生態環境治理投融資的新模式探討

馮冉冉

（濟寧市財政事務服務中心，山東 濟寧 272000）

一、引言

隨著越來越多的地區開始嘗試采用PPP（政府和資本合作）模式來進行生態環境治理投融資，一些問題也隨之顯現。

第一，政府治理能力有限。地方政府在采用PPP模式后，會吸引眾多的社會資源進行投資，并且政府需要對眾多的社會資源進行聚合。因此，由于政府的治理能力有限，其管理協調工作略顯緊張。尤其是對于那些專業性較強、項目周期長、涉及投資主體多的項目來說，政府的公共治理監督管理能力不足問題更為嚴重。

第二，項目缺乏足夠的資金支持。由于PPP項目大多具有經營周期長、投資規模大的特點，因此，需要地方政府提高項目對社會資本的吸引力，從而吸引更多的社會資金，為項目穩定運行提供資金支持。為解決上述生態環保類PPP項目中存在的種種問題，應對政府引導基金與PPP項目的融合進行研究，探尋“引導基金+PPP”模式作為生態環境治理投融資新模式的可行性。

二、“引導基金+PPP”模式的重要意義

對于解決當前生態環保類PPP項目實施、開展的困境來說，“引導基金+PPP”模式具有重要的現實意義。首先，引導基金依靠集合社會資源來完成，在一定程度上減輕了地方政府的項目資本金出資壓力。其次，地方政府不僅可以將引導基金作為融合社會資源的平臺，還可以將其作為管理社會資源的途徑。地方政府利用引導基金參與到項目的管理與監督工作中，可以實現對項目實施、開展的全過程監督，從而保障項目的實施質量與運營質量，提升地方政府的監督職能。最后，“引導基金+PPP”模式可以真正實現投資建設運營一體化，由于項目公司是由引導基金和社會資源共同組建的，因此各方互相監督、互相制約，可以使施工利潤的分配更具合理性，從而在真正意義上提高項目的運作效率及社會經濟效益［1］。

三、“引導基金+PPP”模式在生態環境治理領域的探索

如果由政府全部負責生態環境治理項目的投資，生態治理項目的規模龐大、投資金額高等特點會大幅增加政府的負債，給政府帶來巨大的融資壓力。但在“引導基金+PPP”模式下，政府資金作為引導，吸引社會各界資金參與，設立專項的生態環保類政府引導基金，不僅可以有效緩解政府生態環保項目的資金壓力，還可以利用市場化、專業化的管理實現投資建設運營的一體化，從而提高生態環保項目的實施質量及社會經濟效益。

（一）基金組建及運作管理

“引導基金+PPP”模式下的引導基金由政府或國有資產企業出資設立，然后吸引社會資金的參與，政府可以設定一些收入回報較大的項目，如污水處理項目、生活垃圾處理項目、生態旅游項目等。在選擇社會資金時，盡量選擇如金融機構、工程企業及環保類企業等，并結合區域內符合上述條件的項目投資額度、政府或國有資產企業出資額度、收集的社會資本比例及市場環境來確定引導基金的目標規模。由于生態環保類項目的周期普遍較長，因此在制定基金期限時應進行充分考慮，作為引導基金運作的核心部門，基金管理公司應與政府、社會資金單位保持密切的聯系，并在選擇管理團隊時盡量選擇具有較強專業管理能力的機構或具有項目管理經驗的股東。

（二）“引導基金+PPP”商業模式

在PPP項目的組織實施中，專業機構和引導基金處于核心地位。為了確保引導基金可投資項目的資源充足，引導基金公司可以在自身內部選擇專業人員組織投資團隊，或從外界聘請專業的投資團隊與政府展開密切的項目前期合作，并對項目庫內的各項目進行充分、深度的比對分析［2］。

（三）基于政府與基金視角的分析

對于生態環境治理項目的前期設計和監督管理工作來說，引導基金在“引導基金+PPP”模式中占據著重要的地位，因此，應從兩個角度來分析其作用與價值，即政府角度和基金角度。

首先，從政府角度來看，引導基金的含義是政府引導基金。由于引導基金具有政府背景，并且是由政府出資參與的，因此其應在生態環境治理項目的前期規劃工作中積極參與，并作為政府治理生態環境的中堅力量。作為政府資本參與項目前期規劃的論證，引導基金可以按照“引導基金+PPP”模式的有關規定代表政府對項目公司進行出資。

其次，從基金角度來看，引導基金以市場化的方式履行著投資、管理等全部職能，其在本質上屬于獨立運營的市場化基金。引導基金參與項目前期論證工作與規劃工作的過程，實際上就是項目開發、儲備的過程。

四、構建政策支持體系

第一，財稅政策。由于生態環保治理項目具有極強的公益性，因此對于引導基金參與的重點項目，應優先安排支付，并在本級財政預算中納入績效考核付費部分。成立生態環保治理項目財政專項賬戶，專項賬戶的資金負責政府支付績效考核支出費用。專項賬戶內的資金來源包括：一是城市生態建設維護稅收、企業違反生態環保準則的行政罰款；二是公共預算收入超出部分的一定比例；三是土地開發利用收入的一部分，或是生態補償基金的一部分等。應減少生態環保治理項目的所得稅和土地使用稅，并采用返還增值稅等稅收優惠政策，從而保障項目的經濟效益。

第二，金融政策。不斷探索發展基于生態環境治理的各類金融創新工具，并建立區域企業和項目綠色評級體系，推行差別化企業環境信用評價體系。

第三，匹配經營性資源。在策劃設計生態環境治理項目時，可以將項目周邊的土地資源、旅游資源等進行合理的整合捆綁設計，將盈利性資源與環保項目進行合并招標，從而提高對社會資源的吸引力。

第四，嚴格環境執法、加強公眾環保教育和提高審批效率。為了保障“引導基金+PPP”模式的順利實施，應加大環境執法檢查力度，嚴格按照法律法規對企業的生產及居民行為進行規范，并定期對公眾進行環保教育，提高全民的環保意識。另外，政府還應加快行政審批協調速率，提升“引導基金+PPP”模式的實施效率［3］。

五、實施過程中需要注意的問題

（一）合理搭建引導基金架構

由于生態環境治理項目的主要特點就是運營周期長、投資風險低，所以其完美契合了投資方追求長期穩定回報的投資要求。因此，政府應合理搭建引導基金架構，如保險類企業的資金成本較低，且該類企業往往樂于投資長期穩定回報的項目；或是大型國有工程企業、生態環保企業等，這類企業也對生態環境治理項目的基金投資有著濃厚的興趣。

（二）規范基金參與項目流程，防范利益沖突

“引導基金+PPP”模式中的引導基金性質介于政府與社會二者之間，且具有一定的政府背景。政府作為引導基金中的出資代表，不能僅僅看重項目帶來的經濟收益，而是要將目光放在項目基金可以參與到更多的生態環境治理項目中，可以為當地生態環境帶來改善之中。但是，引導基金中的社會資本，往往更側重于項目可以為自身帶來較高的經濟收益，投資企業自身或合伙人更多地考慮生態環境治理項目的經濟性。因此，“引導基金+PPP”模式應將政府出資與社會資本劃清界限，避免二者之間出現利益沖突，確保項目的穩定運行。

（三）確保基金運作管理專業高效

為了保障“引導基金+PPP”模式的順利實施，社會資本的投資團隊應與政府有關部門共同參與到項目的前期規劃工作中，二者共同進行決策。另外，在確保投資各方能夠實現經濟效益最大化的基礎上，政府可以利用引導基金作為平臺與媒介，對基金運作各方進行管理，保障“引導基金+PPP”模式在生態環境治理項目中發揮最大的價值與作用。

六、結語

“引導基金+PPP”模式是政府推進生態環境治理項目的一次大膽嘗試，其在商業模式、運行管理、政策支持等多方面仍舊需要不斷地探索與實踐，從而不斷對其進行補充與完善，讓“引導基金+PPP”成為有效的、穩定的生態環境治理投融資新模式。