美國外資安全審查制度改革動向及影響

呂政權

摘要：2017年11月美國提出FIRRMA議案，2018年美國總統特朗普簽署了該議案。目前來說，該議案已經成為中國企業對美投資的最大障礙。隨著中國經濟的增長，中美經貿關系已由互補關系逐漸轉變為競爭關系，我國企業在美投資逐年削弱。在此背景下，我國政府與企業都應充分研究美國外資安全審查機制的變化、原因，及對中國的影響。

關鍵詞：FIRRMA、動因、特點、影響

一、FIRRMA的改革動向

2017年11月8日，美國參議員約翰·科寧提出《外國投資風險審查現代化法案》（以下簡稱“FIRRMA”）議案，2018年美國總統特朗普簽署了該議案，這是對2007年《外國投資和國家安全法》（以 下簡稱“FINSA”）的更新。1FIRRMA法案的通過，對外國企業在美投資造成了重大影響，尤其對于中國企業在美投資造成了極大的威脅。

（一）增加安全審查的考量因素

在延續FINSA的很多規定外，FIRRMA增加了一些新的安全考量 因素。一是防范“特別關注國家”。雖然未提及“特別關注國家”的具體 名單，但是指出此類國家對美國的國家安全構成極大威脅，具有獲取關鍵技術戰略計劃。與此相對應的是，FIRRMA給予美國條約盟 友及簽訂了投資安全協定的國家以審查豁免權，精簡審查對象，集中加強對“特別關注國家”的交易審查。2二是加強對信息網絡安全的關注。法案要求審查交易是否會形成新的安全漏洞，是否會對“美國 公民的個人可識別信息、基因或其他敏感數據”或“敏感信息、敏感程 序或聯邦法院執行機構的運作有關的信息”造成泄漏，體現了美國政府對于網絡信息安全的深切擔憂。三是加強對敏感技術及領域的投資限制。美國擔心中國等一些國家在敏感技術領域的投資會使其敏感技術被其他國家掌控，使得美國的技術優勢被威脅甚至消解， FIRRMA強化了相關條款加強對敏感技術投資的限制。

（二）擴大安全審查的范圍

CFIUS將“任何外國人控制的，存在可能威脅美國國家安全問題 的交易”定義為“受管轄交易”，FIRRMA首次在法案中對“受管轄交易” 進行了明確界定，對“受管轄交易”的擴展主要包括如下幾個方面。

一是新增特定不動產交易。為了填補“綠地投資”的空白，該法案 將接近美國特定政府設施或軍事基地的房地產交易納入“受管轄交 易”，FIRRMA第

3節第1條第5款規定：“外國人購買或租賃個人或 國家所有的坐落于非常接近軍事設施或者與國家安全相關的政府設備或資產及CFIUS規定的其他不動產。3這是FINSA中所沒有的規定，目的在于填補“綠地投資”非常接近敏感政府設施和軍事基地的監管漏洞。

二是納入關鍵技術和關鍵基礎設施企業的“其他投資”。CFIUS之 前的規定是如果外國投資者獲得美國企業的投票權小于10%，即外 國投資者的投資行為不會導致控制該公司，就不會觸發安全審查。 FIRRMA則授權CFIUS對美國關鍵技術及關鍵基礎設施公司的投資進行審查，即使該投資未達“控制權”門檻。4另外，對于外國投資者在獲得該公司控制權上的任何股權變動情況也需進行審查。

三是擴大“關鍵技術”的概念范圍。FIRRMA對“關鍵技術”進行了 重新界定，在傳統國防工業“關鍵技術”領域外，還新增了維持和增強 美國領先優勢的“新興技術”比如人工智能、網絡安全、虛擬現實等新興技術產業投資的安全審查，同時增加了“關鍵技術企業”和“關鍵基 礎設施企業概念”。美國此舉在于維護在新興科技領域的霸主地位， 保護其國內技術和市場。

（三）改革安全審查流程

一是簡化申請程序。FIRJRMA依舊延續FINSA以自愿申報為主， 強制申報為主的申報機制，但對其進行了簡化。FIRRMA引入新的申報程序，置于交易雙方向CFIUS正式申報之前，該申報基于自愿 原則，以不超過5頁紙的內容進行陳述，為期30天，且不會觸發國家安全審查程序，以此加強交易雙方與CFIUS的溝通。

二是延長審查時間。FIRRMA對國家安全審查的時限進行了調整，初審時限由最初30天延長至45天;在特殊情況下，應牽頭機構負責人要求，可以在正式調查時限45天的基礎上再延長30天。整個國家安全審查的周期延伸至120天。

三是改進決策的透明度。FIRRMA要求CFIUS在年度審議工作報告中公示更多的具體信息，要求美國情報總監每兩年提交一次外國投資風險報告，同時提出加強美國信息共享的要求，要求美國商務部長每兩年（直到2026年）向國會和CFIUS提交一份關于中國對外直接投資的報告。

二、美國外資安全審查改革的動因

美國投資的快速增長，使得美國上下對外資的態度日趨復雜：一 方面，美國希望吸引外資以促進就業、提升稅收，維持美國經濟增長;另一方面，外資并購造成的高新技術產業的轉移、美國新興技 術領先地位的逐步喪失以及經濟安全造成的威脅有又使得美國不斷 改革外資安全審查。

（一）維護美國的安全與發展利益

CFIUS成立之初是為了減輕美國政府對石油輸出國組織（OPEC）在美的大量政治性投資的擔憂，之后又因擔憂日本企業在美的大量收購通過了《?？松环鹆_里奧修正案》賦予CFIUS對外商投資交易進行安全審查的實權。2007年又通過了《外國投資與國家安全法案》，進一步加強了對外投資的監管。近年來，隨著美國國內就業率降低，高新技術產業的轉移以及金融危機的影響，美國急需加強外國投資的安全審查，尤其是在提倡“美國利益優先”的特朗普上臺后更加激烈。美國上下達成共識，要求以國家安全審查為硃 碼，要求其他國家實現對等開放，維護美國的經濟利益。FIRRMA在此情況下應運而生，通過擴大安全審查范圍，改革CFIUS 的審查程序等，進一步加強外資審查的高度，減少美國領先技術和 產業的流失，維護美國經濟和國家安全。

（二）重點防范中國崛起

隨著中國經濟的快速增長以及美國良好的投資環境，越來越多 的中國企業去美國進行投資。據中國國家統計局統計，2008—2016年，中國對美投資總體呈上升趨勢，流量和存量均在短時間內達到 較高水平，其中流量年均增速高達64%。2016年，美國穩居中國對發達經濟體投資流量的首位，總流量達到169.81億美元，較上年增長112%，創中國對美直接投資歷史新高，占流量總額8.7%，大幅領先位居第二的歐盟（99.94億美元，占比5.1 %）o中國對美國的大規模投資引起美政商屆的錯誤認識，加之中國近年在機器人、人工 智能等高新技術領域的活躍發展，美國擔心自己的經濟優勢和技術 優勢會被取代，對中國防范之心日益加重。在CFIUS2015年年度審查報告中，中國已經連續四年排名審查交易首位，總統裁決否定也達到史無前例的4起。。

三、中國對美投資的特點和障礙

（一）中國對美投資的特點

第一，中國對美投資旨在占比最大，近年來向高科技領域發展。在行業分布上，中國對美投資幾乎覆蓋了國民經濟所有行業類別，其中制造業占比最大。2016年，中國對美投資流量在10億美元 以上的行業有6個，其中前三位分別為制造業、信息傳輸、軟件與 信息技術服務業、房地產業。近年來，中國企業越 來越青睞于收購美國的科技創新型企業，尤其是在軟件、醫藥、互聯網金融、商業服務等領域，而這一趨勢在2014年后愈發明顯，針對這些行業的投資額在過去4年內年均高達90億美元。5

第二，2017年以來，中國對美投資急劇下滑。中國對美直接投資在2016年接近460億美元，2017年銳減至290億美元，年降幅超過三分之一，而且2017年投資額中還有很 大部分來自2016年宣布簽訂但在2017年才交割完畢的交易，若只計 算2017年新披露的交易，投資減少將更為明顯。這一下降趨勢一直持續到2018年，2018年前5個月中國企業在美并購與大運營商競爭的焦點。當前環境下，SDH/MSTP技術已經無法滿足高品質專線業務承載，PeOTN技術是未來云化高品質專線業務的不二選擇。建設1張高效智能的PeOTN專網是各大運營商未來考慮的重點方向。現階段政企專線承載方案則需要考慮客戶需求和成本，結合網絡資源情況，靈活選擇，出于網絡經濟性考慮，需要市場部門進行客戶引導，以實現最優化的高效解決方案。

參考文獻

[1]陸源白立武張立明.PeOTN網絡承載高品質專線業務的方案研究[J].江蘇通信，2019（05）.

[2]李云博.光傳送網（OTN）技術的原理與測試[M].北京：人民郵電出版社，2013.

[3]聯通集團.加快PeOTN布局推動以太網專線產品承載轉型的建設指導意見.2020-06.

西北政法大學，法律碩士教育學院