山區綜合開發研究
——以云南省彌勒市為例

董云娟

（中共紅河州委黨校，云南 蒙自 661199）

山區與壩區之間發展的差距，是彌勒市發展與生俱來的一對，在城鎮及壩區飛速發展的今天，這對矛盾愈演愈烈，呈現出差距不斷拉大的趨勢。習近平總書記在十九屆中共中央政治局常委同中外記者見面時講到：“全面建成小康社會，一個不能少；共同富裕路上，一個不能掉隊?！鄙絽^一直是封閉、落后的象征，生態環境惡化、基礎設施建設落后、社會發育程度低，成為制約國民經濟和社會發展的“瓶頸”。黨的十九大報告指出：“脫貧攻堅已經到了決戰決勝階段，越往后難度越大?，F在亟需脫貧的對象，大都是條件較差、基礎較弱、貧困程度較深的地區和群眾，都是需要下大力解決的‘硬骨頭’?！睆浝帐袊恋?5%為山區，貧困發生率雖然從2014年年末的9.88%下降至2019年的0.2%。但是，20個貧困村中13個貧困村、貧困人口8900人中79.11%屬山區群眾。因此，彌勒市同全州、全省、全國一道實現全面建成小康社會的目標，山區是不可拋棄的重點，也是不容忽視的難點，必須堅定不移地推進山區綜合開發，尋找適合彌勒市市情的山區綜合開發路子。

1 彌勒市山區發展現狀

1.1 彌勒市的基本情況

彌勒市是云南省紅河哈尼族彝族自治州下轄縣級市，轄12個鄉鎮（2019年）及東風農場管理局，46個社區居民委員會，102個村民委員會，1109個村（居）民小組。人口為56.35萬人，世居漢、彝、苗、回、壯、傣6個民族。其中山區共有7個鄉鎮、65個村委會、520個自然村，主要分布在東西兩山，東部山區包括江邊鄉、東山鎮；西部山區包括西一鎮、西二鎮、西三鎮、巡檢司鎮和五山鄉。山區面積3300平方千米，占全市國土面積的85%；總人口19.16萬人，占全市總人口的34%，其中貧困人口35774人，占全市貧困人口的79.11%。

彌勒市地處云南省東南部、紅河州北部，北依昆明市石林縣，南接本州開遠市，東鄰文山州邱北縣，西連玉溪市華寧縣，處于昆明市、蒙自市、開遠市三個城市和滇中滇南兩個經濟區的結合部，是紅河州的北大門。位于東經 103°04′～103°49′，北緯 23°50′～24°40′之間，總面積4004平方千米。北距昆明市132千米，南距州府蒙自市126千米，昆河公路、平鎖高速（彌勒段24.5千米）、石鎖高速（彌勒段81.5千米）、鎖蒙高速（彌勒段13.5千米）、瀘彌高速（彌勒段27.18千米）、云桂鐵路縱貫腹地，滇越鐵路沿西跨境78千米，是“兩廣”進昆明市的重要交通樞紐。其石蒙高速（石鎖高速、鎖蒙高速）公路途經西一鎮、西三鎮、彌陽鎮（2019年）、新哨鎮、竹園鎮、朋普鎮，虹溪鎮、巡檢司鎮、西二鎮、東山鎮、五山鄉、江邊鄉6個鄉鎮目前不通高速，其交通主要靠二級公路和連鄉公路。

彌勒市地處亞熱帶季風氣候區，海拔最高在東山鎮金頂山2315米，最低在江邊鄉河谷870米。年均降雨量990.4毫米，年均氣溫18.8℃，年均日照2131.4小時，水資源總量7.9億立方米，境內煤炭儲藏量達19億多噸。無霜期317天，年光照充足、有效溫期長；霜雪日短，擁有得天獨厚的自然條件。適宜種植糧食、烤煙、葡萄、甘蔗、柑橘、枇杷、蔬菜等農作物。七個山區鄉鎮由于分布東西兩山，具有涼、溫、熱的氣候類型，立體氣候明顯。在海拔1600～2000米的山區，年平均氣溫在15～16℃，屬北亞熱帶氣候；在海拔2000米以上的東山鎮等少數地區，年平均氣溫12.5～14℃，具有暖溫帶氣候特點。七個山區鄉鎮目前除了種植經濟作物烤煙外，少部分種植柑橘等農作物，大部分農民主要種植糧食，其中以玉米為主。只有壩區鄉鎮（包括東風農場管理局）種植糧食的同時兼種烤煙、葡萄、甘蔗、枇杷、柑橘、蔬菜等農作物。

近年來彌勒市經濟社會迅速發展，2019年地區生產總值全市地區生產總值為398.37億元，增長7.1%，城鎮和農村常住居民人均可支配收入分別為38143元、14803元，分別增長8.3%、11%，其綜合水平亦是紅河州“排頭兵”。同時，彌勒市相繼榮膺“國家園林縣城”“國家衛生城市”“云南縣域經濟十強縣”等桂冠。彌勒市經濟社會發展主要圍繞投資拉動、轉型升級、人居環境提升，打造世界一流健康生活目的地。從2018年起實施五年鄉村振興戰略總體規劃，脫貧攻堅戰進入決戰階段，通過四個特色小鎮拉動投資和旅游業發展。

1.2 彌勒市山區發展現狀

歷屆黨委和政府高度重視山區發展，始終把山區綜合開發作為“三農”工作的重點難點，全市山區得到了較好發展。近年來，市委、市政府依托扶貧開發、美麗家園建設、鄉村振興戰略加大了對山區綜合開發的力度，全市山區的面貌煥然一新。

（1）基礎設施不斷改善。農村公路建設方面：安排實施市補農村公路建設項目169個共495.22公里，投資規模22282.65萬元，覆蓋全市12個鄉鎮（2019年）及東風農場管理局。所有項目已于2017年底全部完工，2017年全市自然村進村道路硬化率達100%，行政村通暢率100%，村小組硬化率100%。農田水利建設情況：七個山區鄉鎮共建成各類水利工程17418件，完成投資4.48億元，新增灌溉面積1.15萬畝，改善灌溉面積12.13萬畝，新增蓄水188萬立方米，治理水土流失面積29.55平方公里，解決6.5萬人飲水困難問題。實現了電力通信網絡全覆蓋，農網改造率、自然村供電保障率和通信覆蓋率均100%，廣播電視覆蓋率99%，行政村寬帶覆蓋率72%。在七個山區鄉鎮實施生態項目及中低改項目共3個，總投資1555萬元，其中財政資金投入1302萬元，改造中低產田3000畝；治理小流域面積5000畝；建設生態林、經濟林面積5500畝；修建林間道路9000米、景區柏油路面5920米。

（2）農業產業持續穩固發展。在傳統農業產業穩步增長的同時，特色農業種植初顯成效，產業規模不斷擴大。盡管區位、交通、農田、水利等方面條件不能與壩區鄉鎮相比。但近年來，山區鄉鎮依托其特有的氣候、海拔、耕地資源、勞動力資源等優勢，發展了諸如巡檢司鎮萬畝石榴、五山鄉柑橘基地、西二鎮萬畝柑橘基地、西一鎮特色畜禽養殖、西三鎮鄉村旅游、東山鎮10萬畝核桃和規模養豬場、江邊鄉萬畝芒果基地等一批可圈可點的規模產業。2017年，山區鄉鎮農村經濟總收入31.1億元，同比增長16.99%，農民人均純收入11053.71元，同比增長14.94%。

（3）美麗家園建設的帶動作用突出。自啟動美麗家園建設行動以來，七個山區鄉鎮把美麗家園建設作為黨的群眾路線教育實踐活動的重要載體和具體抓手，以做特色民居和做美麗村莊為重點，以“人口、產業、公共資源”三個聚集為核心，注重規劃布局、突出示范引領；注重宣傳發動、突出群眾主體；注重集中資源、突出統籌推進；注重民生改善、突出惠民實效；注重持續發展、突出產村融合。美麗家園建設取得了明顯成效。在山區鄉鎮共實施做特色民居1萬余戶，做美麗村莊16個，補助農戶資金5631.8萬元，投入資金1.5億元用于公共基礎設施建設，拉動固定資產投資9.1億元。2019年投入各類扶貧資金8.01億元，實施基礎設施、產業發展及補短板項目90個，發放產業扶貧小額貼息貸款3397.6萬元，116戶新型經營主體參與產業扶貧，實現有產業發展條件的貧困戶新型經營主體全覆蓋。

（4）山區鄉村旅游初現成效。按照《彌勒市城市總體規劃》要求，以西部民族文化片區為軸線，覆蓋西三、西一、西二、五山、巡檢司5個鄉鎮、26個村寨，打造出了可邑4A級旅游特色小鎮、紅萬祭火民俗村、高甸愛佐愛莎民俗村以及連鄉公路沿途山野森林風光、原汁原味的民族風情及農家樂等一批旅游景點，成為彌勒旅游中鄉村文化體驗游的重要組成部分。

（5）各項社會事業協調發展。教育事業方面，制定并實施《彌勒市進一步優先發展教育事業實施意見》及《彌勒市進一步加強教師隊伍建設實施方案》《彌勒市關于進一步提升普通高中教育教學質量的意見》《彌勒市統籌推進城鄉義務教育一體化改革發展的實施方案》3個配套方案，著力促進教育公平，優化教育環境。針對山區教育方面，彌勒市制定并實施了《彌勒市關于全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件的實施方案》，不斷加強農村地區教育基礎設施投入，實施“校安工程”“薄改”項目建設，全面改善農村義務教育薄弱學?；巨k學條件，山區學校校舍設施和環境面貌有了極大改善。截至2019年，全市山區中小學、教學點共101所，占全市中小學總數的52.3%；在校生18145人，占全市中小學學生數的28.8%；小學適齡兒童入學率、初中適齡少年入學率均達99.5%以上；教職工1277人（其中專任教師1266人），生師比為14.2：1。幼兒園22所，占全市幼兒園總數的25.3%；在園幼兒5239人，占全市在園幼兒數的27.2%；學前教育毛入園率85%。醫療衛生方面，完善公共衛生、醫療服務、醫療保障和藥品供應體系，加強疾病預防控制體系建設，提高重大疾病防控和突發公共衛生事件應急處置能力。目前已建成村級衛生室65個，農村新農合參合人數189690人，參合率達99%以上。文化體育事業方面，以建設“兩館一站”和文化信息資源共享工程、農家書屋工程、農村電影放映工程、廣播電視村村通工程、七彩云南全民健身工程的“五大文化惠民工程”為重點，加快山區文化體育基礎設施建設。截至2019年，山區鄉鎮文化站基本建立，建成農家書屋66個、“七彩云南”農民體育健身工程33個、農村文體活動廣場9個，廣播電視“村村通”工程完成18128戶、“戶戶通”工程完成13006戶。勞動就業方面，針對山區鄉鎮發展需求開設技能培訓，采取送培訓上門，把培訓班辦到田間地頭等靈活多樣的培訓方式。加大富余勞動力轉移就業力度，促農增收致富；加大創業扶持力度，確保創業質量。近幾年來，共在山區鄉鎮開展各類技能培訓班18期，培訓4200人，實現勞務輸出22032人，勞務創收3.98億元，發放貸款3685萬元，扶持567人成功創業。

3 彌勒市山區發展滯后的原因

古人說“病有標本”“知標本者，萬舉萬當；不知標本者，是謂妄行”。堅持問題導向，找準存在的困難和問題，是破解山區發展難題的根本途徑。彌勒市山區綜合開發進程存在諸多困難和問題，究其原因主要體現在以下幾個方面：

3.1 整體受教育程度偏低、人才流失是彌勒市山區發展緩慢的根源

干部群眾普遍認為，山區貧窮落后是因為地域偏遠、水電路等基礎設施落后。然而深入了解后發現，無論是地域還是基礎設施，都不是導致山區貧窮落后的根本原因，根源和癥結還在于文化的貧窮和人才缺失。一是受教育資源不均衡影響，山區兒童從小學、初中到高中流失率呈現出一種“倒金字塔”狀況，大部分孩子受教育程度止步于高中、初中甚至小學。2017年彌勒市山區人口占總人口的34%，其山區小學占全市的41.38%，小學班級、小學畢業生人數分別占全市的31.04%、30.20%；山區初中學校占全市的25%，初中班級、初中畢業生人數分別占全市的26.72%、22.51%。截至2019年3月1日，彌勒市七個山區鄉鎮依然沒有高中學校和技工學校，每年山區鄉鎮大學生錄取率不足10%。眾所周知，在國內現行的教育體制中，高中之前的教育以基礎知識教育為主，而創業就業、創新能力培養則主要在高等教育階段。也就是說，山區大部分孩子基本局限于基礎知識教育。同時，極少數走出山區接受高等教育的孩子會選擇“從哪里來，回到哪里去”。二是青壯年大多選擇外出務工，部分山區陷入了“空村”狀態，農業種植主要靠留守老人、留守婦女承擔。而打工所得的收入，也很少有人愿意將其追加到農村傳統的生產模式中，90%以上的農民把外出務工的收入用于改善住房和基本生活。由于上述因素影響，造成了山區的貧困鎖定和思維固化，致使山區陷入價值觀念和行為方式難以轉變、土地利用方式和生產模式難以改變的死胡同中。因此，智窮才是致窮的根源。

3.2 思想不解放，對信息化利用不充分是制約山區生產方式跳出傳統模式的重要因素

客觀地看，彌勒市地處中國西南內地，對信息的接受和掌握都不如中原和沿海地帶，在信息化高度發展甚至爆炸式發展的大背景下，無論是領導干部，還是廣大群眾，都受傳統思想觀念禁錮，對信息化的發展無所適從，既不能駕馭信息化的發展，也不能充分運用信息化來助推發展，領導干部和群眾的思想觀念和能力與信息化時代匹配度低。尤其是山區群眾，由于受地緣條件的制約，難以了解和掌握信息化，即便有新興的信息蔓延到山區，他們表現出的往往是拒絕和觀望，極少有人愿意大膽接受和嘗試，這樣一來，山區農業基本以生產導向為主，信息導向和市場導向不強，這些因素的存在，制約了山區生產方式跳出傳統模式。隨著第三次科技革命的深入推進，當前社會已由“IT”（互聯網）時代邁進“DT”（大數據）時代，互聯網特別是日臻成熟的大數據網絡，正在深刻地改變著世界，互聯網已經從一個工具逐漸變為一種經濟體。正在蓬勃發展的電子商務經濟就是實證，僅2019年“雙十一”，全網總銷售額就高達4101億元，同比增長30.1%，但與此同時，筆者卻遺憾地發現彌勒市7個山區鄉鎮只有中國郵政和零星的快遞公司。另外，雖然彌勒市30%的山區村寨也建立了農村淘寶點，但大多數成為擺設，沒有發揮其信息通暢功能。彌勒市7個山區鄉鎮與當今的信息化、大數據時代嚴重脫節，山區人民利用信息化的生產方式還很落后。

3.3 政策“孤島”效應是山區難以持續快速發展的重要原因

近年來，盡管各級都在不斷加大山區和貧困地區扶持開發力度，但彌勒市的山區卻始終處于政策的邊緣。一是從州級層面來說，實行的是差異化政策，即南部縣以精準扶貧為主，北部縣市以百萬畝高原特色農業為主，彌勒市的山區屬于北部縣市的山區貧困地區，既不能納入高原特色農業的范圍，又不能同等享受南部縣的扶貧政策。二是從市級層面來說，根據省、州的安排，全力加快高原特色農業發展，希望通過高原特色農業核心區建設，釋放出巨大的示范和帶動效應，因此將大量的精力和財力投入到了高原特色農業發展上。三是近年來市級的投資重點是特色小鎮建設，截至2018年12月底累計完成投資35億元，雖然彌勒市四個特色小鎮之一的可邑小鎮隸屬山區鄉鎮西三鎮，但其余三個特色小鎮都在彌陽鎮（2019年），對其它山區鄉鎮的投資拉動和輻射作用并不明顯。這樣一來，勢必削弱了對山區的投入，多重因素疊加，山區處于“失寵”局面，成了發展中的政策“孤島”。

3.4 缺乏山區產業發展整體規劃是山區產業長期小、弱、散的根本原因

彌勒市的城市建設近年來取得了長足進步，得益于嚴格把關和指導性強的城市規劃，同理，山區產業長期處于小、弱、散狀態與全市山區缺乏一項統一的系統統籌的產業發展規劃是密切相關的。盡管早在十二次黨代會和市委一屆一次全會報告中就提出了在東西兩山發展規模林果業、中草藥、畜牧業等導向，但并沒有完善具體的產業規劃，也沒有配套的發展資金。導致山區產業發展長期處于各吹各打、摸著石頭過河的局面。盡管發展了一批規模種植大戶和養殖大戶，但與壩區鄉鎮、高原特色農業核心區、特色小鎮相比仍然不可同日而語。

3.5 基礎設施建設滯后嚴重制約工商資本進軍山區

2009年金融危機以來，很多工商資本在尋求資金出路時，選擇了潛力較大和相對安全的農業領域。在彌勒市也是如此，涌現出了大批以工業、商業資本積累進入農業的企業。然而，由于山區水、電、路、信息配套等基礎設施建設滯后，盡管其具備廉價的土地流轉成本和低廉的勞動力成本，其吸引力仍然比不過基礎較好、流通成本和信息成本較低的壩區鄉鎮。因此，大多工商資本選擇放棄廉價土地流轉成本和低廉勞動力成本的誘惑，選擇進駐壩區鄉鎮和公路沿線鄉鎮。

3.6 土地流轉經營緩慢導致山區農業生產方式難以實現規模化、組織化

由于工商資本難以進入山區，而大部分通過外出務工、讀書等方式走出山區的人又很少愿意回鄉創業，導致山區寬廣低廉的土地長期以傳統生產模式經營。在傳統經營模式越來越不占優勢的情況下，又不能實現土地規模流轉經營，導致山區農業難以實現規?；徒M織化，其產品長期散、小、弱，組織化程度低，難以直接進入市場。

4 加快彌勒市山區綜合開發的對策

4.1 充分發揚山區人民艱苦奮斗的精神，調動山區人民的內生動力，形成加快山區發展的強大合力

習近平總書記指出：“扶貧要同扶智、扶志結合起來。智和志就是內力、內因?！睕]有內在動力，僅靠外部幫扶，幫扶再多，你不愿意“飛”，也不能從根本上解決問題?，F在，一些地方出現干部作用發揮有余、群眾作用發揮不足現象，“干部干，群眾看”“干部著急，群眾不急”。一些貧困群眾“等、靠、要”思想嚴重，“靠著墻根曬太陽，等著別人送小康”。山區人民脫貧致富，說到底還得靠自己，靠自己勤勞的雙手奮斗出來，要深信自己才是最好的救世主。

（1）充分調動山區群眾的積極性、主動性、創造性。注重培育山區群眾發展生產和務工經商的基本技能，注重激發山區和山區群眾脫貧致富的內在活力，注重提高山區和山區群眾自我發展能力。

（2）充分發揮山區群眾的聰明和智慧。在長期與山區環境作斗爭的過程中，山區人民積累了豐富的經驗，甚至在某些領域積累了很多智慧。例如，筆者在走訪彌勒市五山鄉覓利西扯邑村時，發現其村寨離集市較遠，缺水嚴重。但村里一戶人家做豆腐的水平遠高于城市，口感堪稱一流。筆者的另外一掛聯戶，戶主只有小學文化水平，但經過自己的鉆研成為五山鄉拖拉機修理名匠。這樣的事例不勝枚舉，這些技藝結合市場需求，可以發揮示范帶動作用，實現脫貧致富。因此，調動山區人民發展好經濟不僅可以達到造血的功能，還可以起到先進帶動的標桿作用。

（3）充分發揚山區艱苦奮斗的精神。山區在區位不占優勢，在水、田、路等生產要素落后的條件下，仍然做出了斐然的成績，發展出了西二萬畝柑橘園、桃花谷，五山“強基惠農股份合作經濟”，巡檢司石榴園、柑橘園，江邊萬畝芒果種植基地，東山萬畝核桃、松林、養豬場等規模產業，少則上千畝，多則上萬畝，有的甚至在整個紅河州都讓人嘆為觀止，在推廣模式和合作方式上各有特點、各有千秋。山區之所以取得這樣的成績，一是憑借山區群眾渴求發展的迫切愿景，二是憑借山區干部不畏艱難、自強不息、自力更生的精神。因此，在山區綜合開發工作中，必須將山區精神作為根本的支柱，繼續大力發揚自強不息的山區精神，鞏固山區干群和諧、齊心協力、攻堅克難的良好局面，形成強大的發展合力，才能推動山區持續健康快速發展。

4.2 扶貧先扶智，以文化脫貧帶動山區整體脫貧

人是生產力中最活躍的因素，推動山區綜合開發，關鍵在人、核心在人、突破口也在人，必須持續推進山區干部群眾思想價值觀念和行為方式轉變、文化素質和科技技能提升，才能從根源上解決山區貧困現狀。

（1）推進城鄉教育服務均等化，提升山區適齡兒童受教育程度。國民教育仍然是提升山區群眾文化素質的根本途徑和主流方式。要加大山區學校校舍改造建設力度，優化城鄉教育資源配置，加快山區學前教育，推動教育資源、師資力量配置向山區傾斜，堅持以市場需求和就業需求為導向的職業教育，實現優質資源城鄉、山壩共享，不斷提升山區適齡兒童受教育程度，從抓國民教育促進山區群眾文化素質的提升，結合山區學生大多初中畢業就不再繼續接受教育的實際，嘗試探索在國民教育中植入職業教育的模式，使山區學生盡量在輟學后有一技之長，增強其生存就業能力。

（2）推動城鄉文化體育服務均等化，不斷改變山區陳舊的文化氛圍。山區群眾有著純樸的情懷和善良的心態，但他們內心也有著根深蒂固的傳統理念，那些陳舊理念或者說，嚴重束縛著他們向現代經濟形式和生產模式轉變。譬如西三鎮可邑村的村民，通過發展鄉村旅游，其生產經營模式已實現了從一產到三產的跨越，但村民的思想觀念和文化素質仍然停留在一產的傳統觀念中，他們既沒有將景區作為生產要素去自覺愛護和保護，也沒有去主動嘗試新興經營模式，這樣的例子在山區比比皆是。因此，必須樹立滴水穿石般的長效機制，持續推動山區群眾思想觀念和文化素質轉變。加快推進農家書屋、信息共享工程、廣播電視等項目建設，繁榮城鄉文化和體育事業，實現城鄉文化體育服務均等化。尤其是要通過形式多樣的文化體育活動，潛移默化地引導和推進山區文化氛圍轉變。從改變飲食習慣、生活方式、生活環境、生活衛生等方面入手，做好人居環境整治，做好家庭衛生，做好生態保護。將山區群眾從根深蒂固的“有糧心不慌”的傳統觀念中解放出來，改變積習觀念，營造與現代經濟形式和經營模式相匹配的文化氛圍，使接受新興經濟形式和經營模式成為山區群眾的思想自覺和行動自覺。

（3）鼓勵山區畢業生回鄉建設、創業，積極營造回鄉干事創業的良好氛圍。山區畢業生比起外來人才更熟知山區情況，對山區有著不可替代的情感，山區畢業生才是山區發展的新生血液。為此，政府要制定長效的人才培育機制，俗話說：“十年樹木，百年樹人。”從初等教育起就要把“建設家鄉當成己任”的思想觀念植入山區孩子的心靈，同時政府要制定相關優惠政策，通過情感和政策留住內生人才，給畢業生回鄉建設、創業提供資金和政策上的幫扶，徹底改變“有工作的地方沒有家，有家的地方沒有工作，他鄉容納不下靈魂，故鄉安置不了肉身”的困境。

（4）不斷提升山區群眾科技文化素質。堅定不移地走“科技興農”道路，加大山區農科、農技和專業種養殖技術、技能培訓力度，不斷普及現代農業科學技術，不斷提升農業科學技術對山區發展的貢獻力。

4.3 實施山壩差異化發展政策，破除山區發展中的政策“孤島”效應

基于山區鄉鎮既不能同等享受紅河州南部縣扶貧政策，又不能搭上高原特色農業“快車”的實際，從貧困性質的轉變和政策調適的相洽性出發，加快制定山壩差異化發展政策和扶持政策。

（1）全力爭取山區鄉鎮同等享受紅河州南部縣扶貧政策。彌勒市的山區無論是基礎設施、經濟基礎還是社會形態并不比州內南部縣好，因此要加快山區綜合開發，僅靠彌勒市市級層面的力量是不夠的。因此，市委、市政府尤其是扶貧部門要積極向州級層面匯報，全力爭取山區鄉鎮同等享受紅河州南部縣扶貧政策。只有納入全州扶貧范疇，彌勒市的山區才能有強大的力量支撐，才能持續不斷地加快發展。

（2）進一步加大城鄉、山壩統籌發展力度。近年來，彌勒市的市政建設和旅游得到了長足發展，獲得了較高的知名度和美譽度。與之相比，山區亟待發展的現狀與城鎮和壩區呈現出了發展的不同步性。我們知道，在劃獨木舟的時候，倘若劃舟人的竹竿只劃一邊，獨木舟就會失去平衡、曲線前進，甚至繞圈行駛。發展經濟也是一樣，必須進一步加大城鄉、山壩統籌發展力度，建立城市反哺農業，尤其是反哺山區的發展機制，才能加快城鄉、山壩統籌協調發展。

（3）建立山壩差異化的財政投入機制?！皢柷堑们迦缭S，為有源頭活水來”，山區要發展，財政投入是必不可少的。客觀地說，財力緊張、剛性支出極大是彌勒市的財政現狀。然而，政府投入大量精力、財力發展新型工業化和城鎮化為的是什么？為的就是創造更好的財政條件，而創造更好的財政條件又為什么？為的就是更好地扶持山區、貧困地區的發展。因此，在大力發展新型工業化、城鎮化、高原特色農業和特色小鎮的同時，必須建立長效的山區發展財政投入機制，為山區持續快速發展注入強勁動力。

（4）要建立差異化招商機制。相對傳統的家庭經營模式，工商資本進入農業后有更加先進的經營理念、更加完備的科學技術、更加雄厚的資本投入和更加成熟的市場導向。山區要發展引入工商資本是一大突破，只有工商資本的進入，才能以迅雷不及掩耳之勢轉變山區的傳統農業模式，迅速帶動山區群眾轉變價值觀念、行為方式和生產經營模式。山區要引入工商資本，就得靠招商引資。時下彌勒市的招商引資工作以新型工業、旅游項目和高原特色項目為主，客觀原因是這些領域更受投資者青睞，更能吸引投資者。然而，轉變觀念，把目光投向山區時，不難發現，山區有壩區不具備的氣候海拔優勢，有廉價的土地流轉成本，有低廉的勞動力成本，這些是山區吸引投資者的條件，就是山區招商的資本。因此，必須把山區招商納入全市招商一盤棋，打破一二三產的界線劃定，打破壩區與山區的偏見，將招商引資作為帶動山區發展的一大動力，引入工商資本進入山區，帶動山區發展。2018年6月，彌勒市農業農村和學習技術局開始著手《彌勒市實施鄉村振興戰略總體規劃（2018-2020年）》，山區鄉鎮要利用好決勝脫貧攻堅和鄉村振興的契機發展山區一二三產業，避免“政策”孤島的再次出現。

4.4 制定山區產業發展整體規劃，打破山區產業發展小、弱、散局面

在調研西二鎮過程中，筆者了解到，西二鎮以緯度、海拔和氣候帶為依據，將整個西二鎮的產業發展劃分為三個產業帶，即1100～1400米的柑橘種植帶、1400～1800米的板栗核桃蜜棗種植帶、1800～2200米的中藥材種植帶，這一做法有效促進了西二鎮產業實現適度規模經營，但僅靠一鎮之力，其信息化和市場導向遠遠不夠。這也啟發了筆者對全市山區鄉鎮產業發展整體規劃的思考。筆者認為，應該以緯度、氣候、海拔為依據，以村委會為單元，編制全市山區產業發展整體規劃，結合氣候、海拔的特點，探索既符合市場導向，又適宜種養的產業，不斷增強規劃對山區發展的引領和指導作用。例如，可根據氣候、海拔、土壤優勢與云南本土企業——云河藥業、鴻翔藥業相結合，以他們為龍頭，重點在西一、西二、西三、東山、江邊、巡檢司等鄉鎮發展三七、金銀花、燈盞花、重樓、半夏、何首烏、白芨等藥材，并探索公司與農戶的合作模式。與此同時，圍繞山區產業發展規劃，編制山區基礎設施建設規劃和山區精準扶貧規劃，使基礎設施建設規劃、扶貧規劃圍繞產業布局和推進，實現多規合一，徹底打破山區產業發展小、弱、散的現狀。

4.5 創新山區基礎設施建設投融資模式，不斷夯實山區發展基礎

山區基礎設施建設滯后是最大的硬傷，加快山區基礎設施建設，關鍵在投融資。彌勒市山區點多面廣，僅靠市級財力的投入顯然是遠遠不夠的，甚至是杯水車薪。因此，創新山區基礎設施建設投融資模式，尋求科學合理的投入機制是當下亟待破解的難題。國家投融資相關政策措施的出臺，PPP模式成為各級追捧的熱詞和探求的融資模式。嘗試在山區基礎設施建設中引入PPP模式，無疑是當前破解財政壓力大，對山區基礎設施投入不足的破冰之舉。市農投公司要積極探索存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，積極引入社會資本參與建設、改造和運營，將部分政府性債務轉換為非政府性債務，減輕市財政債務壓力。在條件成熟的前提下，推動市級融資平臺與政府脫鉤，進行市場化運營。

4.6 加快山區流通和信息體系建設，切實解決山區農業市場導向不強的問題

隨著產業化與信息化的不斷發展，山區農業正跳出自給自足的生產模式，逐步走向市場化。因此，加快山區流通體系和信息體系建設迫在眉睫。一是要加快山區信息化建設。以農業專項改革和供銷系統專項改革為契機，加快涉農信息資源整合與共享，推進互聯網、電信網、廣播網在山區的融合。加快農產品交易批發市場的建設和升級改造，發展多種形式的農民合作營銷組織、農村經紀人，以及代理商、中間批發商等中介組織，建成主體多元、流通方式多樣的農村流通體系。二是要加快電商平臺和服務體系建設。抓住阿里巴巴與省政府簽訂的戰略合作協議、紅河綜合保稅區打造“跨境電商”、云桂鐵路彌勒站和即將建成的通用機場等歷史性機遇，圍繞特色優勢農產品，扶持建立一批跨區域、專業化的農產品交易網絡，形成功能完備、產品互補、市場匹配的農業電子商務服務體系。

4.7 加快山區土地經營權流轉步伐，實現山區農業適度規模經營

自1978年實施家庭聯產承包責任制以來，土地作為農村最根本的生產要素，釋放出了史無前例的能量，有力地促進了農村發展。然而，就像核輻射一樣，過了衰竭期后，其放射的能量和輻射也隨之衰退，乃至消失。土地也一樣，實施家庭聯產承包責任制后，土地作為生產要素釋放的能力經歷了上升、井噴、平穩、衰弱的倒“U”型曲線。如今，傳統土地經營模式對農村經濟的刺激微乎其微，改變這種現狀，根本的出路就在于土地經營權流轉，實施適度規模經營。要以深化農村土地制度改革為契機，加快農村土地承包經營權確權登記頒證工作，建立農村土地承包信息管理系統，健全農村土地承包經營權登記制度。加快市鄉土地流轉服務中心建設，盡快完善市農村土地承包經營權流轉服務中心，鄉鎮農村土地承包經營權流轉服務中心和建立行政村土地承包經營權流轉服務站。建立完善的集信息收集發布、土地流轉服務、糾紛仲裁調解為一體的農村土地承包經營權流轉服務體系，建立覆蓋全市物權、債權、股權、產權等多種交易類型的農村產權交易市場。