我國天然氣市場化改革路徑與試點選擇相關建議

楊雷，陳新華 ，孫慧 ，王瀚悅（、3）

（1.北京大學能源研究院；2.中國石油天然氣股份有限公司規劃總院；3.中國石油西南油氣田公司天然氣經濟研究所）

1 我國天然氣市場化改革尚處于攻堅階段

國家石油天然氣管網集團有限公司（簡稱國家管網公司）的成立標志著中國天然氣市場化改革進入新的階段，是在天然氣領域讓市場起決定性作用的標志性事件。改革目標是建設“上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的‘X+1+X’油氣市場體系”。從全國來看，目前第一個“X”主要為中國石油、中國石化、中國海油、延長石油等國有石油公司為主的氣源，不過在一些沿海地區，這個“X”的其他主體日漸增多，比重已經達到了舉足輕重的程度。中間的“1”是指管網，但“1”是作為1個管輸主體存在，或是作為1個“統一調度、分級管理”的系統進行監管，還是作為1個壟斷環節的籠統表述，需要進一步深化研究［1］。但其最終目的是實現不同來源的天然氣在“全國一張網”中可以自由流動，不論是在物理連通上還是調度運行上，都不存在“梗阻和瓶頸”。無梗阻的“全國一張網”建設將關乎我國天然氣改革的進程和成敗。

目前，我國大陸31個省（直轄市、自治區）中，已經先后有25個組建了35家省級天然氣管網公司（簡稱省級管網公司）。近兩年沿海部分省級管網公司和大型城市燃氣公司都在積極推動直接從海外購買LNG資源，建設LNG接收站，也有部分介入了國內上游勘探開發，謀劃成為集氣源供應、區域管道輸送和下游銷售于一體的縱向一體化公司。一方面，省級管網公司與國家管網公司在省級天然氣管道建設和運營上存在博弈，另一方面，部分省級管網公司在進入氣源采購領域后，有可能借助其原有的管輸優勢和市場優勢逐漸形成區域性壟斷市場［2］。

在改革過程中，需要重點處理好省級管網公司與國家管網公司、三大石油公司之間的關系，避免在打破原有壟斷的同時又形成了新的壟斷。2020年8月18日，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正在國家管網公司調研時強調“引導和推動地方管網以市場化方式融入國家管網”。這一表態明確了省級管網的發展方向，“十四五”期間需要從降低終端用氣成本角度，深入研究“引導和推動”的方式和方法，形成有效的發展模式。

根據國際經驗，對處于壟斷地位的天然氣管網進行運銷分離后，競爭性天然氣市場的形成還需要配套的市場設計和政策支撐。因此，在國家管網公司成立后，如何建立富有競爭活力的天然氣市場就成為了下一改革的重中之重。

2 以區域交易市場建設促進市場充分競爭

國家管網公司成立后，天然氣交易方式將發生根本性的變化。基于交易樞紐的區域性天然氣交易市場的重要性越來越凸顯。

從歐美天然氣產業成熟國家情況看，天然氣交易樞紐可分為實體交易樞紐和虛擬交易樞紐兩種類型［3］。美國大部分地區采用實體交易樞紐模式，實體交易樞紐往往聯通有多條（座）天然氣基礎設施，包括多條管道、多座地下儲氣庫、多個LNG接收站等，可以在具體的物理地點進行天然氣的實物交割，并形成天然氣價格。美國有28個交易樞紐，其中位于美國亨利港的亨利樞紐Henry Hub（HH）最有影響力，亨利樞紐不僅是紐交所天然氣期貨指定交割地，而且在北美天然氣交易中具有樹立價格基準作用，其他交易樞紐通常交易的是其自身與HH的價差。

歐洲以虛擬交易樞紐為主。虛擬交易樞紐并不需要存在一個交割的物理地點，天然氣實物交割可以在管網上的任何一點發生。歐盟地區共有21個虛擬樞紐，最具代表性的是英國國家平衡點（NBP）樞紐和荷蘭天然氣所有權轉讓設施（TTF）樞紐。二者交易量之和可占到歐洲所有交易樞紐天然氣交易總額的85%以上。其中，英國NBP是全球首個虛擬交易樞紐，于1966年設立，覆蓋了英國全部高壓輸氣管網。荷蘭 TTF于 2003年設立，覆蓋的基礎設施范圍與NBP類似，為荷蘭全部高壓輸氣管網［4］。

從本質上講，實體樞紐和虛擬樞紐都是為了實現天然氣在一定區域內規模化交易，根據本國天然氣市場特征設計的產物。美國國土面積大，往往采用的是區域內均價的管輸計價方式，這就使得同一區域內無論何處交割，并不需要增加新的管輸費用，實際操作中也相當于可以全網交割。歐洲的虛擬交易樞紐覆蓋范圍往往局限在單一國家，其面積相對較小，采用出口/入口法計費，也多趨向于均價模式。這樣來看，所謂的實體樞紐和虛擬樞紐并沒有本質的區別，在實際運行中，例如美國的南加州地區干脆就采用了出口/入口法的均價管輸計費，與歐洲的虛擬樞紐完全相同。

不難看出，美國和歐洲天然氣市場化改革的主要經驗之一就是建設區域型天然氣市場。區域市場要求區域內天然氣基礎設施的互聯互通和第三方無歧視準入。區域市場中的天然氣價格則需要通過交易樞紐來形成。沒有交易樞紐的設計，天然氣交易規模將很難大幅度增長，也不能形成具有標桿作用的天然氣價格［5］。

3 我國天然氣市場化改革的路徑選擇

從實踐上看，實體交易樞紐和虛擬交易樞紐代表了美國和歐洲的不同天然氣交易模式，但其本質都是為了促進區域上形成“多對多”的規模化交易。

美國國土面積大，本土產量高，供氣區和消費區距離遠，管道跨度大，歷史上形成的市場主體比較多。歐洲的情況則不同，單一國家規模不大，與美國的州差不多，同時天然氣進口比例較高，歷史上形成的市場供應主體不多。

經驗表明，作為大國的天然氣市場化路徑沒有現成模式可以套用，必須根據自身情況探索符合自身國情的發展道路。美國和歐洲市場化發展路徑也反映了這一點，但其內在的邏輯都是為了促進有效競爭的形成，從這一點上，互相學習非常重要。我國國土面積與美國差不多，但市場結構又與歐洲相似。如果把歐洲比作一個超級國家的話，我國的天然氣省級市場差不多相當于歐洲的單一國家市場［6］。

我國天然氣市場在總體布局上，可參考美國干線管道區域劃分式的市場結構，這也與國家管網公司跨省輸送的格局相吻合。實行大區劃分的好處是有利于形成規模化交易，簡化管輸費率，并盡可能消除跨區流動時天然氣定價的路徑依賴。具體而言，就是可根據實體樞紐的布局，劃分成若干天然氣市場區，但由于不同區域間的價差主要是管輸費差異，需要通過對管輸費率進行簡化，即采取“郵票制”方式，使對同一樞紐區采用相同的管輸費率。這種方式下，考慮中國的實際情況，基于省級行政區劃或者幾個相關度較高的省區市組成大區，更加容易實施，如京津冀。

在地方層面，根據不同區域實際情況，應有針對性地設計不同的市場模式，有的適合參照美國模式設計區域市場，有的則適合參考歐洲模式采用出口/入口法。在管網交集、氣源多元的地區如京津冀，可考慮試點建立類似實體交易樞紐的區域天然氣市場，而在省級管網比較完善的省份如浙江、廣東，區域市場則可更多借鑒英國NBP或荷蘭TTF的經驗來建設。美國模式和歐洲模式，并不是非此即彼、截然不同的兩種模式。宏觀層面，將歐洲各國作為一個整體與美國對比，各國區域內統一定價（或以出入口模式近似統一定價），恰似美國按區域劃分的定價模式。微觀層面，美國Henry Hub管輸定價區同網同價，也正似歐盟一國“虛擬平衡點”出口/入口法定價模式的極端簡化版本，南加州天然氣管網干脆就是全盤采用了歐洲的出口/入口法定價。

從全國層面看，國家天然氣管網體系應是由多個國家級主干管網組成的統一體系。從區域層面看，多個區域交易市場共同構成全國市場。每個交易市場都有可能通過樞紐形成反映區域內供需關系的樞紐價格。各區域市場通過各樞紐價格的動態平衡，最終實現全國天然氣市場的協同發展。各交易樞紐之間相互競爭、相互合作，其中交易主體數量較多、規模較大、交易透明度較高的樞紐將會逐漸成為類似美國HH、英國NBP、荷蘭TTF等的基準交易樞紐，形成全國天然氣價格變化的基準價格。

“X+1+X”市場體系中的第二個“X”可以理解為充分競爭的區域天然氣市場。“X+1+X”市場體系中的“1”則可以理解為由國家管網公司的跨省管網和多家區域管網共同形成。在處理國家管網與區域管網關系上，為“引導和推動地方管網以市場化方式融入國家管網”，可考慮區域管網以股權方式并入國家管網，也可探討依靠管網運營法則來實現形成包含區域/省級管網在內的“全國一張網”。在這種模式下，國家管網公司要制定統一的油氣管網運營規則，將多個區域市場聯通起來，促使天然氣在不同區域之間能夠按照市場規律有效配置，實現天然氣市場的一體化協同發展。

由此看來，我國的天然氣市場結構不應是按計劃的幾縱幾橫模式，而是區域市場與干線管網有機結合的模式，形象地說，像是一張藤上結了很多瓜［7］。

4 鼓勵區域試點探索競爭性市場建設的最佳途徑

4.1 試點建設京津冀實體交易樞紐

河北永清是陜京管道干線和儲氣庫系統的重要連接點，陜京線等8條管道在此匯集、聯結，也可與西氣東輸、中俄東線相連，是中國北方地區的天然氣匯聚地。基于永清樞紐，可以建設京津冀天然氣區域交易市場。

永清樞紐既可以是京津冀天然氣交易的交割點，也可以是上海石油天然氣交易中心、渤海大宗商品交易所、大連商品交易所等交易中心/交易所以及其他現貨或期貨交易所的交割地。通過這個區域交易市場，京津冀地區的自產氣、鄂爾多斯氣、新疆氣、山西煤層氣、大唐煤制氣，可以和來自中亞以及俄羅斯的管道氣，以及進口 LNG 進行競爭，形成有效競爭的中國北方區域天然氣市場。建立永清交易樞紐，要點在于按照行政區域確定京津冀天然氣區域市場范圍，將這一區域內的干線管網納入同一個主體，實現互聯互通。

為了消除由運距因素造成的市場碎片化，實現構建多對多的市場交易結構，形成有效的市場競爭，永清交易樞紐應實行統一的管輸價格，這樣無論是俄氣、西氣、陜氣還是海上的LNG，都具有了平等競爭的基礎。管輸費均價導致了交叉補貼的問題，就是臨近氣源的大城市補貼了偏遠地區的市場。初步測算，該區域內最近和最遠的管輸差價每立方米不超過 0.2元，與氣源之間的價差相比可以接受。實行管輸費均價有利于資源的優化配置，也有利于扶貧。此外，河北的煤改氣支持了北京、天津等城市的空氣污染治理，這樣的交叉補貼也具有一定的公平性。

4.2 試點建設浙、粵虛擬交易樞紐

浙江和廣東兩省條件與歐洲的單一國家具有較好的可比性。氣源供應方面，基本實現多元供應，有國內西部長輸管道天然氣、進口LNG、進口中亞管道氣、本地氣田氣等。在區域天然氣管網方面，已基本建成覆蓋面積廣、實現互聯互通、運行較為成熟的省級管網，具備建設類似歐洲“資源池”式的虛擬樞紐條件，建議試點建設基于虛擬樞紐的區域天然氣市場。

這一工作的核心是將地方管網按照國家管網運銷分離的模式進行所有權拆分，將地方管網按照市場化的方式融入國家管網，實現管輸和銷售分開，并且將區域內所有干線管道都盡量合并成一張網，互聯互通，所有基礎設施均能夠實現第三方公平準入，同時明確試點區范圍（按行政區劃較為簡單易行），設定進氣口與下氣口，管輸費可以按照進口/出口設置，也可以采取郵票制均一收費。制定基于統一管網運營的規則的市場準則，明確相關方責權利，實現管輸的無縫對接。歷史上廣東和浙江已經實施了“同網同價”的模式，長期采取“均價制”的管輸定價模式，改革難度不大。

5 結束語

我國天然氣改革面臨諸多矛盾，十分期待創新的模式來化解矛盾并體現改革的早期紅利。市場化改革最終路徑的形成往往伴隨著思想的激辯和觀點的爭論。如，關于在區域天然氣市場實行統一管輸價格問題是一個焦點。有專家認為不同氣源到同一市場管輸距離、管輸成本均不同，實行統一管輸價格有礙公平，應有配套補償機制。也有專家認為在區域管網主體復雜的情況下，統一管輸價格的制定和執行將成為難題，可能會產生部分管輸企業虧損、部分管輸企業盈利的情況。這些問題都需要我們深入研究并通過試點地區先行先試探索解決。但不可否認，鼓勵有條件的地區在吸收借鑒歐美各國成熟市場經驗的基礎上，試點建立競爭性的區域天然氣市場和交易平臺，形成具有國際影響力的天然氣價格指數，可以為實現國家油氣體制改革目標提供區域樣板。這樣的早期成果對整個天然氣市場化改革而言都將是大振信心的舉措。