打造全方位數字經濟治理體系

李勇堅

數字經濟總量持續增加，成為經濟增長動力之源。因為數字經濟的滲透與影響越來越大，其治理問題得到了黨和國家的高度重視。

數字經濟的治理，涉及物理空間與賽博空間，其復雜程度遠遠超過現有治理體系的能力。而以移動互聯網、大數據、人工智能、物聯網、區塊鏈為代表的新一代信息技術向社會經濟生活領域的持續滲透，給現有的數字經濟治理體系和治理能力帶來了前所未有的挑戰。這需要我們全方位強化數字經濟治理體系，從而推動數字經濟健康有序發展。

平臺擴張帶來治理難題

平臺的快速成長已成為數字經濟領域最重要的現象。根據中國信息通信研究院監測，截至2020年底，我國價值超10億美元的數字平臺企業達197家，比2015年新增了133家，平均每年新增26家。從市值來看，我國大型數字平臺總價值達到3.1萬億美元，占全球的24.8%，居全球第二位。

平臺治理問題非常復雜。平臺容易產生市場集中，或者壟斷現象。從更廣闊的視野看，互聯網空間的跨越時空特性，使數字經濟的全球競爭正在演變為平臺之間的競爭，這要求對平臺的監管在國際競爭力、創新、維持競爭、效率、消費者權益保護等諸多目標之間平衡。

具體而言，平臺帶來了以下治理挑戰：

一是排斥競爭。很多平臺擁有巨大的流量資源和數據資源優勢，他們通常會利用這些優勢，對競爭對手進行打壓，阻礙潛在的市場進入者，排斥市場競爭，從而損害社會福利。

二是數字扭曲。平臺巨大的市場力量會扭曲數字市場的正常發展，包括導致質量下降、增加第三方成本、負面創新。

三是扼殺創新創業。對于很多具有創新潛質的初創企業，平臺在流量、數據等方面進行打壓，或對其進行“殺手并購”（即平臺收購一家初創企業之后，將其業務進行扼殺），使競爭被扼殺在萌芽之中。

四是影響和控制消費者行為。平臺可以通過影響消費者行為，強化其壟斷能力。更為嚴重的是，平臺還可以利用大數據、算法等，設計出具有成癮性的產品，使消費者上癮而一直使用平臺，增加平臺的吸引力。市場壟斷和成癮技術的結合，可能對消費者福利帶來極大的損害。

五是以平臺為特征的數字經濟快速發展，可能對就業、信息傳播、社會行為規范等帶來影響。數字經濟帶來網絡空間的擴張，在這個過程中產生了大量的失范行為，如網絡暴力、網絡色情、網絡詐騙等，給治理體系帶來挑戰。

數據治理問題隨之而來。平臺以數據為驅動的業務模式，決定了平臺企業收集了大量數據，利用現代信息技術，對用戶的行為進行跟蹤，實現從“數據挖掘”過渡到“現實挖掘”，從而滲透到日常經驗、交流甚至思想中。這些是消費者隱私保護的巨大隱患。

從具體表現來看，平臺數據治理主要存在以下幾個方面的問題：

一是數據收集隱蔽化與過度化。平臺以各種隱蔽的手段，大量收集消費者、平臺內經營者等相關各方面的數據。二是平臺將數據產權化和資源化。平臺將其收集的各種數據，視為自己的私產。關于數據產權，目前沒有明確的法律規定。但在實踐中，數字平臺都將數據視為企業的資產，不與其他企業共享。三是數據利用的不透明和黑箱化。平臺對數據的利用規則以及方向并不公開，而是將整個數據的利用過程黑箱化。四是數據安全問題日益嚴重，給治理帶來了挑戰。

數字經濟治理實踐

面對數字經濟帶來的大量治理問題，黨和國家采取了一系列對策，對這些問題進行深入治理。

一是建立了數字經濟治理的法律政策體系。在法律層面，先后出臺了《網絡安全法》《電子商務法》《數據安全法》《個人信息保護法》等相關法律，形成了對數字經濟發展的頂層設計。

二是強化數據治理。2019年開始，全面啟動App違法違規收集使用個人信息專項治理，并出臺了《App違法違規收集使用個人信息行為認定方法》，分批次對數百款App違法違規收集使用個人信息情況進行了通報，并要求其限期整改。進入2021年之后，對數據治理問題更為重視。先后出臺了《數字安全法》《個人信息保護法》兩部對數據治理具有重要意義的法律。在執行層面，頒布了《常見類型移動互聯網應用程序必要個人信息范圍規定》，明確了地圖導航、即時通信、網絡購物等39類常見類型App的必要個人信息范圍，并且明確運營者不得因用戶不同意提供非必要個人信息而拒絕用戶使用App基本功能服務。為了鞏固治理成果，工信部持續加大對App侵害用戶權益的整治力度，先后三次組織對重點問題開展“回頭看”。在數據安全方面，先后對滴滴、滿幫貨運等啟動了數據安全調查。

加大了對數據壟斷問題的治理力度。2021年2月7日，國務院反壟斷委員會發布了《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，該指南是全球第一個系統性對平臺壟斷問題進行規定的法規，對數據壟斷問題有著直接的規定。在2021年8月20日通過的《中華人民共和國個人信息保護法》中，對個人數據收集與處理、“大數據殺熟”等問題有著明確規定，從而建立了中國特色的數據壟斷規制體系。

三是大力推動對平臺壟斷問題的治理。自2019年12月份召開的幾場重要會議提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”以來，我國在對平臺反壟斷監管方面持續發力，舉措不斷：今年2月7日，《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》發布，對涉及平臺經濟領域的“二選一”“大數據殺熟”“搭售行為”等問題作出了較為細化的規定;3月15日，中央財經委第九次會議指出我國平臺經濟發展正處在關鍵時期，“要提升監管能力和水平，優化監管框架，實現事前事中事后全鏈條監管，充實反壟斷監管力量，增強監管權威性”;8月17日，市場監管總局就《禁止網絡不正當競爭行為規定（公開征求意見稿）》征求意見，這意味著一些網絡不正當競爭行為將面臨更嚴格、更細致的監管;8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，對強化反壟斷工作指明了方向、明確了任務、提出了要求。2021年10月18日，在中共中央政治局第三十四次集體學習時，習近平總書記強調指出：要糾正和規范發展過程中損害群眾利益、妨礙公平競爭的行為和做法，防止平臺壟斷和資本無序擴張，依法查處壟斷和不正當競爭行為。

數據治理的首要問題是明確平臺數據的權利體系，明確用戶在平臺上的行動軌跡所形成的數據所有權問題。既要避免平臺將數據產權化，作為平臺的私有財產，為了鼓勵產業發展，也應承認數據收集者、控制者對數據的利用、開發等享有適度的權利。

在這個背景下，執法力度不斷加大，4月10日，市場監管總局依法對阿里巴巴集團控股有限公司在中國境內網絡零售平臺服務市場實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰;7月10日，市場監管總局稱，決定依法禁止虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并;7月24日，市場監管總局表示，依法對騰訊控股有限公司作出責令解除網絡音樂獨家版權等處罰。此外，監管部門頂格處罰了45起平臺企業未依法申報案件并向社會公布。10月8日，國家市場監管總局公告稱，對美團在中國境內餐飲外賣市場實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰。

四是大力推動平臺互聯互通。2021年9月，工信部要求各個平臺之間互聯互通，要求各大平臺企業按照整改要求，務實推動即時通信屏蔽網址鏈接等不同類型的問題分步驟分階段解決，以實現互聯網平臺之間的互聯互通。

完善數字經濟治理體系

一是要推動數字經濟統一治理機構的建立。

數字經濟治理涉及多方面的政府主體，其核心是對相關法律法規及執法機構等進行整合。對數字經濟的治理，涉及的法律法規大體可分為兩個部分，一部分是與競爭秩序及交易規范相關的，包括《反壟斷法》《電子商務法》《反不正當競爭法》等，這部分法律主要涉及平臺之間的競爭、平臺與平臺內經營者的關系等。另一部分與消費者福利相關，尤其是消費者隱私保護。在數字經濟消費者權益保護，尤其是隱私保護中，通常會涉及一個特殊的問題，即隱私保護與壟斷之間關聯的問題。這是數字經濟競爭規制的一個獨特之處。因為相當一部分數字平臺的競爭優勢是建立在數據優勢基礎上，數據與消費者隱私密切相關。這些法律涉及《數據安全法》《個人隱私保護法》《民法典》《網絡安全法》等。在實際執法過程中，數字經濟監管問題由于涉及的法律比較多，往往涉及多個不同的執法部門，這些執法部門在執法目標、手段、方式等均有一些差異，這些差異使數字經濟監管執法方面難以做到迅速而及時，標準也難以統一。因此，有必要對涉及數字平臺監管的相關法律法規及政策等進行整合。

二是重視平臺的“自治”及社會各界共同參與的協同治理機制。

平臺是數字經濟治理的重要對象，平臺處于數字經濟的核心，平臺有技術能力、有數據優勢、有用戶數量優勢，在數字經濟治理方面具有獨特優勢。而且，平臺本身處于“看門人”的地位。隨著平臺的擴大，平臺事實上承擔著規則制訂、信息過濾、交易監管、糾紛處理等看門人的作用。而且，由于平臺市場的集中，很多平臺事實上成為用戶信息的主要來源。在政策方面，明確平臺在數字經濟治理中的作用，明確其權利、義務和責任。重點對平臺關于賽博空間的規則制訂原則、內容框架、實施機制等進行規定。同時，對這些規則的效力及實施過程進行必要的監督，一方面要確保平臺利用這些規則有效地參與到數字經濟的治理過程之中，發揮其優勢;另一方面需要就平臺參與數字經濟治理進行必要的監管。

在這方面，可推動平臺中立制度試點。平臺中立制度就是要求一個平臺平等對待使用其基礎架構的所有商業活動，不能對平臺內的經營者采取歧視性政策。本質上是將數字平臺視為一種核心基礎設施，其在理論上和實踐中仍有一些問題需要深入探討，不能直接盲目推動。

三是明確數據權利體系，建立數據共享規則，推動數據治理。

數據治理的首要問題是明確平臺數據的權利體系，明確用戶在平臺上的行動軌跡所形成的數據所有權問題。我國的《網絡安全法》傾向于用戶對數據擁有控制權。然而，問題的關鍵是，即使明確用戶對數據的控制權，如果產權規定不明確，很容易導致平臺將數據作為其私產。既要避免平臺將數據產權化，作為平臺的私有財產，同時為了鼓勵產業發展，也應承認數據收集者、控制者對數據的利用、開發等享有適度的權利。

從監管的視角來看，打破數據壟斷最有力的方式是數據共享。數據共享具體有兩種方式，一種是基于消費者的數據共享。另一種是基于生產者的數據共享。

破除數據壟斷，首要的是建立數據公平使用機制，實施數據共享，打破數據壁壘。數據共享的核心是要建立公益性的、共享的數據交換機制。在數據壁壘還沒有形成之前，必須抓緊時間建立。如果數字平臺的相關利益集團一旦形成，再建立就很困難，改革的阻礙將更大。因此，我國應抓緊當前的時間窗口，加快建立數據保護與數據共享機制。