行政事業(yè)單位實(shí)行全面預(yù)算管理的途徑

韓營

（包頭鐵路運(yùn)輸檢察院，內(nèi)蒙古 包頭 014100）

從屬性上分析，行政事業(yè)單位屬于政府機(jī)構(gòu)，資金來源大多為財(cái)政撥款。單位事務(wù)繁雜、項(xiàng)目眾多、肩負(fù)責(zé)任重大，新時(shí)期必須要重視財(cái)政資金的合理使用與資源的合理配置，以政策為導(dǎo)向，大力推行全面預(yù)算管理，改革預(yù)算管理制度，提高工作效率，提高財(cái)政資金利用率與使用效益。本文就此展開分析與論述。

一、行政事業(yè)單位實(shí)行全面預(yù)算管理的必要性

（一）有利于優(yōu)化資源配置

全面預(yù)算管理的核心功能為將單位有限的資源進(jìn)行最優(yōu)配置，強(qiáng)調(diào)全員參與、全面覆蓋，注重內(nèi)部有效溝通與聯(lián)系，積極協(xié)調(diào)、綜合平衡。根據(jù)實(shí)際需求，配置資源，嚴(yán)格規(guī)范審批流程，科學(xué)規(guī)劃、合理控制，防止出現(xiàn)資源浪費(fèi)、資金隨意占用。

（二）有利于防范廉政風(fēng)險(xiǎn)

單位設(shè)置預(yù)算指標(biāo)，為內(nèi)部控制工作提供標(biāo)準(zhǔn)，在全面、全過程的前提下，對(duì)單位經(jīng)營項(xiàng)目、業(yè)務(wù)活動(dòng)等展開動(dòng)態(tài)監(jiān)控，關(guān)注財(cái)政資金的流向，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)章制度為保障，以全面預(yù)算管理為支撐，規(guī)范單位職工的實(shí)際行為，加大過程控制力度，進(jìn)一步有效防范廉政風(fēng)險(xiǎn)[1]。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算管理理念待強(qiáng)化

全面預(yù)算是系統(tǒng)性的管理工具，強(qiáng)調(diào)全員參與，覆蓋單位所有項(xiàng)目與活動(dòng)，對(duì)各環(huán)節(jié)展開全方位的監(jiān)控。從實(shí)質(zhì)上分析，與傳統(tǒng)預(yù)算管理模式相比，其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在“全面”二字，各單位大力推廣并實(shí)行全面預(yù)算管理，必然要夯實(shí)理論基礎(chǔ)，深入分析全面預(yù)算的內(nèi)涵、作用等，只有從思想層面加強(qiáng)重視，才能落實(shí)到行動(dòng)當(dāng)中。目前，單位部分人員仍是將全面預(yù)算視 為簡單的財(cái)務(wù)工作，認(rèn)為此項(xiàng)工作應(yīng)由財(cái)務(wù)相關(guān)人員全權(quán)負(fù)責(zé)，其他部門參與或者不參與并無影響，不愿主動(dòng)參與、不愿主動(dòng)配合。這種情況下，預(yù)算工作開展過程中很難對(duì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)有全面的了解，不能掌握資金運(yùn)作與資金使用效益，致使全面預(yù)算的覆蓋范圍過于狹窄，根本不能落地實(shí)施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)更難，后續(xù)工作更是無法得到保障。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)

行政事業(yè)單位編制程序?yàn)椤耙簧弦幌隆薄岸隙隆钡榷喾N，“二上二下”目前大部分單位都在實(shí)行，由各部門編制預(yù)算草案，及時(shí)上報(bào)，財(cái)政部門統(tǒng)一審核匯總，下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，再由單位編報(bào)正式預(yù)算，財(cái)政部門正式批復(fù)。實(shí)際上，單位預(yù)算編制前期預(yù)算項(xiàng)目考察工作不到位，未能做好事先準(zhǔn)備，對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性與準(zhǔn)確性審查不嚴(yán)。同時(shí)，如今各單位應(yīng)當(dāng)使用零基預(yù)算法，但有的單位預(yù)算編制籠統(tǒng)，為了省時(shí)省力，以增量預(yù)算法為主，依賴于歷史數(shù)據(jù)，且缺少預(yù)算編制可行性評(píng)估，最終導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)。

（三）預(yù)算執(zhí)行度偏低

預(yù)算執(zhí)行是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡管目前大部分單位設(shè)立預(yù)算職能部門，由該部門主要負(fù)責(zé)預(yù)算相關(guān)工作，但是卻未能嚴(yán)格按照規(guī)定對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，不能掌握財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)情況。還有多數(shù)情況下還是習(xí)慣將預(yù)算工作交由財(cái)務(wù)部門，有的財(cái)務(wù)人員在預(yù)算方面的知識(shí)儲(chǔ)備不足，對(duì)業(yè)務(wù)情況了解不夠，導(dǎo)致全面預(yù)算管理流于形式，預(yù)算執(zhí)行難以達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。因執(zhí)行控制不到位、監(jiān)管不嚴(yán)，單位預(yù)算資金使用隨意，“專款不專用”，資金使用效益偏低，而且極易引發(fā)腐敗現(xiàn)象，這與全面預(yù)算管理的初衷相悖[2]。

（四）重申報(bào)、輕績效評(píng)價(jià)

財(cái)政部門下發(fā)預(yù)算編制相關(guān)文件之后，各單位應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，填報(bào)預(yù)算申請(qǐng)表，由財(cái)務(wù)部門匯總整合，完成年度預(yù)算編制工作。然而實(shí)際上，前期財(cái)務(wù)人員未能綜合考慮多方面的因素，對(duì)預(yù)算申請(qǐng)?zhí)顖?bào)的真實(shí)度考量不足，或者是并沒有嚴(yán)格參照政策文件要求，側(cè)重于單位自身利益，核查工作不到位，不能確保數(shù)據(jù)信息的完整性與真實(shí)性。在預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)，各單位投入時(shí)間與精力，后續(xù)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的開展不容樂觀，有的單位事后評(píng)價(jià)考核流于形式，未能設(shè)置針對(duì)性的考核指標(biāo)，預(yù)算申請(qǐng)與績效評(píng)價(jià)相脫節(jié)，不能為預(yù)算申請(qǐng)工作的落實(shí)提供保證。此外，評(píng)價(jià)結(jié)果總結(jié)不全面，評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量偏低、運(yùn)用率低，最終導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)難以發(fā)揮效用。

（五）預(yù)算公開制度不健全

修訂后的新預(yù)算法于2020年10月1日起開始施行，對(duì)提高預(yù)算透明度、改進(jìn)預(yù)算控制方式等都起到積極引導(dǎo)作用，要求各單位建立預(yù)算公開長效機(jī)制，以公開促進(jìn)財(cái)政改革，化解社會(huì)矛盾。預(yù)算信息公開是防止腐敗的重要途徑，盡管如今行政事業(yè)單位推進(jìn)預(yù)決算公開工作，但是普遍存在預(yù)算公開制度不健全的問題。現(xiàn)有規(guī)章制度的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性不足，難以在實(shí)際工作中起到約束作用，加上制度的針對(duì)性不足，實(shí)行過程中貫徹落地有困難，對(duì)于公開信息內(nèi)容的分析與探索不夠深入，不能體現(xiàn)信息的價(jià)值。在預(yù)算信息公開手段方面，單位信息公開局限于公示欄，公開范圍狹窄，一般只是在單位內(nèi)部有效，限制外部監(jiān)督，導(dǎo)致信息公開效果大打折扣。

三、新時(shí)期行政事業(yè)單位加強(qiáng)全面預(yù)算管理的對(duì)策

（一）牢固樹立全面預(yù)算意識(shí)，營造良好氛圍

行政事業(yè)單位必須牢固樹立全面預(yù)算意識(shí)，將全面預(yù)算貫穿于各項(xiàng)活動(dòng)的始終，通過宣傳、培訓(xùn)等方式，在內(nèi)部營造更加良好的氛圍。第一，定期召開管理層會(huì)議，增強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)全面預(yù)算的重視程度，對(duì)全面預(yù)算管理給予支持，將其作為主要抓手；第二，組織宣講活動(dòng)、專題課程培訓(xùn)、動(dòng)員大會(huì)等，加深單位全體職工對(duì)全面預(yù)算的正確認(rèn)知與理解，傳授具體的應(yīng)用與實(shí)踐操作方法，督促單位職工主動(dòng)配合、積極參與、提升自我；第三，建立遠(yuǎn)程互動(dòng)工作平臺(tái)，打破各部門之間的溝通交流壁壘，借助平臺(tái)咨詢專業(yè)性問題，獲得幫助與指導(dǎo)。只有從領(lǐng)導(dǎo)層到單位基層，自上而下形成的全面預(yù)算意識(shí)，才能為全面預(yù)算管理的貫徹實(shí)施保駕護(hù)航[3]。

（二）優(yōu)化預(yù)算編制方式，科學(xué)編制預(yù)算

行政事業(yè)單位應(yīng)精細(xì)預(yù)算編制，優(yōu)化預(yù)算編制方式，確保預(yù)算編制的科學(xué)性。一方面，做好事先準(zhǔn)備工作，包括項(xiàng)目調(diào)查研究、可行性論證、目標(biāo)預(yù)測(cè)、數(shù)據(jù)分析等，嚴(yán)格審查各項(xiàng)數(shù)據(jù)是否真實(shí)、準(zhǔn)確；另一方面，結(jié)合本單位實(shí)際情況，遵循“上下結(jié)合 、前后聯(lián)系、左右對(duì)接”的原則，調(diào)整編制流程，一般以“二上二下”為準(zhǔn)，針對(duì)不同的預(yù)算項(xiàng)目，選擇適宜的編制方式，如零基預(yù)算法、股東預(yù)算法等。此外，信息化時(shí)代各單位還應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理信息化，改變傳統(tǒng)手工預(yù)算編制手段，靈活運(yùn)用各類預(yù)算編制模式，依托信息技術(shù)，提高數(shù)據(jù)分析效率，減輕工作壓力，實(shí)現(xiàn)科學(xué)編制預(yù)算。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制，提高預(yù)算執(zhí)行度

要想提高預(yù)算執(zhí)行度，各單位必須加強(qiáng)執(zhí)行過程的控制。第一，把控預(yù)算支出，關(guān)注預(yù)算指標(biāo)的落實(shí)情況，嚴(yán)格審批資金收付環(huán)節(jié)，遵循收支兩條線規(guī)定，認(rèn)真審核各項(xiàng)費(fèi)用是否符合標(biāo)準(zhǔn)，建立內(nèi)部反饋機(jī)制，將各部門上報(bào)的預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總與分析，防止出現(xiàn)擴(kuò)大支出范疇、預(yù)算與實(shí)際偏差大等現(xiàn)象，避免引發(fā)超預(yù)算狀況；第二，規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，對(duì)于超預(yù)算的狀況需重點(diǎn)分析形成原因，若是因政策變動(dòng)、外部環(huán)境變化等，不得不調(diào)整預(yù)算，則經(jīng)上級(jí)審批通過之后予以調(diào)整，對(duì)于人為因素導(dǎo)致的預(yù)算超支，原則上不予調(diào)整；第三，建立完善應(yīng)急機(jī)制，針對(duì)不可預(yù)料的意外情況，制定應(yīng)急方案，必要時(shí)運(yùn)用應(yīng)急資金，確保各項(xiàng)工作的有序推進(jìn)，提高預(yù)算執(zhí)行的靈活性[4]。

（四）規(guī)范預(yù)算申報(bào)，重視預(yù)算績效評(píng)價(jià)

為了加強(qiáng)單位預(yù)算管理、規(guī)范預(yù)算編制，各單位應(yīng)以財(cái)政部印發(fā)的《標(biāo)準(zhǔn)》《指南》等為準(zhǔn)，實(shí)行規(guī)范化申報(bào)、財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)化審核，嚴(yán)格按照規(guī)定程序申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目，細(xì)致填寫并完善項(xiàng)目文本，同時(shí)加大單位自身的監(jiān)管力度。在預(yù)算績效方面，單位必須從思想層面加強(qiáng)重視，做好相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)工作。以某單位為例，該單位首先構(gòu)建考核指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)具體化、細(xì)節(jié)化考核，合理選用預(yù)算績效考核方式，與單位實(shí)際情況相符，進(jìn)行綜合評(píng)分；其次，成立預(yù)算績效考核小組，由各職能部門負(fù)責(zé)人共同組成，全面分析各部門上報(bào)的信息資料，考核主體需落實(shí)到部門與個(gè)人；最后，充分運(yùn)用考評(píng)結(jié)果，獲得有價(jià)值的參考，將考核與績效獎(jiǎng)懲相掛鉤，增強(qiáng)部門的自省意識(shí)，確保預(yù)算執(zhí)行力，致力于提升財(cái)政資金效益水平。

（五）完善預(yù)算信息公開長效機(jī)制，深入推進(jìn)預(yù)算公開工作

針對(duì)預(yù)算信息公開存在的問題，行政事業(yè)單位首先應(yīng)從思想層面著手，對(duì)預(yù)算公開工作的必要性與重要性進(jìn)行明確，打破傳統(tǒng)模式下被動(dòng)公開的形式，建立完善預(yù)算信息公開長效機(jī)制，多形式將預(yù)算信息公開至對(duì)內(nèi)、對(duì)外平臺(tái)上，多維度培養(yǎng)復(fù)合型人才，由專業(yè)人員負(fù)責(zé)預(yù)算公開工作，確保預(yù)算信息的真實(shí)性與可靠性，深入推進(jìn)預(yù)算公開工作。以某單位為例，該單位前期預(yù)算公開只是在政府網(wǎng)站上加設(shè)專欄，公開范圍過于狹窄，為此單位進(jìn)一步加強(qiáng)信息化建設(shè)，做好網(wǎng)絡(luò)公開工作；結(jié)合當(dāng)下實(shí)際，從財(cái)務(wù)報(bào)告、信息說明等進(jìn)行細(xì)化，規(guī)范公開內(nèi)容；展開自查自糾工作，以往年的年度檢查報(bào)告為參考，確保自查自糾的有效性；擴(kuò)大公開范圍，一定程度上將預(yù)算信息向全社會(huì)公開，提高公開實(shí)效，使各方面都能得到監(jiān)督。

四、結(jié)束語

綜上所述，新時(shí)期如何確保全面預(yù)算管理的落地實(shí)施是各級(jí)單位普遍關(guān)注的一項(xiàng)課題。對(duì)行政事業(yè)單位而言，必須結(jié)合單位的特殊屬性，正確理解全面預(yù)算管理，從單位實(shí)際出發(fā)，分析其存在的問題，積極探尋可行的改進(jìn)途徑，采取牢固樹立全面預(yù)算意識(shí)、優(yōu)化預(yù)算編制方式、重視預(yù)算績效評(píng)價(jià)等針對(duì)性的措施，不斷提升預(yù)算管理水平，為財(cái)政預(yù)算資金的合理、安全使用提供保證，從而進(jìn)一步推動(dòng)單位的可持續(xù)健康發(fā)展。