農村集體“三資”合同管理存在的問題及改進措施

黃菊英

(福建省尤溪縣城關鎮人民政府， 福建 尤溪 365100)

合同是村集體經濟組織對內對外開展各項交易的主要形式，是保證市場經濟有序發展的重要手段。在村級經濟組織活動過程中，合同管理作為資源、資產、資金“三資”管理的重要組成部分，是實現降低建設項目成本、防止出現經濟糾紛、保質保量完成項目工作、提高村集體經濟收益的有效途徑。進一步加強合同的管理，建立符合本村實際的合同管理辦法，是提高村集體“三資”管理水平的基礎性工作。2021年5月，為健全完善農村集體“三資”監管長效機制，防止集體資產流失，切實維護農民群眾利益，福建省農業農村廳發布《印發〈關于開展農村集體“三資”監管專項整治工作方案〉的通知》[1](閩農政改函〔2021〕347號)，提出整治集體經濟合同不規范、非法侵占集體資金資產資源和集體“三資”管理制度不健全問題。基于此，尤溪縣城關鎮對當地9個村集體經濟組織和1個經濟合作社開展了農村集體“三資”監管專項整治工作，發現其中存在合同管理問題。為此，對存在的相關問題及其成因進行分析，并提出改進措施，以期為加強當地農村集體“三資”合同管理，提升“三資”管理水平，促進農村集體經濟規范化管理、防止集體資產流失、維護農民群眾切身利益和鞏固提升集體經濟發展成果提供參考。

1 存在的問題

1.1 各類經濟合同不規范

結合2018—2020年度村級換屆經濟責任審計，初步清理了集體經濟組織多年來簽訂的各類經濟合同，發現部分合同的一般規定、合同的內容約定事項、合同效力、合同中所列免責條款、合同履行的約定、合同的保全措施、合同糾紛處理辦法等方面存在違規問題，部分合同顯失公平、未經民主程序通過；有的合同簽約日期空白、未簽章、審核意見日期與合同文本上的簽字日期不吻合，如有1個村的山場造林撫育合同日期未寫全。

1.2 合同管理履行不到位

本次農村集體“三資”管理問題的專項整治工作中，共審查發包合同143份，合同總金額229.5萬元。其中5份合同的租金未及時催繳收取，涉及金額達5.19萬元。同時存在違規支付款項導致集體資產被非法侵占的現象，如有1個村的路燈維修合同協議規定每半年付款1次，調查發現實際在1年內付款5次。

1.3 資金收支未按合同約定管理

村集體各項收入未做到應收盡收，對收入款項等租金收入，有的村未及時收取，對逾期超過3個月的款項村集體未發函催收，如有1個村的2筆租金未及時收取。村集體的各項支出絕大部分都能按合同取得合法的原始憑據，但仍存在外來原始憑證支出未嚴格按照《尤溪縣村集體財務管理和會計委托代理制度》(尤政辦〔2018〕97號)規定和合同管理的程序進行報支。對上級爭取到的項目資金，在個別項目上個別村不按合同約定執行，在項目預決算、驗收和工程量復核結果等方面部分存在未按規定的合同管理辦法執行。村小型建設等零星項目未嚴格執行招投標管理制度，招投標建設項目的材料歸檔與項目造冊登記工作不規范，合同存續存在漏洞，有的甚至通過拆分項目以規避招投標，將一份合同拆分若干個合同。如有1個村的造林撫育工程總金額超5萬元需進行招投標，為規避招投標，該村將一大林班分成多個小林班(每小班費用不超5萬元)。

2 問題產生的原因

一是合同決策者的法律意識淡薄、審查不嚴，在關鍵細節上疏忽大意，同時無專業人員指導，而其他參與者責任心不強、工作不嚴謹，導致村集體組織簽訂有瑕疵的合同。其次，由于對合同未合理分類管理，使合同使用者對合同的簽訂、履行情況、合同糾紛處理都處于無序狀態。第三，在合同收款付款審核環節上，對于付款是否需經過村民代表大會或村兩委會審核、是否已經審核、合同中的具體協議約定情況都不知曉。第四，對合同進展情況、收付款到位情況、合同到期時點等細節把握不清，不能準確預測近期可能發生的收支項目。

二是村集體組織缺乏有效合同管理制度，有的村雖然建立了相關制度但執行不到位，在清產核資、離任審計、專項審計等活動過程中未嚴格按照合同管理各項法規執行，另外，村干部顧忌人際關系，對應收款項未做到應收盡收，處理相關的合同違規問題力量薄弱。

三是村集體財務收入管理不規范，資源性資產、財產物資管理流于形式；集體資產年末清查、經濟合同檔案管理制度不健全，“三資”登記、保管、使用和處置未嚴格按照農村集體產權制度改革工作規范指引操作。村集體財務審計發現問題后，在移交問題、定期向上級通報及責任追究查處等制度落實不到位，資產資源在出售發包、公開租賃、流轉、投資入股等過程中存在漏洞，另外村級財務只公開村賬鎮代理部分報表數據，完整性和全面性不足。

3 改進措施

一是在程序管理上，以加強村集體經濟合同管理為著重點，認真貫徹落實《中華人民共和國民法典》(合同篇)、《農村集體經濟組織示范章程(試行)》(農政改發〔2020〕5號)[2]、《福建省村集體財務管理條例》[3]等有關法律法規。堅持以保護合同當事人合法權益的原則，兼顧國家集體個人利益，依法依規執行“四議兩公開”民主決策程序，對準備簽訂的合同內容、合同相對方主體地位的資格(是否為自然人、是否是公司內部職能機構或分支機構、是否超出了委托代理范圍等)資質、合同標的、合同實現的可能性、合同條款約定等重要事項進行討論審議，公開結果，同時要求合同簽訂、補充條款時盡量約定采用書面形式，避免其他形式合同，對無效合同和爭議合同進行糾正并重新協商簽訂。對授權委托簽訂的合同，必須取得委托代理授權書面形式的材料，同時核對授權委托書上是否已經載明了代理事項的名稱、事項、權限、期限四個必備要素，檢查被代理人是否已簽名或蓋章，嚴格把關印章的使用。

二是在制度保障上，首先應提高合同管理人員素質，任用有合同綜合管理技能的人員，鼓勵其通過學習與培訓更新知識，建立完善合同管理崗位責任制，合同實行專人負責管理。其次，完善合同檔案資料管理，建立勞務合同、工程合同、租賃合同、采購合同、轉讓合同等分類管理臺賬，分別記載合同編號、簽訂日期、合同名稱及標的、合同相對方、業務經辦人、合同記載完成日期、合同價款、已收已付金額、實際完成情況、付款方式等情況，每季度滾動更新集體資產資源合同管理兌現情況，并在村務公開欄公布，接受村民、社會、行業主管部門監督。第三，對村級合同管理的長期性應有清晰的認識，如現行政策中對耕地、草地、林地承包期的有關規定。第四，制定嚴格的責任追究制度，對村干部利用職權、徇私舞弊行為造成經濟損失的，向監察委員會舉報，根據情節輕重，依法追究相關人員黨紀、法律責任。另外，加強村集體經濟財務管理，推動農村集體“三資”監管制度化、規范化。