農村拆遷戶的補償安置運作機理分析①
——以鹽城市阜城鎮為例

劉敏

（上海工程技術大學上海201620）

近年來，為了適應城市擴容和基本建設的需要，鹽城市阜城鎮拆遷規模不斷擴大，盡管拆遷戶在房屋拆遷后得到一定的經濟補償，但農民失地又失業、生存能力弱化、收入銳減，子女上學等問題接踵而來，使其不得不面對嚴峻的生活挑戰。為此，研究者于2020年1月份開始調研阜城鎮農村拆遷戶安置補償情況：一是通過網絡，參閱了有關農村人口城鎮化、拆遷補償安置方面的學術論文；二是走訪了阜城鎮人民政府，國土資源局、阜寧縣拆遷辦，系統搜集鹽城和阜寧兩級政府有關拆遷補償安置的政策文件和實施辦法；三是選取阜城鎮孫橋、崔灣、城南三個行政村作問卷調查，基本內容包括農村拆遷戶的自然狀況、拆遷補償的款額、安置居留點以及拆遷后他們的生活滿意度等內容。

1 阜城鎮農村拆遷戶的基本情況及補償安置

1.1 農村拆遷的主要過程

為了適應城市擴容和基本建設需要，加快推進農村人口城鎮化，促進經濟社會發展，阜城鎮調整農村布局，規劃大致經歷了兩階段。第一階段是從2005年開始，拆遷并統一規劃土地使用。阜城鎮以2005年作為土地規劃基期年，2006年出臺了《土地利用總體規劃調整方案》，正式規劃城市土地使用，總期限為2006到2020年，并著手調整行政轄區內全部土地，包括阜城街道、花園街道、金沙湖街道、吳灘街道等，區域土地總面積約為438.8 km2［1］。第二階段是從2014年始再次規劃調整農民集中居住基本格局。為適應農村人口城鎮化，統籌城鄉發展，進一步強化城市發展的整體性、協調性，阜城鎮在2014年再次調整城市規劃，出臺了《阜寧縣城市總體規劃（2015-2030年）》《阜寧縣鎮村布局規劃（2014-2030年）》等指導性文件。并在2016年推進示范村集中居住點建設，包括孫橋村、崔灣村、城南村等，區域土地總面積約為589.8 km2［1］。該次規劃調整的目的在于完善土地利用與保護的調節機制，以保障城鄉建設用地有序增長，確保耕地和基本農田數量不減少、質量有提高。

1.2 農村拆遷戶的基本構成

阜城鎮農村居民以務農為主，人員構成相對單一。統計資料顯示：在拆遷戶中，80%的人處于16～50歲，處于承擔家庭社會責任的重要年齡段。他們面對新的生活環境變化，承擔著前所未有的經濟壓力。從原有職業和受教育程度看，在被調查的人群中有近60%的人在拆遷前以務農為業，拆遷后僅有3%左右的群眾仍然從事農業生產，失去土地的人在拆遷后基本處于失業狀態。雖然拆遷所獲得的經濟補償款可以解決短時的生存問題，但顯然無法保障其長久的生活。由于農村拆遷居民普遍受教育程度低，缺乏專業技能，被調查人群中3/4的農村拆遷戶只有高中以下文化程度。大部分人在拆遷后所能從事的是本地非農職業，大多處于低收入階層。

1.3 農村拆遷戶的安置補償

拆遷農民為城市發展移居他鄉，大部分處于失地又失業的境況，為切實保障這部分人群切身利益，阜城鎮政府根據有關政策要求，結合當地實際情況進行安置補償。一是確定各項補償標準，根據被拆遷房屋所在區域和房屋使用性質確定區位基準價和劃撥土地補償標準價。二是采用多種拆遷補償方式：①貨幣補償，阜城鎮對農村拆遷戶的各項安置補償標準做出了統一規定；②產權置換，即按照多退少補的原則，農村拆遷戶可以在政府拆遷規劃的范圍內選購商品房來抵消自己的損失。農村拆遷戶也可以用房屋置換的方法，拆一還一。這兩種方式可結合使用，拆遷戶也可自由選擇；③養老保障補償，由于各種原因房屋被拆遷或農民土地被征收，拆遷單位提供部分拆遷補償費，農民少部分出資加上政府提供相應經濟補助作為籌資渠道，為農村拆遷戶設立養老保障補償，保障失地或者征地拆遷農民的未來養老問題。

2 阜城鎮農村拆遷戶補償安置情況前后比較

2.1 農村拆遷戶補償滿意度情況

從孫橋、崔灣、城南三個行政村的拆遷戶目前生活滿意度調查看，有45%的人認為，拆遷后生活水平比之前差了一些。這是由于這部分人群拆遷的時間較早，拆遷安置補償制度還不完善，獲得的貨幣補償少，加上學歷低、沒有生活技能等原因，拆遷戶從事的工作也多是穩定性差、工資收入低且勞動強度較大的工作。有22%的拆遷戶認為在拆遷后生活有所改善。這些人獲益于不斷進步完善的有關農村拆遷戶的社會保障制度。大部分拆遷的人覺得離開住了很久的地方，搬進了城市，生活方式的改變讓很多人都覺得不適應。

2.2 農村拆遷戶補償安置供求矛盾焦點

盡管阜城鎮對農村拆遷戶補償安置方式做了許多有益的探索和嘗試，在人、財、物投入做了很大努力，但仍有不同程度的矛盾。

2.2.1補償額前后差距大，引發拆遷戶不滿

研究者通過走訪調查，發現有將近60%的群眾認為自己拆遷后所獲得的補償不合理。近年來，因為對于拆遷補償安置不滿而引發的群眾抗議、上訪等事件時有發生［2］。這些因拆遷補償安置而產生的社會矛盾，已不僅僅是政府拆遷活動是否合法合理的問題，更多的是群眾對于拆遷補償公平、公正的一種訴求以及生活能得以長久保障的期望［3］。

2008年之前拆遷補償安置標準差別不大，2008年12月30日《關于調整縣城房屋拆遷補償標準的通知》出臺后，補償標準有了較大幅度的提高，拆遷安置的房屋距離城鎮中心也比較近。例如近幾年安置的一批農村拆遷戶安置在香港路和蘇州路邊界的崔灣花苑等享受到了拆遷帶來的諸多生活福利，這些地方靠近新建立的學校，拆遷安置房成為了學區房，已經逐漸成為新的鎮中心。然而2008年前拆遷的農戶，由于先前拆遷安置的地區還沒有開始建設，于是政府多是先將拆遷戶安置在城市郊區。例如新民小區，位置偏僻，離學校和城區較遠，導致生活條件還不如以前。

2.2.2 就業培訓不到位，拆遷戶失去經濟來源

阜城鎮農村拆遷居民普遍受教育程度低，缺乏專業技能，被調查人群中3/4的農村拆遷戶只有高中以下文化程度。雖然依據政府的法規及相關政策會給予拆遷人員妥善安置和相應補償，但卻不是從根本上解決農村拆遷戶的長效保障方法［4］。調查發現只有少部分農村拆遷戶在拆遷后參加過政府組織的就業培訓。

研究者通過走訪調查發現，阜城鎮拆遷戶再就業面臨以下困境：①雖然拆遷補償標準一直在提高，但是單純的拆遷補償費用不能從根本上保障他們的生活問題；②大部分農村拆遷戶年齡偏大，依賴低保生活，給他們的子女帶來很大壓力；③部分當地企業和用人單位用工歧視，不能消化農村剩余勞動力。

2.2.3 巨額拆遷補償引發不理性消費現象

近年來，政府忽略了拆遷戶面對大筆的經濟補償款是否能夠理性使用的問題［5］。農村拆遷戶大多文化程度不高，沒有理財規劃能力。突然收到這樣一筆數目龐大的拆遷補償款，就會出現盲目消費的情況，例如購買奢侈品、染上賭博的惡習或者盲目追求物質上的滿足等，因為拆遷致富和拆遷返貧的現象都十分常見。

2.2.4 農村拆遷戶適應新環境能力差

不論是生活環境、受教育程度，農村與城鎮都存在著一定的差異。拆遷戶由農耕工作者轉變為定點上班的城鎮職工難免不適，對城市的畏懼心理以及社會排斥等因素，使他們難以快速融入城市生活中。

3 阜城鎮農村拆遷戶補償安置優化措施

3.1 將拆遷安置點融入城鄉統籌發展

為了保障農村拆遷戶在搬遷后的生活水平，讓他們能夠脫貧致富，就要求政府在拆遷安置農戶時不僅僅要改善他們的居住條件，也要充分規劃好拆遷安置點，建造更多有利于拉動本地經濟增長的產業。①建造與農業相關的旅游項目，比如民宿、農家樂等。農村拆遷戶群體，正好可以適應這些項目需要大量人力資源的要求，加快農業人口市民化。②完善農民集聚地基礎設施建設，豐富安置點文體生活。在每個農村拆遷戶的聚居社區建設體育活動場所，包括球場和操場，提高農民文化素養，建設居民點圖書館，開展各類社區講座，例如普法宣傳教育、防騙講座等，滿足他們的精神需求，縮短他們適應城市的過渡期。③對于經濟困難的農村拆遷戶，首先要為他們提供經濟適用房，安排環衛、門房一類公益崗位，保證他們的基本生活。時刻關注他們的生活境況，鼓勵參加就業培訓，通過學習技能改善工作，實現脫貧致富。

3.2 進一步完善農村拆遷戶社會養老保障

家庭養老已經漸漸跟不上現在生活節奏，物價上漲，人口老齡化等問題不斷加重社會養老的壓力。這就要求政府必須建立和統籌好農村拆遷戶的社會養老保障制度，保障農村拆遷戶的權益，維護社會平穩發展。

3.2.1 明確以政府為主導的養老救助責任機制

阜城鎮養老保障總體水平不高，養老金標準的增長調整機制等政策也沒有明確。這就要求拆遷補償要著眼長效保障，要在財政上扶助農村拆遷戶中的老年人，比如建立臨時救助金、最低生活保障金，開設更多的專項救助板塊［6］。

3.2.2 廣泛開發社區養老服務

通過福利機構和居民互助組織構建社區養老模式，幫助老年人滿足基本的生活需求。一方面要完善老年人社區的基礎硬件設施；例如老年人活動中心，老年大學，老年人照料中心等。另一方面政府還要動員相關福利機構和居民組織，安排針對老年人心理方面的開導和慰藉，舉辦老年人活動。

3.2.3 積極推進養老保障市場化運作

市場化養老模式有利于老年群體生活水平的提高，也可以在一定程度上緩解政府對于養老的財政壓力。政府一方面可以引導社會資源，扶持社會力量興辦養老機構，以老年人的支付能力水平和健康需求劃分不同層級的服務，讓各個經濟層級的老人都可以選擇適宜自己生活需求的養老服務。另一方面可以探究“以房養老”的保障政策，即允許老人在生前可以通過抵押自己產權房，來獲得養老金或一定期限的養老服務。

3.3 積極落實拆遷戶職業培訓及工作推薦

3.3.1 健全職業培訓機制和豐富就業途徑

政府鼓勵農村拆遷戶努力學習新的謀生技能，為他們提供全面多樣的培訓項目，如：基礎職業技能培訓、技能提升培訓、自我創業培訓等，并且向企業推薦其中學有所成的人。對于這部分特殊群體可以給予他們一定就業政策的傾斜，在他們尋找工作時給予更多幫助，及時疏導緩解他們的心理壓力，并且要不斷完善就業政策，幫助他們盡快就業，走出困境。

3.3.2 鼓勵多種就業方式，提供自主創業途徑

政府支持有條件的農村拆遷戶自主創業，給予一定的創業扶助金，降低創業風險，提供更多保障。如果他們具備一定的經濟實力，并且有相關的技術和資源，政府應當鼓勵他們在創辦個體、民營企業中闖蕩出新的道路［6］。對于沒有突出的職業技能人群，給予他們信息和政策上的支持。例如在農村拆遷戶申請有關個體經營的執照時可以適當放寬，降低準入門檻，鼓勵他們克服畏難心理。

3.4 切實維護拆遷戶子女受教育的權益

除了居住和生活方面，對于解決農村拆遷戶的子女教育問題也迫在眉睫。首先，教育部門應當負起責任，妥善調整拆遷戶子女入學、轉學政策，指導家長完成子女轉學入學的手續。其次，設立獎學金助學金，保證貧困農村拆遷戶子女上學，保障他們受教育權。第三，推進職業教育，致力于培養應用型、實用性人才。將職業技術教育與就業上崗有機結合，引導和鼓勵他們接受職業教育，發掘他們的才能，獲得可持續的生存與發展能力。