西藏開展森林保險的必要性及對策研究

熊 澍，梁曾飛，彭泰來，邢元軍，胡 覺，馮 強，李志國，張 蓓

(國家林業和草原局中南調查規劃設計院，長沙 410014)

自2009年，福建、江西、湖南被列為首批中央財政森林保險保費補貼試點省份，我國政策性森林保險由此正式啟動。10年來，在黨中央和國務院的高度關注下，在各級財政、銀保監、林草主管部門和保險機構的共同努力之下，全國森林保險工作體系逐步建立，政策不斷完善，為林草行業健康發展起到保駕護航的作用，2018年全國森林保險面積達到23.26億畝，較2009年試點啟動時的2.03億畝增加了10余倍，我國森林保險規模已居全球第一。森林保險的實施范圍由2009那年的3個試點省擴展到24個省(區、市)，共計32個參保地區和單位，覆蓋了全國77%的省級行政單位。參保主體涵蓋了林農、家庭林場、林業合作社、林業企業、森林公園、自然保護區以及國有林場等幾乎所有類型的林業生產經營主體。森林保險的風險保障能力從973.59億元增加到14521.60億元，增加了14倍，森林保險提供的風險保障占林業產業總值的19.78%[1]。然而，在森林面積、森林蓄積、天然林蓄積、喬木林單位面積蓄積、重點公益林面積5項指標居全國第一的西藏，至今尚未納入全國政策森林保險范疇。由于全區森林資源以國有林、公益林為主體的結構特點，國有林管理主體(國有林場)缺失，專業管護管理力量嚴重不足，森林資源的保護壓力十分巨大，引入森林保險模式勢在必行。習近平總書記提出了我國2035年“碳達峰”和2060年實現“碳中和”目標，森林碳匯成為社會關注的熱點。在此大背景下，結合西藏森林資源管理現狀，吸取周邊省區森林保險實施經驗，對西藏全區實施政策森林保險進行必要性、可行性，制約因素和對策研究，具有重要意義。

1 區域森林資源概況

2019年西藏自治區土地總面積12 284.36萬hm2，其中林地面積 1 798.19萬hm2，占14.64%；森林面積1 490.99萬hm2，占林地面積的82.92%。森林覆蓋率12.14%。活立木總蓄積230 519.15萬m3，其中森林蓄積228 254.42萬m3，占比99.02%。西藏自治區控制線內土地總面積11 382.56萬hm2，其中林地面積1 257.23萬hm2，占11.05%；森林面積1 090.95萬hm2，占林地面積的86.77%。森林覆蓋率9.58%。活立木總蓄積12 995.29萬m3，其中森林蓄積119 939.66萬m3，占比98.32%[2]。

2 發展政策性森林保險的必要性

2.1 建設“美麗西藏”，守護地球第三極一方凈土的應有之義

加強生態保護，建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。西藏自治區區黨委八屆三次全委會提出，要堅定不移加強生態保護，著力建設美麗西藏。2013年下發了《關于建設美麗西藏的意見》，提出了實現美麗西藏的目標和任務[3]；2018年《西藏自治區政府工作報告》明確指出了推進“美麗西藏“的五個目標，“生態安全屏障建設”和“生態保護”是其中的2個目標。森林是陸地生態系統的主體，是建設生態文明的重要物質基礎。森林生態系統，較之于草原、濕地以及荒漠生態系統，其重要性、生物多樣性居首位。森林生態系統保護，是關乎地球第三級生態安全、藏區城鎮人居環境改善至關重要的因素。從本質要求看，建設“美麗西藏”的核心就在于保護好森林、濕地、草原、河流等生態資源，努力保護好當地的生態環境。因此充分發揮森林在生態建設中的主體作用，才能加快建設“美麗西藏”的步伐，實現“美麗西藏”的重要目標。政策性森林保險作為林業的風險保障手段，通過保證森林生態系統的可持續發展，發揮為生態保護保駕護航的作用，這是建設“美麗西藏”的應有之義。

2.2 滿足森林資源大省的風險保障需求

西藏的森林面積、森林蓄積、天然林蓄積、喬木林單位面積蓄積和重點公益林面積這5項指標居全國第一。森林生態系統，對于青藏高原生態安全屏障建設是最為重要的生態系統，但也面臨著森林火災、森林有害生物以及地質災害等風險威脅[7]。

1)森林火災。火災是西藏自治區最主要的森林災害，發生較為頻繁。從整體來看，雖然近年來森林火災發生次數有下降的趨勢，但形勢依然較為嚴峻，森林火災年度發生情況詳見表1。

表1 西藏自治區森林火災年度發生情況表年份次數過火面積/hm2死傷亡人數/人2001201 644.142002101 727.2410200311413.846200416292.63200518223.696200613188.26200718324.04320089296.41220091146.5120109166.1982011310.067201213181.81201310.82014313.720153185.59201600201718.6720181297.768 520192520204755.99

一旦發生大的火災，幾十年甚至上百年、幾百年的森林資源將毀于一旦，對該區域的整個森林生態系統也會帶來毀滅性打擊，將會給國家造成不可彌補的重大損失，對林區群眾的生產生活造成嚴重影響。如：2020-04林芝發生的火災，林地受災755.13 hm2，森林蓄積損失146488 m3，造成直接經濟損失7 279.54萬元[4]。同時西藏自治區地理環境特殊，山高路遠，森林一旦大面積著火，人員、裝備很難及時到達，很難靠人為力量及時有效撲滅林火，很多時候只能來回報告，干著急。并且目前西藏自治區森林滅火能力還十分有限，滅火成本高，資金投入不足，尚未形成專業高效的滅火機制。特別是西藏自治區部分區域為無人區，現有的生態護林員力量有限并不能全面覆蓋全區森林資源管護。因此，西藏自治區森林火災的管控不容忽視，迫切需要通過完善的保險機制來補償森林風險。

2)森林有害生物。依據2016—2019年西藏自治區全區開展的林業有害生物普查工作，近10年林業有害生物發生面積總體變化不大，呈現均衡波動性，詳見表2。全區分布的病害主要有楊柳樹枝干病害、柏樹病害、蘋果(核桃)樹腐爛病、高山櫟煤污病、矮槲寄生等；主要蟲害包括春尺蠖和青楊天牛等天牛類、小蠹蟲類、金龜子類、蚧殼蟲、蘋果綿蚜等，以及部分造林地發生的較為嚴重的鼠兔害等。總體來說，西藏全區森林有害生物暫未出現大面積爆發的情況，但是雅江流域人工林的病蟲害、以及高山櫟煤污病造成的片林損失的影響，已經對當地森林生態系統產生一定的影響，應逐步重視起來。

3)地質災害。西藏地質災害主要發生地區位于藏東峽谷和邊界地帶，其分布與森林資源分布存在較大的耦合性。森林資源分布區域，通常也為地質災害易發生區域，在這些區域活動強烈、規模較大、破壞力極強。主要表現為泥石流、滑坡、崩塌為主，還有少量的冰湖潰決、雪崩，近10年地質災害，詳見表2。如扎木弄溝特大型崩塌滑坡早在20世紀初就發生過崩塌滑坡，堵塞易貢藏布形成了百年的易貢湖，2000年再次爆發潰決，區域森林資源、森林生態系統遭到嚴重破壞。近年來西藏氣候暖濕化問題已經受到關注，降水明顯增多、冰川融化加速，氣候暖濕化引發的各類次生災害，愈來愈受到重視。青藏高原暖濕化問題帶來的冰川溶減、地質災害頻發，也嚴重威脅著森林的可持續發展。如：2017-10-13和11-03發生的金沙江山體滑坡堰塞湖地質災害，導致森林受災1 312.13 hm2，森林蓄積損失7 929.4 m3，直接經濟損失2.5億元[5]；2019年的冰川融化導致的林芝加拉村雅魯藏布江堰塞湖地質災害，導致林地受災1351.80 hm2，森林蓄積損失176 733 m3，造成直接經濟損失4.65億[6]。

綜上，西藏作為全國的森林資源大省，為了進一步保護青藏高原森林生態系統作為西藏的生態屏障作用，必須大力發展政策性森林保險，為屬于公益性基礎的林業生態建設保駕護航。

2.3 現代化風險管理體系建設必經之路，防災減損機制的重要舉措和體系建設的重要內容

防災減損是林業生產經營過程中預防和減少森林災害，保障林業健康可持續發展的關鍵環節[8]。國外經驗及國內歷史實踐表明，森林保險對穩定林業生產和保障國家生態安全有重要意義，是具有正外部性的準公共產品，單純的商業化市場運作模式必然導致市場失靈。森林保險的發展亟需政府的政策引導與扶持。通過政府制度供給及政策扶持，既能推動市場有效供需，又利用商業保險機構在保險業務經營及風險管理方面的專業性，保障了森林保險的發展效率，實現真正意義上的“政府引導，市場運作”機制。除災后經濟補償職能外，森林保險的災前防控功能亦不容忽視。商業保險機構追求盈利的經營目標，為其防控森林災害，降低賠付率提供了內在動力。商業保險公司在開展森林保險業務后，將自發利用其風險管理專長，多方面多形式地加大林業防災減損的投入。森林保險，是森林防災減災風險解決的重要方式，未來將成為林草業現代化風險管理體系建設的重要內容。

2.4 “碳中和”目標背景下，西藏森林碳匯方案的必然選擇

2020-09，習近平總書記提出要努力爭取2060年實現碳中和。所謂碳中和就是將中國的排放通過其他的減排形式進行中和，意味著從2020年到2060年這40年間，中國的碳排放要從目前每年的近百億噸降低到“近零”排放。森林碳匯的發展，對實現“碳達峰、碳中和”目標具有重要意義。森林是重要的經濟資產和環境資產，作為林業產品可以產生經濟價值，作為生物可以固碳釋氧。因此，發展碳匯交易市場，有利于挖掘森林的經濟價值、增加農戶收入，同時能推動實現碳中和。西藏的森林面積、森林蓄積、天然林蓄積、喬木林單位面積蓄積和重點公益林面積這5項指標全國第一，因此西藏森林碳匯必然在全國具有突出的地位。林業碳匯作為一種抵消企業碳排放的低成本手段，被納入碳交易市場指日可待。用于交易的林業碳匯必須滿足額外性，而林業碳匯比森林更易受到自然災害和人為活動的影響，相比森林的價值存在更大的不確定性，對保險的需求會更大。碳匯保險將成為森林保險又一項重要內容，必然將推進森林保險在西藏加快實施。

2.5 西藏森林資源保護體系建設的重要組成部分

西藏地廣人稀，大部分地區為無人區，當前盡管建立了森林資源管護系統，但管護力量依然薄弱，且管護方式單一，傳統的管護模式已經不能滿足當前現代化的管護需求，多環節、多層次、多模式是現代森林資源保護體系的發展趨勢。實施西藏森林保險，是從金融和制度層面建立的一種新型森林資源保護體系，是森林資源保護體系的重要補充，一方面在一定程度上將增強森林管護的力量，另一方面森林保險本質上也是森林資源保護的另一種途徑，通過建立有序、可持續模式，將為森林保護建立制度、金融層面的重要補充。

2.6 豐富西藏森林管護資金，彌補綠色生態修復資金的重要途徑

森林保險是實現鄉村振興戰略“強農惠農”重要目標的一種新途徑。與傳統的災后政府直接救濟方式不同，森林保險保費補貼政策通過保險的社會資金再分配功能，使得財政資金對農戶的救助作用得到了巨大的提升，保障了受災恢復生產的資金來源，增強了政府的風險轉移意識和化解能力，為森林的恢復和可持續保護提供重要的資金支持，彌補因財力不足無法實施生態修復的問題。

3 西藏實施森林保險的可行性分析

3.1 開展政策性森林保險工作有章可循

自政策性森林保險實施十年來，中央和各級林業、財政、保險監督管理部門不斷完善相關政策，逐步建立了較為完善的森林保險制度。目前中央財政森林保險保費補貼政策遵循“政策引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的基本原則，對于生態公益林保險，在地方財政給予40%保費補貼的前提下，中央財政補貼50%；對于商品林保險，在省級財政給予25%保費前提下，中央財政補貼30%。險種主要是火災險和綜合險，保險責任涵蓋林業主要的自然災害、有害生物災害、意外事故、疫病、疾病等。保險金額原則上是林木損失后的再植成本，大概為6 000～18750元/hm2。參保地區和單位結合單位實際采取差異化的保險政策，如：部分省份按照風險差別進行費率區分；部分省份對貧苦地區在補貼上給予了傾斜；部分省份按照林種、樹種和生長期等對險種進行了細分；部分省份制定了勘察定損標準、防災防損資金使用辦法、災后恢復治理辦法等相關規范性文件。經過10多年，各省森林保險政策的實施積累了豐富的經驗，可為西藏下一步森林保險的實施提供有章可循的依據。

3.2 財政具備支持森林保險的資金能力

考慮到西藏森林分類經營以國有林、公益林為主的特點，參考青海等省相關投保標準，對西藏全區生態公益林(含國家和地方重點公益林)進行投保，總投標規模預計為1 057.457萬hm2，按照30元/ hm2的標準，需要保險費用3.17億元，剔除國家50%的補助，自治區財政需要籌集1.585億元。綜合當前林草資金情況，可采取如下方式進行保費資金湊集。一是針對西藏財政能力有限的實際情況，向中央申請專項資金支持；二是按照《西藏自治區森林植被恢復費征收使用管理辦法細則(藏財稅20號)》文件，使用森林植被恢復費，2017—2020年3年年均植被恢復費收入為2.2億元，足夠支撐保費支付；三是整合森林生態補償資金，目前自治區森林生態效益補償資金用于森林管護支出為79.5元/hm2，其它資金全區統籌整合用于脫貧攻堅、造林綠化等。隨著脫貧攻堅任務的完成，可爭取部分資金納入到森林保險專項資金，專門用于解決森林保險配套資金不足的問題，從而解決財政資金支付保費能力不足問題。

3.3 特有的以國有林地、公益林為主體的結構特點

2019年底，全區控內林地面積 1 395.38萬hm2、非林地 9 724.71萬hm2。其中國有林地面積1383.74萬hm2，占林地總面積的 99.17%；集體林地面積 11.64萬hm2，占林地總面積的 0.83%。全區國家級公益林面積 472.01萬hm2，地方重點(自治區級)公益林面積582.24萬hm2，占75.55%，2020年新增地方重點(自治區級)公益林面積86.67萬hm2。全區林地呈現以國有林、公益林(地)為主體的結構特點，集體林地和商品林比例較小。該結構特點，也決定了全區森林保險實施的主體為公益林，使得森林保險方案呈現簡單化，大大降低了全區森林保險的推廣難度。

3.4 保險公司已具備開展政策性森林保險的條件

截至2018年底，我國森林保險市場有25家保險經營機構提供森林保險服務，其中13家在西藏設有分支機構。2018年承包面積排名前5的人保財險、中華財險、國壽財險、平安財險、太平洋產險等保險公司均在西藏參與農業保險業務，同時野生動物肇事保險從2016年開始，全面實行商業保險。總體來說，近年來西藏全區保險業的全面發展，為下一步全區開展政策性森林保險積累了必要的經驗。

3.5 高科技手段使得部分區域的災害評價可行

西藏疆域廣闊，且地形復雜，使得災害損失評價一直是個難題。然而隨著我國衛星遙感技術的發展、多周期時像、高分辨率影像技術、中小型無人機航測技術、高光譜多光譜雷達傳感器技術的出現，為災損評價提供了可行且可靠的技術支撐。另一方面，西藏基礎設施的根本性改變，如無線網絡技術、道路交通的改變，使得災損評價可及性大大提高。

4 西藏實施森林保險制約因素

4.1 保險資金

西藏為我國邊境、多民族省份，經濟發展總體處于落后水平，省級本級財政能力有限，主要靠中央財政轉移支付。持續拿出2億資金，尚存在一些困難，這也是西藏全區未實施森林保險的一個重要因素和最大的制約因素，需要進一步與自治區財政、國家財政部以及國家林草局進行深入溝通，形成保障機制，確保資金保障。

4.2 商業保險公司參與的意愿[9]

盡管當前大部分的保險公司已進入西藏市場，且參與了當地的農業保險，積累了部分經驗。但是西藏的森林保險對全區保險公司來說，依然是一個陌生的領域，商業保險公司參與就應充分考慮其在全區市場的人員結構、技術能力等，否則將會給保險公司帶來極大的被動。

4.3 風險調查評估精準性

保險評價的精準性也是制約森林保險開展的一個重要因素。盡管當前涉及林地評估等單位不少，但是由于高質量公司不多，除國家林草局下屬相關設計院以及本地林業調查規劃研究院外，都是一些小、散的技術咨詢公司，不利于全區域的森林保險調查評估。

4.4 林草部門的配合能力

據統計，2018年機構改革之后，全區地市層面7個縣全部設置林業和草原局；縣級層面，74個縣中僅48個縣區有獨立的林草機構，18個縣區為掛牌的林草機構(自然資源部門)，8個縣區為非獨立的林草機構，林草管理機構設置與森林資源地位不相匹配。同時由于西藏本身公務員和事業人員編制有限，林草管理人員少，林草專業技術人才缺乏，使得林草部門的配合能力有限，不利于森林保險政策的實施。

5 西藏政策性森林保險的發展對策

5.1 將森林保險納入生態文明制度體系建設目標

黨的十九屆四中全會《決定》提出“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”，從實行最嚴格的生態環境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態保護和修復制度，嚴明生態環境保護責任制度4個方面，為新形勢下加強和改進生態文明建設規定了努力方向和重點任務。從邏輯體系上看，生態文明制度體系是一個從源頭、過程、后果三個維度，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路構建的制度體系。將森林保險制度納入全區生態文明制度體系建設目標，是落實西藏生態安全屏障建設的重要舉措，有利于森林生態系統的全面保護和修復，為完善和優化森林資源保護體系完善奠定了制度基礎。

5.2 充分吸收現有省區的經驗

對現有森林資源結構、特點相近的省份進行充分調研，從而為制定西藏全區的森林保險實施方案奠定基礎。青海、甘肅、內蒙、東北三省都是以國有林為特征、公益林為主體的省份，森林保險的實施已積累了一定的經驗，可以為西藏森林保險實施方案提供借鑒，各省區實施工程中存在的問題，也可為西藏提供參考，避免誤入歧途。

5.3 籌備建立森林保險專項資金

充分與省級財政部門進行對接，在現有的資金方案基礎上，統籌建立森林保險專項資金，納入年度財政預算，并且以文件形式規定下來，充分保證資金的長期性、可持續性以及可增長性。

5.4 豐富森林保險產品

森林保險產品的設計應充分考慮多元化，尤其是要考慮不同地區的災害分布和林業種植情況[11]。一是加快建立全區林業基礎信息數據庫系統，科學評估風險水平，實施差別化費率；二是鼓勵保險公司進行產品創新，以滿足林業經營者對森林保險產品的多元化需求，如：針對個人、集體經營的以經濟林為主的保險產品；或者針對氣象災害多發地區，開發氣象指數險，以客觀的氣象指數代替主觀的受損評估結果，既降低了保險公司的查勘理賠難度，也避免了道德風險。

5.5 采取先局部試點，后整體推廣的實施策略

鑒于全區森林資源特點和政府管理部門能力的差異化，全區可采取先局部試點后整體推廣的策略[12]。可選擇林芝市或昌都市，作為試點地市，先公益林再到商品林的方式，進行探索性實施策略。然后進行評估，經驗總結后制定全區推廣方案。同時根據各地市的具體情況，進行方案差異化，使實施方案更適合于各地市，減少實施中出現的政策和社會風險因素，進而更有利于森林保險政策的實施。

5.6 建立評估公司庫，切實提高災損評估精度

加強保險支撐技術隊伍建設，引入國家級評估隊伍以及各省區優秀評估隊伍，根據森林保險的發生特點，建立西藏評估標準、系統流程以及規范評估行為，切實提高森林災損評估精度。

6 結語

森林保險的介入可以有效地轉移林業經營風險， 是保障西藏以國有林、公益林為主的森林生態系統可持續發展的一項重要舉措。因此，在林業可持續發展進程中，落實和創新森林保險管理機制，將大大推進西藏生態更快更好地發展和森林資源的有效保護，為西藏生態安全屏障建設和地球第三級生態系統保護建設增添新的力量。