇的養老方式。雖然鄉鎮設有公立的養老院、敬老院，但入住率低，大多數是農村“五保”老人和部分城市“三無”老人。把老人送進養老院通常會被認為子女不孝順，老人也因離開子女住進養老院而心里不舒服。三是養老人才缺乏，配套設施水平低。農村公立養老院、敬老院普遍財政投入少，基礎設施薄弱、規模小。因工資福利待遇、工作條件差等問題，養老從業人員普遍學歷低，專業水平不高，有些是農村閑置勞動力，沒有經過專業培訓，滿足不了養老需求，大部分老人的日常照料、慢性疾病的養護服務得不到保障。

3 江蘇省農村公共服務發展對策

3.1 群策群力，全力促進農村教育優質資源配置

3.1.1 采用多種方式提升鄉村教師隊伍素質。具體可以采用定向師范生培養、加強培訓、優先補充、定額補助等方式，努力促進城鄉教育優質均衡發展。2020年，宿遷市共建鄉村骨干教師培育站22個、名師送培下鄉項目8個。泰州市實施鄉村教師“領雁工程”“助力工程”，音體美兼職教師專業合格培訓等多項措施并舉提升鄉村教師專業能力。實施優先配齊補充鄉村教師政策，可以設置鄉村教師招聘最低比例數，并將服務期不少于5 年作為教師入職基本條件。這些具體的措施都有助于提升鄉村教師的素質，有效避免鄉村教師大量流失。

3.1.2 統籌可利用資源突破重難點。政府除了增大教育投入之外，還可以為學校和相關組織搭建相關平臺，讓更多的社會資源投入農村教育。例如，積極促進高校特別是師范類院校與農村學校合作，組織熱衷于教育事業的企事業單位捐贈教學資源等。

3.1.3 完善志愿支教制度。可以采用短期支教和長期支教相結合的方式。高校在寒暑假期間組織短期支教，讓大學生積極參與志愿支教活動。暑期農村孩子處于放假狀態，家長白天上班沒有時間陪伴，可以讓大學生教授一些書本知識，帶領孩子閱讀課外書籍、觀看經典電影或者紀錄片。相關機構或者學校可以組織長期支教，與農村地區的學校建立長期合作關系，從師資、硬件、課內、課外等多方面支持農村教育發展。

3.2 以需求為導向，完善農村地區公共服務供給體系

目前，多樣化的需求和較薄弱的農村公共服務供給之間的矛盾是當前江蘇省農村公共服務發展面臨的最突出問題。政府要從群眾的實際需求出發，尊重農民對公共服務需求的表達權，積極推進農民參與訴求表達，讓農民積極參與公共決策。同時，政府應打破單一主體的供給模式，積極探索多元化、多樣性的公共服務供給體系，引導和協調好社會組織、企事業單位、個人等力量參與公共服務的供給。

3.3 建立和完善農村醫療和養老保障制度

江蘇省老齡化比例居全國各省份之首。針對江蘇省農村醫養結合供需矛盾問題，應積極推進醫養結合發展。一是創新養老宣傳方式，改變居家養老傳統觀念。從居家養老到社會養老，是社會發展的必然趨勢，社會養老不僅可以減輕子女的經濟、精力方面的負擔，而且可以滿足老人精神層面、健康護理等方面多樣化的需求。二是搭建養老服務信息平臺，拓展養老服務資金渠道，完善養老服務設施，提供養老服務的物質保障。三是對于選擇居家養老的老人，充分利用上級撥付的養老項目資金，設立村級居家養老服務站點，完善村級居家養老服務的硬件設施。同時，可充分調動鄉鎮衛生院、村級衛生所、志愿者等各種可利用資源為居家養老的農村老人提供服務，如可以為老人提供上門診療、日常照料、保潔等服務。四是創新護理員培養機制，提高陪理員待遇，建立陪理員發展通道，加強醫養結合養老服務隊伍建設，通過做實家庭醫生簽約服務，推廣分級診療制度，構建多元養老服務體系來促進醫療與養老深度融合。讓農村老人老有所養，不僅是社會的責任，也是實現鄉村振興的內在要求。

4 結語

隨著農村經濟發展、消費需求升級及廣大農村居民改善生產生活品質的愿望不斷提升，農村基本公共服務體系的建設和完善已成為社會主義新農村建設中最為重要的切入點［5］。在鄉村振興大背景下，江蘇省農村公共服務均等化和標準化發展持續推進，不斷涌現農村公共服務典型案例，但依然存在優質教育資源配置不均衡，部分農村地區公共服務設施供需錯位，農村醫療和養老服務滯后等問題。對此，今后江蘇省需全力促進農村教育優質資源配置，完善農村地區公共服務供給體系，完善農村醫療和養老保障制度，推動江蘇省彌合“鄉”與“城”差距。