湘西自治州退耕還林存在的問題與對策探討

劉年元，杜 斌，鐘少偉，粟貴平

(1.湘西自治州林業局，湖南 吉首 416000； 2.永順縣潤雅鄉林業工作站，湖南 永順 416700)

湘西自治州是湖南省退耕還林主戰場，在退耕還林政策實施20年的時間里，湘西州從“濯濯童山意怏然”到“蔥蘢復現綠滿園”，再到成功創建“國家森林城市”，用實際行動交出了一份令人滿意生態文明建設答卷。退耕還林工程使湘西自治州生態惡化的狀況得到有效改善，森林植被覆蓋面積及質量得到提高，湘西州凈增有林地面積30.69萬hm2。實踐證明，退耕還林是實現農民增收、農業增效、農村增綠，功在當代、利在千秋的生態工程、惠民工程。隨著退耕還林工程建設的深入推進和政策補助陸續到期，工作的重點向鞏固成果和高質量發展轉移。因此，研究和建立退耕還林長效機制，培育與生態建設相協調的后續產業，出臺工程建設后續政策，解決退耕農戶長遠生計勢在必行。

1 退耕還林工程建設概況

2000年，湘西自治州被列入國家西部大開發范圍，永順縣被納入全國退耕還林試點示范縣；2001年，全州8縣市全面實施退耕還林工程，成為湖南省退耕還林主戰場。截止目前累計完成退耕還林28.014萬hm2[1]，其中生態林23.681萬hm2、經濟林4.333萬hm2[2-3]。退耕20年，目前湘西州有林地面積89.99萬hm2，比退耕前增加了30.683萬hm2[4]，其中退耕還林增加有林地面積28.014萬hm2，占增加面積的91.26%；活立木蓄積量5 017.25萬m3，比退耕前增加3 242.518萬m3；森林覆蓋率穩定在70.24%，比退耕前增加了10.89%。詳見表1。

2 退耕還林影響分析

2.1 對地方環境和生物多樣性的影響

據退耕還林國家監測報告，湘西自治州退耕還林生態效益總價值位居湖南省第一[5]。其中：涵養水源6.64億m3/a，生態效益價值79.63億元/a；保育土壤1 075.6萬t/a，生態效益價值18.62億元/a；固氮52.85 萬t/a，釋氧124.67萬t/a，生態效益價值23.93億元/a[5]。強度以上水土流失面積得到有效控制，水土流失易發區脆弱生態得到了修復；大氣污染防治成效明顯，二氧化氮、二氧化硫平均濃度逐年下降，2019年全州PM2.5平均濃度為30 μg/m3，PM10平均濃度為49 μg/m3，空氣質量平均優良天數比例達94.5%；節能減排卓有成效，每萬元規模工業增加值能耗由2015年的0.87 t標準煤下降至2019年的0.81 t標準煤，下降6.9%[6]。湘西自治州因特有的地域優勢和豐厚的自然資源，被譽為“野生動植物資源天然寶庫”和“華中動植物基因庫”。在退耕還林實施過程中，發展了一大批珍稀優良的鄉土樹種，這為保護生物多樣性、豐富森林景觀，奠定了豐富的物種基礎，也為武陵山地區的生物多樣性研究提供了鮮活的示范樣本。武陵山地區共有種子植物201科1005屬4 100多種、蕨類植物45科112屬600多種；動物資源也日見豐富，紅腹錦雞、白頸長尾雉等珍稀動物明顯增多。

2.2 對地方脫貧致富奔小康的影響

湘西自治州退耕還林工程累計獲得國家投資71.4億元[7]，涉及110個鄉鎮、1 758個行政村，惠及群眾39.8萬戶、162萬人，戶均1.794萬元、人均0.447萬元[6]，落實生態護林員8 993名，涉及18.79萬建檔立卡貧困戶，帶動大批貧困群眾脫貧致富。如永順縣石堤鎮羊峰村村民退耕還林3.334 hm2，種植油茶、獼猴桃、黃桃、蟠桃等經濟林樹種，比退耕前種植玉米、大豆 、稻谷等收入翻了20倍；矮寨鎮排兄村種植大戶，響應國家退耕還林號召，成立吉首市金葉梨子專業合作社，累計種植經濟林面積約333.334 hm2，帶動矮寨鎮11個村脫貧摘帽，887戶3 503名建檔立卡戶脫貧；古丈縣青竹山茶園通過土地流轉種植約20 hm2茶園，年均收入在4.5萬元/hm2以上。截止2020年末，湘西自治州1 110個貧困村全部退出貧困行列，7個國家級貧困縣、1個省級貧困市全部摘帽，十八洞村、菖蒲塘村等脫貧經驗得到廣泛宣傳推介。全州累計脫貧人數達64.2萬人，貧困發生率由2013年的31.9%下降到2019年的0.65%，年均脫貧10萬人以上[8]。

退耕還林工程讓農村家庭大量農村富余勞動力向州外轉移就業，就業規模穩步擴大，為區域群眾與全國同步步入小康奠定了基礎。2012—2019年，就業從業人員從181.7萬人增加到200萬人，年均增加2.6萬人。居民收入大幅提升，居民財富不斷增長，2020年，城鎮、農村居民人均可支配收入分別達27853元和11 242元，2016—2020年年均增長分別為7.8%和11.1%(圖1)。居民工資性收入、財產性收入、經營性收入均大幅提高，生活條件不斷改善，2020年，全州居民人均消費支出13 838元，消費檔次向全面小康型轉變[8]。

圖1 城鎮和農村居民人均可支配收入

2.3 對地方農林生態文化的影響

由于思想觀念的制約，退耕前湘西群眾多以毀林開山的生產模式發展生產，得不償失。退耕后，湘西州299萬各界人士關注[6]、參與和投資協作退耕還林工程建設，成為生態建設的實施主體，傳播了綠色發展理念，全民生態保護意識大幅提高，人居環境不斷改善，主要污染物排放總量消減率達4.2%，生活垃圾無害化處理率達99.03%，城市人均公園綠地面積11.91m2[8]，76%的村莊進行了綠色村莊認定，10%的村子獲評美麗鄉村示范村，村民的幸福指數不斷提升。尊重自然、順應自然、保護自然，堅持走生態優先綠色發展綠色路子，已成為湘西州上下的共識和自覺行動。

截止2020年，在退耕還林工程的帶動下，已建成獼猴桃、椪柑、茶葉、百合等24個特色產業標準園區，特色產業總面積達28.8萬hm2，成為中國黃金茶的故鄉，“古丈毛尖”“保靖黃金茶”“湘西獼猴桃”“瀘溪椪柑”和“神秘湘西游”等綠色生態產品暢銷省內外。。借助退耕還林政策形成的滿山青翠，不僅讓鳳凰古城以及南華山等景點景區得到了蓬勃發展，形成世界地質公園、自然保護區、國家濕地公園、森林公園等236個國字號生態文化旅游品牌[8]，也帶動鳳凰縣境內的“林家樂”和“農家樂”等鄉村日益紅火，年均接待游客30萬人次以上。目前，一條連接鳳凰古城、古丈紅石林、坐龍峽景區，永順芙蓉鎮、老司城、龍山烏龍山大峽谷、里耶古城的生態旅游走廊串點成線，成為了游客的精品旅游路線。

2.4 對退耕農戶的影響

2001年國家下達退耕還林補助資金1.3億元[7]，2009年退耕還林補助資金達到峰值，國家下達年度補助資金6.4億元，退耕戶戶均獲得0.16萬元。2016年全州退耕還經濟林補助全部到期，不再享受退耕還林補助；退耕還生態林的補助也逐年到期，退耕還林補助面積從2009年22.55萬hn2下降到2021年0.63萬hn2，補助資金從5.41億元下降到0.12億元(表2)。2022年，按照國務院政策規定[9]，國家將不再給予補助，39.8萬退耕農戶將不再享受國家政策補助導致收益減少，存在因收入降低而復耕的潛在威脅，生態環境保護的壓力增加。如龍山縣里耶鎮和內溪鄉2個鄉鎮的13個深度貧困村退耕農戶，家中大多是留守老人和兒童，多數退耕戶靠外出務工獲取勞務工資來解決生計，未留足口糧田的退耕戶占90%，全靠購買糧食的占60%，停發補助農戶收入直接減少。

表2 湘西自治州退耕還林補助資金變化表年份應補助面積/萬hm2補助資金/億元20014.301.30200922.555.41201611.082.0820179.411.7620185.351.0120192.430.4620201.820.3520210.630.12

3 存在的問題

3.1 退耕還經濟林經營水平不高

湘西自治州退耕還林累計還經濟林4.333萬hm2，占比16.4%[2]，部分分散千家萬戶，沒有集中連片形成產業。其中湘西油板栗、鐵核桃等甘果類面積1.78萬hm2，樹高均超過10 m，基本處于荒蕪狀態；桃李、椪柑、柚子等水果類種植面積2.133萬hm2[10]，受品種、銷售和生產成本制約，大部分管理粗放，經濟收益有限。

3.2 針葉林急需森林撫育

湘西自治州退耕還林累計營造12.898萬hm2的杉木、馬尾松、日本落葉松柏木和濕地松人工林[9]，其中約有5.333萬hm2的針闊混交林，其余的都是針葉林純林，部分針葉林樹勢、林相不好，整體林分質量差。如花垣縣種植的1.33萬hm2榿混交林木，采取株間或行間混交造林方式，枝葉繁茂郁閉快，導致混交的其它樹種因缺少養分，長勢差，甚至死亡；還有7.533萬hm2的針葉純林，部分由于森林撫育不到位，制約了林木正常生長，已成為低質低效林。

3.3 榿木林后期利用價值低

2000—2006年，為達到快速綠化國土的效果，湘西州把榿木定為先鋒樹種，主要目標改善生態環境，前期對國土綠化起到了不可替代的作用，但后期成效不明顯。湘西自治州累計發展榿木純林4.382萬hm2[10]，初植密度為2 505株/hm2，按正常經營榿木5年后高度可達6～10 m，枝葉繁茂，郁閉度在0.8以上，但因前期撫育不到位，導致在目前部分林木胸徑只有8～10 cm[11]，雖已進入利用周期，可利用價值不高，退耕農戶反映強烈。

3.4 補助到期退耕群眾收入減少

按照國家退耕還林現行補助政策，2022年補助全部到期[9]，39.8萬退耕農戶不再享受國家補助。退耕前種糧和退耕后種樹相比，純收益減少，存在復耕隱患。如鳳凰縣吉信鎮高山村，地處兩頭羊省級自然保護區內，全村111戶697人，脫貧前建檔立卡貧困戶72戶218人；里耶鎮八面山片區自生橋、云頂、真仙、天堂等四個深度貧困村，地處八面山高山臺地，共782戶3 058人，脫貧前建檔立卡貧困戶411戶1 545人。補助到期都將導致農戶收入直接減少，按現行標準，如每戶按平均0.334 hm2退耕地計算，那么貧困戶每年將減收入625元。

3.5 補助到期將影響林農管護積極性

按國家政策規定，退耕還林地的管護實行誰造誰管，是以戶為單位實施管護的。這種管護形式成本較高，政策到期停發補助后，收入的直接減少將會影響農戶撫育管護積極性。有的農戶甚至為了生計，再次發生毀林開發、毀林種植，濫砍亂伐等現象，極大影響退耕還林成果的鞏固和提升。

4 對策與建議

4.1 進一步完善資源管理政策

一是繼續將退耕還林地塊納入國家級公益林，探索公益林分類、分區域補償辦法，逐步提高生態公益林補償標準到750元/hm2[11]；二是結合門《關于科學利用林地資源 促進木本糧油和林下經濟高質量發展的意見》的精神，在農戶自愿基礎上，允許在對退耕還生態林地進行評估后，依法依規調整林種，種植具有良好水源涵養、水土保持功能的木本糧油樹種。對調整優化現有木本糧油品種結構的，可優先辦理林木采伐審批手續[12]。

4.2 實施森林質量精準提升工程

對生態林中林分密度大、樹種單一，以及生長狀況下降的林分，實施森林撫育、低質低效林改造和培育林下經濟等措施，按照湖南省《近自然森林可持續經營技術規程》，近期規劃，通過3～5 a時間的近自然經營，輔以采取撫育管護和補植補造等技術等措施；遠期規劃，經過20～30 a經營，培育大徑材、無節良材和珍貴用材，提升林分景觀效果，使其逐步形成異林、復層、混交林群落，實現森林自然更替和可持續經營。

4.3 實施品種改良

對荒蕪、成效不好的經濟林采取帶狀更新、高接換冠等技術措施進行品種改良，改變當前布局分散、面積小、品種雜的狀況。開發集約經營、規模開發、突出重點的林業經營方式，做到“一鄉一品”，條件好的爭取實現“一村一品”[13]，重點扶持發展一批農民合作社、產業化龍頭企業，重點幫扶一批專業戶、科技戶和各類示范戶等，發揮林業經營主體對農村勞動力的就業帶動作用，提升退耕還林的質量效益，促進退耕農戶增產增收。

4.4 積極發展林下種養殖業

利用退耕還林地的林下空間，養殖雞、牛、豬、兔、蜂、鴕鳥等品種，建立林下養殖基地和野生動物觀賞園，統籌納入畜禽良種培育推廣、動物防疫、加工流通和綠色循環發展體系，促進林禽、林畜、林蜂等林下養殖業向規模化、標準化方向發展[14]。在保障森林生態系統質量前提下，結合市場需求，建立林果、林藥、林菌、林苗、林花等多種森林復合經營模式，有序發展林下種植業。如龍山縣氣候適應中藥材生長，采取公司(合作社)+農戶等模式，探索訂單式經營，組織退耕群眾種植厚樸、杜仲、黃柏、天麻、玄參等野生名貴中藥材[14]。

4.5 進一步壯大林旅產業

利用湘西自治州森林和旅游資源豐富的優勢，大力發展林旅結合，統籌推進林下產品采集、經營加工等多種森林資源利用，發展各具優勢的特色觀光旅游、生態旅游、森林康養、森林人家[14]。如龍山八面山上地廣人稀、風光秀美，為中國南方最大的高山臺地，被譽為中國南方的“空中草原”，以里耶古城景點圈旅游開發建設為契機，利用獨特的資源優勢，打造高寒山區旅游產業，為退耕農戶培育新的增收渠道。

4.6 精準實施職業技能培訓

根據湘西自治州農村剩余勞動力實際情況和培訓需求及企業用工的技能需求，建立農村剩余勞動力資源數據庫和實名制登記臺帳，制定培訓計劃，實施精準培訓；整合培訓資源，依托全州職業技術學院等教育資源，開展“訂單式”和“預備式”培訓，分期、分類組織實施剩余勞動力轉移培訓、技能提升培訓，開展免費職業技能鑒定；對有創業意愿的貧困勞動力開展免費創業培訓，并提供創業項目推介、創業指導、后期跟進等“一條龍”服務[15]。