重慶市促進民營經濟發展政策契合度偏差及優化路徑研究

張李娟

(中共重慶市九龍坡區委黨校，重慶 400000)

黨的十九屆五中全會指出，要堅持把發展經濟著力點放在實體經濟上，堅定不移建設制造強國、質量強國、網絡強國、數字中國，推進產業基礎高級化、產業鏈現代化，提高經濟質量效益和核心競爭力。重慶市正加快建設國家先進制造業重鎮，實體經濟是重慶立市之本、強市之基。重慶市為促進實體經濟高質量發展，優化營商環境，出臺了一系列的政策舉措，但在具體落實的過程中，存在著執行偏差，嚴重影響了政策目標的實現和實際問題的解決。

一、政策契合度偏差的理論依據

契合度理論分為相似性契合（complementary fit）和補償性契合（supplementary fit）。相似性契合是指兩種事物或兩種現象具有同樣的或相匹配的特點。補償性契合是指兩種事物或兩種現象之間能互相滿足對方的需要，我們歸納為“需求——供給契合”。以Kristof、Muchinsky&Monahan 等專家認為相似性契合比較容易協調，補償性契合的匹配比較困難。因此，本文主要探討政府政策與民營企業需求之間的需求與供給問題，即補償性契合。

二、政策契合度偏差的現狀剖析

（一）民營經濟對重慶市經濟發展的貢獻

2018 年，重慶市民營經濟實現增加值10334.67 億元，增長6.1%，占GDP 的比重達50.8%，對經濟增長的貢獻率為50.7%；2019 年，重慶市民營經濟實現增加值5314.65 億元，增長6.8%，占GDP 的比重達到51.4%。2019 年，全市民營市場主體總量達到251.11 萬戶，占市場主體總量的96.93%。重慶市力爭到2022 年，民營經濟市場主體超過270 萬戶，其中民營企業90 萬戶以上，民營經濟增加值占GDP 比重達60%左右，創造稅收占全市稅收比重達65%左右，就業人員占全市社會就業人員比重達到90%左右。

（二）促進民營經濟發展政策的基本情況

近年來，重慶市推出了一系列政策措施，助力民營企業發展，優化營商環境。從2018 年以來先后印發了《全面優化營商環境促進民營經濟發展的意見》《關于進一步營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的實施意見》《進一步支持實體經濟企業健康發展若干政策措施》《支持民營企業改革發展若干措施》及“支持企業40 條”“助力市場主體健康發展45 條”等政策。各職能部門也結合部門職責，分別發布了落實措施，如市公安局出臺《服務民營經濟發展30 條》，市人力社保局出臺《支持民營經濟發展16 條措施》，市司法局出臺《關于加強民營經濟發展法律服務的實施意見》，重慶銀行出臺《全面優化營商環境促進民營經濟發展的意見》等，為民營企業發展“護航”。據初步統計，從民營企業“成長中的煩惱”到“發展中的困難”再到“前進中的問題”，市委市政府先后下發各類規范性文件上千份，涉及開辦企業、獲得信貸、執行合同、辦理破產等各個環節。

（三）民營企業掌握惠企政策的基本情況

調研中發現，民營企業獲取惠企政策的渠道主要有以下幾種：相關職能部門的宣傳解讀、政府網站、新媒體推送、商會組織告知、同行業告知、公開發行的報刊等這些途徑了解相關政策，。被問及是否了解相關涉企政策時，一部分中小民營企業表示不太了解。一部分中小民營企業表示有些惠企政策知道，但由于申報條件繁瑣或是門檻過高而放棄。一部分中小民營企業表示有些職能部門出于工作便利或部門利益，對相關政策進行選擇性解讀，導致惠企政策落實度欠佳。一部分中小民營企業表示惠企政策分散于各個職能部門，經常出現“推諉”等情況。這些都容易造成企業對政府政策的理解不夠透徹，甚至產生誤解。

三、政策契合度偏差的原因分析

政府為營造良好的營商環境，助推民營企業高質量發展出臺的各類政策的“付出感”與民營企業對政策的“獲得感”不對等，出現偏差的主要原因如下。

（一）政策的分散性與企業全面了解之間的偏差

1.政策的分散性

政府為企業提供的政策包括科技研發、產業升級、人才引進、財稅金融等方方面面，各項政策又分散于不同的部門，企業要想深入了解不容易，要吃透、用活政策更難。

2.政策種類繁多

部分政策內容中有些規定較原則，其確切內涵和外延不明，政府部門的解釋權和解釋空間很大，導致企業在執行過程中難度加大。例如重慶出臺的企業知識價值信用貸款政策，調研發現，有90%的民營企業極為期待它的落實，但僅有10% 的民營企業以該方式成功融到資。

（二）政策的不確定性與企業創新發展之間的偏差

政策的不確定性源于地方領導人的更替和職業關注以及突發事件的影響。由于政策缺乏穩定性和連續性，削弱民營企業的投資信心，引發資源的錯誤配置，市場主體更愿意進入到政府的公共政策具有穩定性、確定性的地區發展。當地方政府為了短期目標而頻繁改變政策的時候，實際上犧牲了長期經濟增長的潛力。

（三）“放管服”改革力度與民營企業實際需求不匹配

1.放活與管住不匹配

有些權限這個部門放了，那個部門沒放。有的大部分環節放了，但某個關鍵環節沒放。有的從上級部門下放到下級部門，實行內部循環。一些該管的沒有管住管好，有些權放得不恰當，沒考慮基層承接能力不足，致使下放的審批事項積壓，或又“反委托”給上級部門代為審批。

2.監管與督導不匹配

存在執法不公、檢查任性、缺失疏漏、監管不力等問題。受訪企業反映安監、環保、消防檢查偏多。

四、政策契合度偏差調整的建議

（一）建立政策整合機制，確保“一目了然”

深化政策統籌協調機構和部門間溝通協調機制，努力形成政策協同合力。一是打造政務服務“一張網”，整合信息資源、鏈接服務資源、集聚管理資源、拓展社會資源，加快構建資源共享、高效配置的公共服務平臺體系。平臺設置不同的功能板塊，政策咨詢板塊為民營企業提供如項目信息、政策咨詢、決策參考、融資貸款、營銷指導、跟蹤扶持等服務，以提高企業運行效率；市場交易板塊應及時發布產業布局、區域協調、產業政策和市場需求等方面的信息，幫助民營企業及時了解最新經濟、商業、市場等動向，減少企業決策、投資、生產等的盲目性；資金補助板塊，企業可通過該板塊提交資金補助申請，提高民營企業的存活率和可持續發展能力，拓展發展空間。同時，把實體政務大廳、網上政務平臺、移動客戶端、自助終端、服務熱線結合起來，實行線上線下一體化運行，讓企業使用手機、觸摸屏幕或點下鼠標，需要了解、辦理的事宜就能得到回應和解決。二是豐富政務信息公開內容。民營經濟主管機構應將各類涉企惠企政策、申報流程等信息在互聯網、微信公眾平臺等予以全面及時公開，方便民營企業查閱了解。時效性強的惠企政策標注明顯標識，提醒查閱人優先關注。各職能部門要限期細化和貫徹落實“權力清單”和“負面清單”，特別是行政審批目錄、專項資金管理、行政事業性收費目錄等清單，投資審批“負面清單”，使市場在資源配置中真正起決定性作用。

（二）建立政策咨詢機制，確保“一清二楚”

一是建立穩定性與靈活性兼顧的工作機制。針對法律沒有明確規定，有相關規定但操作性不強、規章制度之間銜接不暢等問題進行“打補丁”“填空白”，推進微觀制度創新，如針對各類涉

企政策朝令夕改的問題，可在決策出臺時明確“最低服務年限”，若客觀情況發生重大變化，在制定新政策之前應及時與民營企業溝通協商。細化容錯糾錯辦法，建立容錯提出、受理、審議界定機制，以明確規范讓官員有作為、敢作為，保護作風正派、銳意進取的干部，給創新留下制度空間。二是重大問題“一事一商”。建立民營企業發展重大問題月報制度，為重、特、急事件提供及時協商的基礎。對涉及面廣、時間跨度大、部分企業面臨的普遍性疑難復雜問題，全面落實領導包案協商。對民營企業主動協商的問題實行首問責任制，由首次接待的部門和人員負責到底，避免部門間出現推諉扯皮現象。建立協商成果限時辦結督辦制度。明確責任部門、責任人和辦結回復時限，實行掛牌督辦跟蹤問效。

（三）建立政策督查督導機制，確保“一諾千金”

1.構建體制內監督

一是構建內部督查考核機制。將協商成果的落實成效納入黨政目標考核，各級黨政班子年度考核應當征求民營經濟發展主管部門意見，將干部的考核評估與涉企政策實施效果掛鉤，開展科學考核評估。二是強化內部監管。黨委政府對相關職能部門就重要政策、重大決策、重大項目的執行落實情況進行督促檢查并公布檢查結果，民營經濟主管部門應定期開展工作監督，并將督查結果在一定范圍內予以通報。

2.強化外部監督

從司法機構、新聞媒體、商會組織、研究群體等外部監督主體出發，建立全方位、立體式外部監督體系。如民營經濟主管部門設立舉報信箱或投訴電話，發動群眾對政府部門履職情況和與民營企業開展協商情況進行監督。黨委、政府引入第三方評估機制，將評估結果與公務員問責、考核制度進行掛鉤，提升外部監督的說服力，促進行政部門轉變作風。司法機構建立健全商業賄賂犯罪檔案查詢系統和不廉潔企業及其負責人“黑名單”制度，規范政商行為。

（四）建立政策評估機制，確保“全心全意”

1.強化責任監管

組織部門可將各級部門網絡政務辦理成效作為班子考核的重要參考，紀檢部門也可將其成效作為執紀監督的內容。做好外部信息反饋。2017 年，河南省開創了首席服務員制度，以一對一服務代替黨委政府了解企業情況、開展項目服務、實施溝通協商。上述案例為推動黨委、政府與民營企業實施經常性協商、做好外部信息反饋工作提供了借鑒。

2.建立溝通協商主體交流機制

政府部門作為溝通協商主體之一，應定期與民營企業開展座談交流，幫助他們解讀政策、反映困難、共商對策。建立聯絡服務員制度，聯絡服務員應由轄區經濟發展部門干部兼任，通過聯絡員的經常性走訪，將政策信息送上門，最大限度地幫助民營企業了解最新法規政策和經濟發展動態，促進企業依法健康發展。企業通過聯絡服務員，也能及時反饋各類訴求，為解決企業困難創造條件。

3.激發民營企業的信息反饋積極性

統戰部門和民營經濟發展主管部門應注重收集民營企業參加民主協商的情況，對參與積極性高、建言質量高的企業應在申報享受惠企政策以及政協委員安排中予以優先考慮。對在參加民主協商中不積極不作為，只顧個體利益不顧行業利益的企業，應給予警示并酌情記入申報享受惠企政策“灰名單”。