《中華人民共和國基本農田保護條例》解讀

王兆云

(天津農學院，天津 300384)

1 總體工作布局

在《條例》中，首先明確了我國基本的土地、耕地國情，按照要求，全面計劃實施保護農田的制度，進行合理的利用，嚴格貫徹“用養結合”的方針政策等要求進行土地管理，將對基本農田的特殊保護工作作為社會經濟發展任務的一項重要內容，同時將其作為其政府領導任期目標責任制的一項重要工作，鄉鎮政府直接管轄本管轄地區的基本農田保護工作。合理歸納、整治基本農田保護區對其進行劃分以及重新調配，并進行區域保護。

2 工作重點

在《條例》中指出，主要工作重點是基本農田保護制度和監督制度嚴格而又有效率的執行地方管理政策。國家政府勒令強調禁止任何集體或者個人有閑置、甚至是浪費基本的農田。國務院批準各項重點的建設規劃項目所占用的基本農田，在一年期間并沒有使用的，但是依舊是可以進行耕種收獲糧食的基本農田，這些基本農田由原有耕種基本農田的任何單位或者個人恢復其耕種農田，或者也可以由基本農田使用單位進行耕種此基本農田；國家政府在建設期間未開工一年以上的的基本農田，應該按照省，自治區，直轄市相關規定由其繳納閑置基本農田的費用；國家政府在連續兩年時間內并未開工的的基本農田，由縣級及以上國家政府將無償的收回基本農田使用單位企業土地使用權；同時將土地使用權交給原為土地擁有的農民集體所有，或者將土地使用權轉交給原有農村集體經濟組織并將其基本農田恢復耕種，將其基本農田重新歸入到我國的基本農田保護區。

就監管制度而言，一個好的監管制度的產生決定了條例能否正常按時落實到位的時效性，良好的監管制度以及方式有利于農田自由保護工作持續的進行，并保證其正常的發展，從條例中我們可以看到主要的監管方式采用責任書的形式，責任書的內容包括了農田范圍、面積、土地以及不同農田的肥力效果等，并要求每個政府組織在自身所管轄的區域能夠及時有效真實的將自由農田保護的工作進行到底。

3 基本農田及相關問題

《條例》在農田保護問題方面提到了一些在生活中所存在的不足，往往有這么幾類問題是在基本農田的使用中經常會出現的，將其歸結于以下幾類。

3.1 不按照事實規劃

對于在自然資規〔2019〕1號文件中明確指出的不依據事實而錯化永久基本農田的八類土地利用，國務院要求要將2017年6月30日前，把應歸屬于永久農田的土地錯劃為臨時用地、建設用地等行為，要對其規劃的合理性和合法性進一步的調查、研究和界定。先依法處理違法違規用地的行為，再根據恢復原種植條件的難易程度分為拆除復墾、調整補劃。這樣做有利于直接調整之前劃定不實的土地分類，這樣子修改的目的有助于將更多處于灰色地帶的基本農田土地釋放出來。

3.2 違規違法建筑占用耕地

國務院規定凡是在2017年6月30日以后，未按照法律法規等正常程序批準而將耕地規劃未建設用地，臨時用地，基礎設施用地和設施農用地，以及違規實施的人工濕地，和非法占用農田并將其改造為景觀綠化工程用地的，以上都屬于違法違規建設占用。

3.3 非法占用損害

在耕地上堆放固體垃圾，或者從事其他破壞耕地，破壞種植條件的活動（如建窯，建房，建墳，挖沙，采石，礦山，取土），屬于違法違規行為。

3.4 不規范種植、養殖

不規范種植就是將永久基本農田非法用于綠化用地（樹林、草坪及人工草皮等用地）；不規范養殖就是在耕地上違法進行建造養殖場或深挖養殖魚塘等，而對耕地造成種植條件受到破壞的活動。

4 我國基本農田的“三停，五不準，六不批”

4.1 土地市場整頓治理的“三個暫?！?/h3>

第一，用非農業地代替暫停進項審批的農業地;第二，暫停對我國基本農田區域的吊證種類計劃;第三，停止對土地利用種類的規劃。

4.2 維護基本農田的“五個不準”

國家政府有明確相關規定不允許非農建設的各項項目占用我國個人或者單位企業的基本農田（除我國法律相關規定以外的）；不允許違反用退耕還林名義利用基本農田，我國政府將其基本農田歸入到退耕還林的項目之中；不占用基本農田造林、發展林果業和間作林糧，建設超標準基本農田，國家重點建設項目除外；不以農業結構調整名義挖塘養魚、修建畜禽養殖建筑；不得占用農民個人或者單位企業的農田土地進行綠色的通道和城市綠色的隔離帶的相關建設項目。

4.3 非農業建設用地的“六個不批”規定

第一，土地的市場日常維持整改驗收不合格時將會不批，第二，未按照相關規定執行建設使用土地的備案相關制度沒有上報的將會不批；第三，城市的建設規模超過預期，年度建設的用地指標已經用完的將會不批；第四，擁有已經得到批準但卻并未使用的土地將會不批；第五，不符合我國政府的相關規定建設的農田使用將會不批；第六，不符合我國產業相關政策建設項目的農田使用將會不批。

4.4 國家政府采取的相關措施

保護我國的耕地，大力發展糧食的生產，將會實行最嚴格耕地的保護措施，為確保基本農田的保護區能真正的落實到各個鄉鎮村落，每家農戶和每個地塊。我國大力支持整頓和清理各項目的開發區，并堅持處罰未經允許而擅自成立開發區事件，同時被進行整頓清理過開發區如果依舊具備種植跡象，那么我國將會進行各種農作物的種植。我國出臺的相關政策表明不得占用或者臨時使用基本農田進行植樹等的相關種植。我國專門成立基本農田保護檢查小組，嚴重處罰非法占用以及破壞基本農田現象。為了保證農田的平衡，加強基本農田管理，企業單位或者個人要進行合理有效的開發土地。把手里的固定資產投資出去、開發投入各項農業綜合的資金，同時要集中復墾土地，要多注意糧食生產，除此之外要不停地投入綜合開發資金，增加在糧食生產方面的資金，加大生產力。積極落實農業開發政策，合理利用國有土地出讓金。把支持糧食生產的措施落實到位，大力減免農業生產區的農業稅，大規模建造良種補貼試點，降低生產所需的價格，盡量低價收購重點材料。把先進生產技術推廣出去，合理管理春耕和農田，大力開發工程，以生產出優質糧食。

5 主要的基本農田保護制度

5.1 基本農田保護公告制度

1）保護基本農田保護公告制度建立和完善，通過公眾對基本農田合法使用的監督，充分發揮該制度對耕地的保護和使用的管理作用。2）縣級人民政府有責任將本轄區內的基本農田的界限、耕地面積、農田劃分責任人、舉報電話與相關的耕地保護制度、措施向社會發出公告和說明。每一個行政村至少設置一塊永久性基本農田保護公示標牌。3）通過多種形式、多種渠道將基本農田保護檔案資料向社會進行公示。例如：在網站上建立基本農田保護專欄或者發布簡報。各鄉鎮應該在臨街臨路等明顯的位置將基本農田保護信息進行公示。

4）對基本農田發生的變化，要對社會及時的發出公告、公告中包含的內容有變化理由、面積及界限等。5）對基本農田保護各類標志牌要明確專人管護，定期維護和刷新。6）我國的任何個人或者任何集體都具備保護基本農田的義務,同時具備控告侵占田地、土地使用權的檢舉、舉報破壞個人或者集體基本農田等權力行為。

5.2 我國基本農田質量的保護制度

1）廣泛開展配方施肥，保護性耕作，肥力培育等技術，多項措施的實施有利于提升個人或者集體的基本農田使用時間以及等級。大力支持農業生產者對個人或者集體的基本農田進行種植時盡量實施有機肥，并且合理有效的使用有機化肥，避免各種農藥的使用情況，防止土壤形成和污染。2）在制定基本農田土地確權辦法時，各縣級農業行政主管部門應當結合本管轄區內的基本農田的實際情況，按照《條例》的相關規定，對基本農田進行確權定級并建立檔案數據庫。3）地方國家政府規定在農村土地使用權集體和村民委員會應當進行定期評定本地區的所有基本農田的基本等級。4）縣級農業的主要負責人將建立一套完整的基本農田和施肥效益網絡監測的體系，完善監測制度，定期發布土地的變化信息，對此提出相應措施。5）對承包到個人手中的土地，村民委員會要每年對這類農田進行一次質量評定，并公示評定結果。要對已經造成農田土地質量下降的承包者提出警告，同時要督促其制定相應的整改方案，并監督方案的每一步落實情況。

5.3 基本農田環境的相關保護制度

1）一些因特殊需要而難以避免占用基本農田的國家重點項目（如水利、交通、能源、軍事設施等）的建設中，政府必須要遵守相關環境保護的法規規定。2）對本轄區內的基本永久農田的保護，為了能及時掌握農田環境的動態變化，縣級環境保護行政主管部門要設置一些固定的監測點，并定期公布有關結果。3）為了盡可能減少農田地理性質遭受破壞，環保部門應當加強對民眾的環境保護意識，引導土地承包者發展生態農業、綠色農業。針對農田周圍堆放固體廢棄物，排放污染物等問題，環保部門應加大檢查力度，努力改善基本農田的生態環境。4）按照《環境保護法》和《條例》的規定對于存在破壞基本農田以及周圍生態環境的行為要依法予以查處；情節嚴且重構成犯罪的，要依法追究刑事責任。

5.4 基本農田保護處罰規定

1）一些國家重點項目雖經批準，但已經滿一年還沒有進行動工而占用基本農田的，應該按照其相關規定上交土地閑置的相關費用;而已經有連續兩年沒有使用基本農田，由縣級以上人民政府無償收回其土地使用權。2）我國的基本農田如果連續兩年沒有進行耕種，將會取消國家政府財政糧農的各項補貼，并收回基本農田。3）國家政府規定對于破壞我國的基本農田種植條件的現象，將由本地區國土資源主要管理部門進行相關的治理，通過各項措施將恢復基本農田的種植條件，同時對其破壞我國基本農田者處占用基本農田復墾費一倍以上兩倍以下的罰款金額；并將這種行為作為其犯罪行為，將會進行依法追究其刑事責任?？h級國土資源行政主管部門對變更基本農田保護標志的行為要責令其恢復原狀，并處1000元以下罰款。