“綜治銀行”開拓基層治理新天地

秦云龍

基層治理是國家治理的重要方面，也是國家治理體系和治理能力建設的重要內容。當下許多地方在基層治理方面，仍存在著治理觀念不新，治理主體不清晰、客體渙散，收效甚微等諸多難題。隨著我國社會經濟日新月異的變化，基層治理面對著諸多新形勢和新挑戰。本期，《經濟》雜志、經濟網記者走進江西省安義縣，看該縣如何通過“綜治銀行”來疏通基層治理“經絡”，打造出可推廣、可復制的高效基層治理體系和模式，推動“地安人義”縣域治理品牌的形成。

一座只有30萬人口的小縣城，其中18萬人在全國各地經商，他們牢牢占據著全國建材門窗市場70%的銷售份額，這就是江西省南昌市安義縣。作為中國鋁材之鄉、中國門窗之鄉，安義縣并不生產鋁材，卻“無中生有”一舉成為我國民用鋁型材第二大生產基地，創造了市場奇跡。每到逢年過節，散布于全國各地的“建材大軍”返鄉后，安義這座小縣城車水馬龍，“有時候銀行的現金都不夠取”，繁華與富裕可見一斑。但平日里，經商務工人員外出后，安義縣又重返寧靜，留下來的絕大部分都是老人和兒童，這些人由誰來照料？基層社會治理該如何推進？針對安義縣的社會現狀，2016年該縣創新性地推出了“綜治銀行”，參考銀行的存取模式，實現“德治、法治、自治”聯動，推進基層共建共治共享，逐步形成了家庭和美，鄰里親近，鄉村和諧，人人為我，我為人人的基層社會治理新格局。5年多的時間，安義縣共建成394家“綜治銀行”，覆蓋了該縣所有的行政村和45%的自然村。“綜治銀行”的橫空出世與逐漸普及，不僅打通了基層治理的“七經八脈”，也讓安義的公眾安全感連續9年保持南昌全市第一，這座小縣城變得更加安全，社會也更加和諧。

發動群眾，走出基層治理新路

“劉小蘭和她兒子自愿加入綜治夜間巡邏了”，聽到這個消息后，安義縣新福行政村塘頭自然村“綜治銀行”理事會成員都感到十分欣慰。劉小蘭是塘頭村的一名農村婦女，能吃苦，能干事。2018年，在當地“綜治銀行”協調下，村里免費為劉小蘭提供30余畝水田供其耕作，此后，她種植的90余畝紅薯滯銷，“綜治銀行”理事會成員又第一時間幫助其與食品加工廠進行聯系，解決了5萬斤紅薯的銷路。實際上，劉小蘭是塘頭村的“上訪戶”，但她每遇到生活中的棘手問題時，總能得到“綜治銀行”幫助，正是因為“綜治銀行”的幫助和引導，這才讓劉小蘭母子打開心結，深受感動，主動做起了巡邏隊員。

安義古村群

劉小蘭的故事是安義縣通過“綜治銀行”實現基層社會有效治理的一個縮影。讓越來越多的群眾成為基層治理的主體，大事一起干，小事商量辦，事事有人管，事事有人辦，借助“綜治銀行”實現民事民辦，民事民決，變“要他做”為“他要做”，群眾參與綜治的積極性逐步提高，和諧的鄉村局面逐步形成。安義既是人口小縣，又是創業大縣，大部分青壯年都外出創業，留在安義縣的空巢老人、留守婦女兒童居多，因此基層社會治理力量相對薄弱。據第七次人口普查數據顯示，如今安義縣常住人口為25萬余人，其中女性人口占比46.19%，14歲以下兒童和60歲以上老人加起來占比近50%。面對這樣的現實，如何順應群眾對良好社會治安、對美好幸福生活的追求？

“綜治銀行”能否落地生根、發揮作用，關鍵要解決“人和錢”的事。在“人”的方面，綜治銀行理事會是綜治銀行的管理機構，理事會能否發揮作用，尤為重要的是能否選出一個“過硬”的理事長。

從2016年起，安義縣積極踐行發展新時代“楓橋經驗”，創新性推出了“綜治銀行”基層治理模式，逐步探索出一條“發動群眾、依靠群眾”，進而加強基層社會治理的新路子。據安義縣委政法委二級主任科員張可錢介紹，一方面為了順應安義基層治理新形勢，另一方面為了策應當年在南昌召開的全國社會治安綜合治理創新工作會議，安義縣參照銀行存取款模式，于2016年起開始創建“綜治銀行”，并逐步在全縣推廣。“綜治銀行”以自然村為單位，每家都開設綜治銀行賬戶，然后根據村民在法治、德治、自治方面的情況表現，進行加分減分。“一分相當于一塊錢，積分可以兌換米面油、洗衣粉、洗衣液、衛生紙等生活用品，以此激勵人民群眾自覺參與到基層社會治理當中來。”

實際上，以微不足道的積分獎勵能否撬動基層治理大局面，也有人存在疑問。但張可錢表示，村看村，戶看戶，群眾看干部，老百姓非常淳樸，看中的不是錢，更多的則是榮譽，他的積分多，我的積分少，面子上過不去。“比如說農村人居環境整治，我們每個月都會評選清潔戶，每家每戶不打招呼去看，干凈的大張旗鼓表彰，發榮譽證書，加十分，他不搞干凈也不好意思。”通過最美村民評選等活動，以及物質獎勵、精神獎勵來調動群眾參與社會治理的積極性，安義縣以“綜治銀行”為抓手，逐步把群眾發動、組織起來，形成了良好基層治理氛圍。

“綜治銀行”能否落地生根、發揮作用，關鍵要解決“人和錢”的事。在“人”的方面，綜治銀行理事會是綜治銀行的管理機構，理事會能否發揮作用，尤為重要的是能否選出一個“過硬”的理事長。張可錢介紹，一個好的理事長不但要能吃得虧、吃得苦、吃得氣，還得能吃得開，“做綜治銀行理事長，多數時候是講奉獻、做公益的，不計報酬，要能吃得了虧;很多事情都要帶頭走到前面，實干苦干，得能吃苦;村莊那么大，有80%的村民點贊就是頂呱呱的理事長，但做再多的事，總有村民冷言冷語，因此得能吃得了氣;除此之外，還得有威信、有號召力，公平公正，一呼百應，這樣才能吃得開，唯有如此，理事會才能真正發揮作用。”在“錢”的方面，為了確保“綜治銀行”不斷電，能夠運行下去，每個“綜治銀行”成立之初就開始設立“綜治基金”，通過“鎮村投入一點、社會贊助一點、村民捐獻一點”的辦法籌集，用于保障積分兌換獎勵、村莊安防建設等。每個“綜治銀行”成立，縣里都會給予不少于1萬元的啟動資金，安裝3個以上的高清探頭。由于“綜治銀行”效果好，逢年過節外出務工創業返鄉的村民有感村內的可喜變化，也都非常樂于參加捐資活動并慷慨解囊。

用活“五治”，以小安成就大安

在安義縣鼎湖鎮洲尾村《經濟》雜志、經濟網記者看到，一座矗立于稻田旁的嶄新二層小樓就是該村“綜治銀行”所在地，銀行內設有活動中心、監控室等，這里也是該村法律課堂、道德講堂、文化課堂和頤養中心的承載地。據鼎湖鎮綜治辦主任李澤宇介紹，位于安義縣龍安大道、354國道、安石公路交叉三角地帶的洲尾村，長期以來人口構成、社會治安情況相對比較復雜，是鼎湖鎮的治安亂點。為了建設美麗鄉村，改變洲尾村的治安狀況，2019年通過鄉賢捐資、政府補貼等方式，村里籌資160多萬建起了“綜治銀行”。“剛開始的時候，村民們并不太理解‘綜治銀行有什么作用，有的還認為是針對他們的。在一次次積分兌換中，村民獲得了物質精神獎勵，村容村貌，治安環境，村莊風氣等逐漸發生了變化。”

正是在“綜治銀行”的推動下，洲尾村從一個矛盾糾紛多發、治安混亂的村莊，逐步變成了如今干凈整潔、和諧美麗、平安法治的村莊。在整個安義縣，“綜治銀行”堪稱是基層社會治理的中樞機構，也可以說是美麗鄉村建設的“推動機”。那么日常支撐這一機構運轉的理念是什么？又是什么樣的運作體系讓“綜治銀行”發揮出了神奇的作用？《經濟》雜志、經濟網記者在洲尾村“綜治銀行”外墻上看到醒目的20個大字：“政治引領、法治保障、德治教化、自治強基、智治支撐”。張可錢表示，這20個字正是支撐“綜治銀行”運轉的理論基石，也是行動內容和目標，更是安義縣實現基層治理方式現代化的五大抓手。

據張可錢介紹，建設“綜治銀行”首先黨政搭臺，讓政治引領，要把我國的制度優勢轉化為治理優勢。其次，要用法制來保障，讓基層每個人遇事找法、解決問題用法、自覺遵法守法學法用法。“截至目前，只有30多萬人的安義縣，已經培訓出了24000多名法律明白人。”與此同時，為了確保法制保障落實到位，安義縣公檢法司的法律服務者還會定期下鄉，他們主要的工作有兩種，第一，對法律明白人進行培訓，為群眾提供法律咨詢;第二，針對基層矛盾突出、問題明顯的地方，開展以案釋法，集中調處一些日常性糾紛，把矛盾化解在當地。在洲尾村“綜治銀行”內，《經濟》雜志、經濟網記者看到一臺“法律明白人自助終端”，通過這個終端顯示屏幕，村民不僅可以查找、檢索法律相關知識，還可以直接連線律師，及時得到專業的幫助。

為了“以德潤法”，從源頭上化解糾紛，和諧鄰里關系，安義縣還制定了鄉風文明指導標準，每個村都有村規民約，很多村民都有家規家訓，怎么做清清楚楚。在洲尾村的“鄉風文明指導標準”上《經濟》雜志、經濟網記者看到，包括婚事新辦、喪事簡辦、禮金規范、移風易俗等方面共有16條事無巨細的規定，如“婚禮提倡1天之內辦結，迎親車隊不得超過8輛”“紅白喜事隨禮提倡不收不送非親人員禮金。直系和三代以內親屬禮金不超過500元，鄰里鄉親控制在100元以內”等。

做好基層治理，群眾積極參與尤為重要，通過“綜治銀行”推出的一系列切實舉措，群眾自治的良好局面已基本形成。“如今安義各個村鎮的村民，已不是政府要求他們做什么，而是轉變為他們要做什么。”張可錢說。除此之外，通過安裝智慧監控系統，讓現代科技手段輔助社會治理也取得了顯著成效，在其威懾下，騙人的、賣狗皮膏藥的都已不敢進村入戶。小河有水大河滿，以小安成就大安，通過把“五治”用活，安義縣各個村莊在“綜治銀行”的推動下變得更加平安和諧。

日常工作中，為了確保“綜治銀行”正常運轉，安義縣推出了“綜治銀行”“1234”運作體系。一是瞄準“1個目標”，即持續提升基層治理體系和治理能力現代化水平，增強群眾的獲得感、幸福感和安全感。二是提供“兩個支撐”，成立綜治銀行理事會，負責日常管理運行;設立綜治基金，用于積分兌換等公益事業，徹底解決人和錢的問題。三是確保德治、法制、自治“三治聯動”，根據村民在這三個方面的表現，積分有加有減，雙向激勵，充分調動群眾的積極性。四是做好日登分、月公示、季兌換、年表彰“四個運用”，每天都會對村民在“三治”方面的表現進行計分登記;每個月都會把積分匯總公布，并發微信群;每個季度都會舉辦積分兌換活動;每年都要進行一次表彰獎勵，并把賬務收支等公開，做到公開透明。

“銀行”存幸福，綜治保平安

“制訂家規家訓并遵守、參與見義勇為、制止違法犯罪、提供破案線索等加20分;幫助他人完成微心愿、好人好事、鄰里互助等加10分;參與非法宗教、封建迷信、傳銷、黃賭毒、打架斗毆等活動，則會被扣20分;參加邪教組織和活動，參加大規模群體非正常訪事件等則會被記零分……”正是“綜治銀行評分細則”上這一條條清楚在列的加分、扣分考核項目，以及各村理事會以“綜治銀行”為抓手久久為功推進工作，安義縣的各個村莊正在悄然發生著變化。

石鼻鎮潘家村大房自然村是一個典型的空心村，共有836名村民，但留在村里的僅僅只有167人，大部分都在外務工。為了做好基層治理工作，2017年大房村正式成立了“綜治銀行”，隨后在綜治銀行理事會的牽頭帶動下，組建了村民理事會、紅白喜事理事會、禁賭會和老年協會等自治組織。而這些自治組織的目標就是從源頭上防范農村常見的如彩禮、宅基地、紅白喜事等“六大”矛盾糾紛。據潘家村治保主任潘先想介紹，為了預防彩禮糾紛，綜治銀行理事會制定了婚姻彩禮統一規范，提倡彩禮一般不超10萬元，要求婚約雙方簽訂《婚約彩禮協議》，明確發生各類糾紛后彩禮返還的比例。為了預防紅白喜事攀比糾紛，綜治銀行理事會規定酒席不超20桌，單桌菜金不超500元，村民送禮一般60元，老人做壽不回禮，將回禮錢捐給村“綜治銀行”辦公益事業，遏制了大操大辦、人情攀比等陳規陋習。

大房村“綜治銀行”成立4年多來，取得了實實在在、看得見的成效，也逐步得到了全體村民的支持認可。潘先想表示，“綜治銀行”成立后，大房村明顯有了四種變化：第一，通過安裝攝像頭，定期巡邏，曾經小偷小摸的現象再也沒有了，村里再也沒發過案，治安變得更好。第二，鄰里和善，守望相助的故事時常發生。“村里的老人每天9點都會到老年協會集中，我嬸80多歲，有次一天都沒有來，理事長上門發現她重病在床，立即送醫院治療。”此外，村里的矛盾糾紛也少了，再也沒有人參加賭博和邪教，村里的風氣變得更好。第三，每家每戶房前屋后干干凈凈，屋內一塵不染，整個村莊亮亮堂堂，村里的環境衛生變得更好。第四，自覺移風易俗，村里還建了腰鼓隊，文化生活更加豐富，村民的道德素質和法律素質明顯提高。

和大房村一樣，萬埠鎮羅山村興福自然村的“綜治銀行”同樣成立于2017年，該村綜治銀行理事長陳大勇告訴《經濟》雜志、經濟網記者，自“綜治銀行”創建以來，馬路邊上經常可以看到村民自發清理垃圾，子女在外面的老人也經常有鄰居主動前去照顧，偶爾有村民發生糾紛、口角爭吵大家都會主動上前調解。“原來如果村里有人遇到緊急困難的事，比如晚上生病要住院，以前是一件很麻煩的事。現在不一樣了，有了‘綜治銀行，有什么事大家都會互幫互助、共同解決。”

如今興福自然村道路干凈，村容村貌也有了“精氣神”，這里發生的巨大變化，讓許多在外創業返鄉人員頗為感慨。陳大勇介紹，一些在外創業人員看到村里的變化后，也都主動積極地投身到鄉村建設中，“發現‘綜治銀行給村里帶來了實實在在的好處，許多創業人士也都愿意貢獻自己的一份力量。我們每年都會在過年的時候發起資金募捐活動，補充綜治銀行基金，去年總共籌集了兩萬多元。”

為了鼓勵各“綜治銀行”理事會更好地發揮基層社會治理“引擎”作用，安義縣也對工作做得好的“綜治銀行”理事會進行現金獎勵，一等獎為3000元、二等獎2500元、三等獎2000元，其中理事長、登分員分別獎勵所獲獎金的25%，剩余50%的所獲獎金平均獎勵理事會其他成員，這一舉措使得各個村的“綜治銀行”理事會運轉更加高效、有力。

安義縣推行“綜治銀行”5年多來，各個設立“綜治銀行”的自然村，實現了治安零發案、群眾零上訪、矛盾零上交和村容村貌變靚、房前屋后變凈、村民心情變好的巨大變化，村民高度稱贊“綜治銀行”，稱其“存進的是互助協作精神，取出的是平安和諧氛圍”，確實為群眾辦了實事、辦了好事。在“綜治銀行”的推動下，安義縣不僅實現“積小安為大安”工作目標，同時基層治理能力和治理體系現代化水平進一步提高。在南昌市的6個區、3個縣中，安義縣的公眾安全感連續9年保持全市第一;截至去年，安義縣連續13年被評為全省“平安縣”，連續5年被評為全省信訪“三無縣”，連續6年被評為全市綜治工作先進縣。此外，安義縣還分別于2018年和2020年榮獲了“全國社會治理創新優秀縣”和全國信訪“三無縣”等榮譽。

轉變模式，鍛造基層治理“金鑰匙”

“主任，麻煩把你們的綜治銀行方案，以及一些表格和開展的圖片發我們學習一下。”11月1日上午，云南昭通市鎮雄縣政法委陳守兵給張可錢發來一條微信，收到資料后，陳守兵連聲表示感謝。據張可錢介紹，時至今日，已有來自上海、江蘇、廣東等地的考察團先后來到安義縣學習“綜治銀行”經驗和做法。參照安義縣“綜治銀行”模式，近年來江西省內各種基層治理銀行也開始出現，例如贛州市大余縣推出了不存錢、不存物，專門儲存公益服務時間的“時間銀行”，這一做法剛剛入選第三批全國鄉村治理典型案例;新余市渝水區推出了“道德積分銀行”，提升德治水平，增強治理質效。而張可錢希望把安義縣“綜治銀行”作為推進市域社會治理現代化試點的江西特色項目，在全省甚至是全國推廣，以此作為打通基層社會治理“難點、痛點”的“金鑰匙”。

華中科技大學副校長、教授許曉東認為，當前基層治理面臨著主要的難題是治理主體“碎片化”、治理客體“原子化”、治理效果“內卷化”。實際上，安義縣推出的基層治理“綜治銀行”模式，從根本上解決了基層治理主體職能分散，權責不清，無法形成治理合力的問題，同時也增強了村集體對群眾的組織能力，村莊共同體被進一步強化，基層治理不再“空轉”，變得更接地氣，更有效果。

從根本上來說，“綜治銀行”構建起了人人有責、人人盡責、人人享有的基層社會治理共同體，推動著基層社會治理在四個方面發生著轉變。首先，實現了基層治理由“為民作主”向“由民作主”轉變。“綜治銀行”通過物質獎勵、精神鼓舞等手段，推動“自治、法治、德治”融合，促進了群眾間的互助協作，實現村事民管、村事民議、村事民辦。其次，實現了公眾參與由“被動應對”向“主動有為”轉變。通過發動引導村民參與情報信息收集、化解制止不穩定因素的積極作用，有效提升預警預測預防能力。僅2019年，全縣村民、平安志愿者等舉報違法犯罪線索66起，協助抓獲違法犯罪嫌疑人39人，制止違法犯罪行為43起，勸阻打架175起，調解矛盾糾紛1167起。再次，實現了人民群眾由“事后找法”向“事前詢法”的轉變。針對村民的法律需求，積極推進農村“法律明白人”培養工程，組織法律服務者有針對性地開展以案釋法、以案說法、以案普法，使辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法成為群眾的常態。最后，實現了治安巡邏由“專職巡防”向“群眾聯防”轉變。村民常態治安巡邏已成為每晚安義大街小巷、村頭巷尾的一道風景線，既有效擠壓犯罪空間，又提升了群眾安全感，化解了“警力不足”的問題。據統計，安義縣治安巡邏平均每月發現上報隱患300余起，制止沖突70余起。

安義古村花海

在“綜治銀行”的基礎上，為了進一步將基層治理范圍擴大，再次提升治理水平，改善治理效果，2020年，安義縣又一次創造性地將民主協商理念導入基層社會治理，搭建起了“民議民決民辦、共建共治共享”的基層社會治理協商議事平臺“有事來說”。據張可錢介紹，截至目前，“有事來說”平臺已開展協商活動971次，解決群眾操心事、煩心事、揪心事843件，辦成了諸如長埠鎮下橋村荒山荒地流轉、青湖衛生院建設、城中村居民自建房安裝天然氣、毛某拆遷信訪積案等一大批干部群眾久盼無著落的民生實事、惠民好事，說事辦結率達95%以上，取得了黨政支持、群眾認可、多方共贏的良好效果。通過“有事來說”基層民主協商平臺，安義縣基層治理實現了末梢矛盾化解向前端預防治理延伸，基層許多社會治理難事、發展建設要事、重大民生實事，找到了新的突破口。

如今，安義縣的基層治理已擁有了兩大行之有效的法寶武器，基層自我治理和民主協商相得益彰，在“綜治銀行”和“有事來說”平臺的支撐下，安義縣的基層治理模式已由原來的“一元化封閉式”行政治理向“多元化開放式”協商治理轉變，一村一鎮“條塊分割、體內循環”的傳統治理向“鄉鎮吹哨、部門報到”的現代化治理轉變，基層治理能力和治理水平進一步大幅提升。