論我國行政公益訴訟制度

文/王梓茹（貴州師范大學法學院）

一、行政公益訴訟的內涵及特征

2017 年新修訂的《行政訴訟法》第25 條增加了一款新的訴訟制度—行政公益訴訟。行政公益訴訟是指檢察院認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害的可能時，為了維護公共利益，向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟的制度。因此，我國行政公益訴訟與普通行政訴訟相比具有以下特征：第一，行政公益訴訟的目的是維護國家和社會公共利益，是以公眾為出發(fā)點，以保障公眾權益為主的訴訟。普通的行政訴訟，回應私法上的利益，是為自己的自身利益提起訴訟。換句話說就是包括公民、法人和其他社會團體在內的原告認為他們的合法權益被直接侵犯，并要求法院行使司法權進行核實其權利或制止他人對自己合法利益的侵犯。行政公益訴訟并不保護特定個人的利益，而是在全國范圍內保護我國所有公民的共同利益。第二，行政公益訴訟中的原告具有特殊的地位。與一般行政訴訟中的原告不同，行政公益訴訟中的原告不是直接受侵權影響的利害關系方，訴訟僅僅是出于保護公共利益。法院對被告的侵權行為的裁決不對原告本身有效，而僅對被告和有關方國家和公民有效。原告一方不受法院判決的約束，不承擔法院判決的后果，并且在訴訟中處于特殊的法律地位。第三，行政公益訴訟中原告的處分權受到一定限制。一般行政訴訟中的原告人擁有處分其訴訟權的全部權利，只要這種處分不會損害國家利益、公共利益和他人利益，國家就不會干預。原告可以自由決定撤回訴訟，原告和被告可以和解，原告可以申請執(zhí)行。行政公益訴訟之所以不同，是因為提起的訴訟與原告自身的利益無關，主要是涉及社會的公共利益。因此，原告不能以與處分其權利時相同的方式來處分公共利益，在行政公益訴訟中，一定程度上限制原告的訴訟權。[1]

二、我國行政公益訴訟的重要價值

（一）維護國家和社會公共利益，促進社會和諧穩(wěn)定

賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權利，有效地填補了公共利益保護方面的漏洞，并在現有行政訴訟制度的基礎上更好地捍衛(wèi)了客觀的法律秩序，從而促進了社會的和諧穩(wěn)定。長期以來，人們一直認為行政訴訟原告和被告的權利是不對等的。賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權利，可以通過檢察機關的監(jiān)督地位和權力從根本上扭轉傳統(tǒng)行政訴訟中原告與被告之間的權力失衡。[2]同時，檢察機關長期從事偵查和起訴，具有比較完善的偵查能力和專業(yè)隊伍，在應對行政公益訴訟中的證據調查和起訴、處理復雜的案件事實、解決法律問題具有更加便利的優(yōu)勢。在司法實踐中，一些行政機關沒有履行其法律義務并且以積極或消極的方式抵制懲罰，嚴重違反了社會管理秩序。檢察機關通過行政公益訴訟進行干預之后，行政機關被迫履行其義務，并被迫積極進行更正。檢察機關通過行政公益訴訟制度，糾正了長期侵犯公共利益的行為，使公共利益得到有效的保護。

（二）切實督促政府依法行政，推動法治政府建設

檢察機關是我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，依法監(jiān)督行政機關，并且在督促政府依法行政和促進法治建設方面具有重大意義。檢察機關提起行政公益訴訟，可以彌補其他監(jiān)督方式的不足和監(jiān)督的僵化，有效促進法治，加快法治政府的建設進程。檢察機關提起的公益訴訟不僅糾正了行政機關的違法行為，而且還通過案件的指導和宣傳作用增強了行政機關履行職務的積極性和審慎性，進一步提升行政機關執(zhí)法過程中對公共利益的保護，促進政府依法行政，建設法治政府、法治國家。

三、我國行政公益訴訟制度存在的問題

（一）行政公益訴訟提起主體單一

關于行政公益訴訟的起訴主體的范圍，學術界曾展開了激烈的討論。但新修改的《行政訴訟法》已明確表明，在我國的行政公益訴訟中，只賦予了檢察機關提起行政公益訴訟的權利，排除了公民還有其他社會組織和團體提起行政公益訴訟的資格。[3]做出這樣規(guī)定的主要原因在于我國行政公益訴訟制度剛開始建立，相關的制度設計還不完善，由國家機關行使起訴權對制度運行的穩(wěn)定性和秩序性更有幫助。這在制度設計上具有一定的合理性，但同時也顯示出了它的弊端。一方面，檢察機關本身就擔負著諸多職責，由其負責提起行政公益訴訟的工作直接增加了檢察機關的業(yè)務負擔和業(yè)務壓力，增加了檢察機關人力、物力及資金投入等方面的負擔，加劇了資源的短缺。另外，行政公益訴訟的起訴主體過于單一，不可避免地導致無法及時有效地處理和解決大量的行政公益訴訟案件。行政公益訴訟的目的在于保障公共利益，隨著時代的不斷進步，社會生活不斷發(fā)生變化，侵犯公共利益的行為隨時可能發(fā)生，只有檢察機關提起公益訴訟不能完全保護公共利益，主體的單一性增加了公共利益受損的風險。

公民、法人和其他組織雖然不屬于行政公益訴訟的原告，但最容易獲得或知道由于非法行使職權或不作為而造成的違反國家和公共利益的信息，其原告資格的欠缺，不利于我國行政公益訴訟制度設立的最初目的。[4]

（二）調查取證缺乏有效保障

在行政公益訴訟中，由于被告是具有公權力的行政機關，為了使檢察機關實際工作能夠有序進行，它將在政治上保持平衡并適當地與行政機關進行溝通，來獲取另一方工作中的理解，這樣將有助于收集證據。公益訴訟的司法解釋賦予了人民檢察官調查和收集公益訴訟案件證據的權利，但并未規(guī)定有關部門不予配合的法律后果。調查取證涉及在公共利益訴訟案件中尋找線索和確定證據，這對公共利益法院的審判和最終判決具有重大意義。但是實際上，調查和證據收集是檢察機關提起行政公益訴訟中的薄弱環(huán)節(jié)，缺乏具體有效的保障，并且已成為檢察機關權力示弱的典型表現。實際上，一些行政機關為維護自身的公眾形象往往存在抵觸情緒不予配合，同時，對檢察機關的調查核實權限缺乏嚴格的強制性手段以及在確保證據方面進行合作可以采取強制性措施缺乏規(guī)定，致使辦案人員被置于不利的被動位置，嚴重限制了調查的有效性。

（三）行政公益訴前程序中履職期限過于僵硬

訴訟前程序在行政公益訴訟制度中占據著至關重要的地位,事實上許多案件都可以通過訴訟前程序得到完全解決。訴訟前程序體現了對行政權力的一種尊重，只有在經過訴訟前程序后行政機關依舊沒有糾正其違法行為，才能提起行政公益訴訟。在司法實務中，可以發(fā)現訴前程序也存在著一些弊端。在檢察機關的敦促下，行政機關履職的期限規(guī)定過于僵硬，例如在廣德縣人民檢察院訴被告廣德縣林業(yè)局不履行林業(yè)行政管理法定職責一案中，①廣德縣人民檢察院經調查認為，第三人梅德義、云平山違法占用的林地因建造住宅被毀壞后，第三人雖然受到了刑事處罰，但林地生態(tài)資源卻沒有恢復，被告不依法履行監(jiān)督管理職責，致使國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。被告廣德縣林業(yè)局聲明已經在一個月后向第三人梅德義、云平山郵寄送達了《責令改正違法行為通知書》，同時也向廣德縣人民檢察院作出了書面復函，并告知了責令第三人改正內容。但是案涉被毀壞的林地面積為11000 平方米，地面已經硬化，復墾的體量和難度大，被告無論從人、財、物各方面都受到限制。此種情形下，被告的執(zhí)行力度難免滯后，但并非是被告主觀意圖所追求的效果。從該案件可以看出行政公益訴訟的訴前程序規(guī)定的期限不合理，規(guī)定履職的期限只有短短的兩個月時間，但是對于一些生態(tài)環(huán)境的恢復受到自然規(guī)律等客觀規(guī)律的影響，因此，應該規(guī)定靈活的履職期限。

（四）行政公益訴訟的舉證責任不明晰

對于舉證責任的問題認定方面，有兩種不同的主張。一方面有人認為“誰主張，誰舉證”，因為檢察機關是公訴人，具有公權力屬性，所以在提供證據證明方面肯定是占有先天的優(yōu)勢的，無論是技術還是實施程序中都具有一定的便利條件。行政行為具有公定力，檢察機關必須有足夠證據才能對其提出挑戰(zhàn)，否則，不利于行政秩序的穩(wěn)定。而另一方面則有人認為應當適用舉證責任倒置的規(guī)定，所以應當由行政機關負舉證責任，而并不因為檢察機關強大的身份和地位來改變這一規(guī)則。其主張人的觀點認為，因為檢察機關不是案件的直接利害關系人，不能在第一時間接觸到案件，所以對于案件的了解掌握情況遠遠沒有行政機關好。[5]行政機關作為該案件的利害關系人能夠清楚地還原案件事實，知道自己行政行為的問題之處，從而能夠很好地進行解決并且在第一時間內闡述問題的起因經過。行政訴訟法第34 條規(guī)定了舉證責任倒置原則，兩高的司法解釋表明檢察機關需要提供由于被告違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料。從兩高的司法解釋可以看出檢察機關承擔了大量的舉證工作，與行政訴訟法中的規(guī)定不一致。這種不一致性在一定程度上給檢察機關在提起行政公益訴訟時帶來了一定的困難，同時也不利于行政公益訴訟功能的發(fā)揮。

四、我國行政公益訴訟的完善措施

（一）逐漸擴大行政公益訴訟的起訴主體范圍

在我國現行政治體制之下，檢察機關地位缺乏充分的獨立性，其公益訴訟職責履行受地方黨政較大干擾，特別是與當地經濟和社會發(fā)展有重大關系案件，更容易受到不當干預。[6]因此，僅賦予檢察機關提起行政訴訟的權力，并不能充分、徹底地實現公共利益的保護。可以在現行的行政公益訴訟制度相對完善的情形下增加社會團體及組織作為訴訟主體，許多社會組織具有公益性和專業(yè)性，賦予其提起公益訴訟的權利在一定程度上能夠為檢察機關減負，節(jié)約有限的司法資源，并且能夠更好地維護公共利益。在該制度比較成熟的時候，當公民素質和能力不斷地提高后，可以將公民作為行政公益訴訟的主體，這樣有利于建設主體多元化的行政公益訴訟制度。

（二）增強調查取證的支持力度

在行政公益訴訟工作進行的過程中，檢察機關的調查取證權需要得到行政機關的配合，但是并沒有規(guī)定不予配合的法律后果，他人不予配合與協作時,檢察機關既不能強制他人予以配合,也不能直接追究責任，這就需要花費過多的溝通成本和精力。解決這種困難，應當在法律制度上給予檢察機關調查取證更充足的權力保障，具體而言就是檢察機關在行政公益訴訟調查取證過程中遇到當事人、行政機關不配合或者證據有可能滅失等緊急情況需要馬上予以調查收集時，通過強制性的調查取證手段將證據予以固定。同時,隨著職務犯罪偵查權的轉隸,強制性不足表現出的弊端更為凸顯,檢察機關因此可能無法獲取所需的證據材料,進而無法推進行政公益訴訟。對此，涉案行政機關所屬的人民政府或者其他相關職能部門對該行政機關進行法治思想引導，督促其配合調查取證。[7]

（三）合理設置履職期限

針對前文所提到的問題，對于行政機關的履職期限，應當以兩個月的履職時間作為基本期限，可在此基礎之上設置一些彈性條款。結合行政機關的履職狀態(tài)（是否積極履行法定職責）和客觀情形，對整改難度較大的案件，經過批準可以適當地予以延長；對于環(huán)境遭到破壞類的情況，恢復需要較長的時間，對此可以報請最高人民檢察院，由其出臺司法解釋，做出特殊的規(guī)定，從而保障其更好地運行。

（四）明確舉證責任

由于某些行政公益訴訟案件的證據具有高度的技術性和專業(yè)性，而且證據掌握在作為被告人的行政機關手中，這時檢察機關就沒有收集證據的優(yōu)勢，證據收集不力將會給檢察機關提起行政公益訴訟帶來很大的困難，不利于調查違法事實。為了確保危害公共利益的行為得到有效的遏制，行政機關不履職的行為得到公正審判，保障國家和社會的公共利益，可以明確行政公益訴訟由檢察機關承擔證明由于行政機關怠于履行相關的法定職責，在檢察機關通過訴前程序督促其履行職責后，還是沒有履行職責而造成國家和社會公共利益遭受損失的這一事實的舉證責任。同時，考慮在部分檢察機關調查取證比較困難的案件中（如壟斷機構的侵害公益案件等）實行舉證責任倒置。行政公益訴訟在我國已經取得了初步成效，但是作為一個全新的訴訟制度，在剛剛建立時不可能就是完善的，立法成面上的內容往往都是在理論層面上是可行的，但是在司法實務中，我們需要在適用的過程中不斷地去發(fā)現問題。隨著對這些問題進行系統(tǒng)而深入的理論研究以及實踐經驗的不斷積累，會使得這個制度更加完善，更好地體現其價值。

注釋

①安徽省廣德縣人民法院（2018）皖1822 行初18 號。