我國電影產業政策的理論構建

■ 唐 瑩

產業政策的概念最早產生于日本,在學術界有不同的定義,比較寬泛的理解是:“產業政策是國家或政府為了實現某種經濟和社會目的,以全產業為直接對象。通過對全產業的保護、扶植、調整和完善,積極或消極參與某個產業或企業的生產、營業、交易活動,以及直接或間接干預商品、服務、金融等市場形成和市場機制的政策的總稱。”①國內學者的理解一般是:“產業政策是指一個國家的政府根據產業發展規律的客觀要求。綜合運用經濟手段、法律手段以及必要的行政手段,調整產業結構、產業組織結構和產業分布結構,以實現社會資源的最優配置,推動整個產業持續、穩定、健康發展的政策體系?！雹诳傮w而言,產業政策的目的是促進和優化產業發展。

在計劃經濟時期,我國電影政策主要以嚴格的管控和審查制度為主,在市場經濟時期尤其是1993年開始,電影政策對電影產業的改革和推動作用才得到體現。從1993年的《關于當前電影行業機制改革的若干意見》到2016年的《電影產業促進法》,各項電影政策中的產業政策部分以堅持全面深化改革,推動電影產業繁榮發展為指導,對電影產業的高速成長起到了至關重要的作用?？梢哉f,無論從歷史經驗還是未來趨勢看,電影產業的發展必然與政府的產業政策息息相關,那么對電影產業政策理論構建的研究自然也應當成為理論界關注的重點之一。

一、明確電影產業政策的制定目標

政策的制定目標是政策在制定過程的初始階段就應當明確的,是保證政策制定針對性的主要依據。要實現黨和政府對電影產業的發展要求,電影產業政策應當充分激發產業活力,營造保障產業發展的政策環境,本文認為我國現階段電影產業政策的制定目標應當包含如下幾點。

(一)遵循電影產業發展規律

電影產業是以電影制作為核心，通過電影的生產、發行和放映以及電影音像產品、電影衍生品、電影院和放映場所的建設等相關產業經濟形態的統稱。作為其核心的電影制作是一個創意先行的過程,電影產業政策應當圍繞創意來配置資源,這其中包括電影產業的布局、資源的獲取等,都應當充分考慮電影制作主體的創新力和生產力。電影產業的發展需要充足的、優質的電影產品作為支撐,電影產業政策應深化供給側改革,引導多元化的電影內容創作,才能夠引領電影產業的繁榮發展。

電影產品的消費過程有其行業特殊性。電影產品的核心是內容,內容體現了創作者的主觀審美和意識形態,觀眾消費電影的過程是體驗的過程,體驗的效用也取決于觀眾的主觀感受。同時,電影產業是資本密集型產業,電影產品從構思到執行依賴大量的資本投入。電影產業的這兩個特點增加了其投資的風險性,電影產品在制作完成之時,其內容已經確定,而真正的市場價值需在宣傳、發行和放映之后才能得到體現,并且沒有根據市場反饋重新調整的機會。電影產業政策一方面應當打開融資渠道,吸引海外和國內民間的資本,另一方面則應當對投資風險加以適當的引導和調控。

(二)建立市場機制,效率與公平有機統一

我國的電影政策從1993年以來在深化體制改革方面取得了顯著的成就,從計劃經濟到市場經濟的轉化將市場機制引入到電影產業當中,促進了電影產業的高速發展。市場體制的效率體現在規模效益,而公平則體現在充分競爭,如何將二者有機地統一起來應當是電影產業政策的重要目標。從整體市場環境上看,過往的電影產業政策擴大了電影制作的準入資格范圍,打破了發行的壟斷,培育出了多家從事電影制作和發行的上市企業。在國家加速影視行業發展的指導之下,繼續深化電影體制改革,沿著市場經濟的道路不斷探索和創新將是必然趨勢。

(三)政策邊界明晰化

能夠落地執行的政策才是有效政策,政策邊界的明晰化正是政策可操作性的重要保障。對于電影政策而言,政策的客體要明晰,也就是政策問題和政策的目標群體要清楚、準確；政策手段要明晰,對于政策如何執行,執行到什么程度要有明確的界定,不能產生歧義,避免政策執行過程中的偏差。

二、電影產業政策體系的構建

電影產業政策的客體是電影產業的發展,而電影產業的發展是電影產業通過自我成長適應社會需求的變化過程。隨著社會對電影的需求逐步從數量和質量轉向更深更細更多元化的方向,必然涉及到電影產業的結構、組織、能力及規范等方面。

(一)電影產業的結構政策

規劃產業結構對于發展中國家意義重大,一國的經濟發展必須要從現有的能力和階段出發,找到充分發揮本國優勢的路徑,獲得較高的經濟增長效果,使國民經濟快速提升。同樣,對于仍處于發展中的中國電影產業來說,規劃產業整體的發展戰略,也要著眼于產業當前的發展階段,從推動電影產業的結構轉換中尋求方向。電影產業的發展水平,不僅要看產業的總體收入,也應關注隨著社會發展和外部環境的變化,電影產業的收入結構是否順應了這種變化,產業結構是否合理,這些都是電影產業健康繁榮的必要前提,也是產業發展高度的衡量標準。

1993年的中國處在電影產業體制改革的初期,電影票房和觀影人次都處在改革開放以來的低谷。當時“3號文件”剛剛出臺,在此之前,電影產業的制片、發行和放映單位之間的體制矛盾已經日益嚴重。從1994年引進第一部進口分賬影片開始,分賬影片在票房上提振了中國電影市場,重新培養了觀眾對電影的需求,也對摸索國產片商業化和類型化起到了積極作用。在其后的幾年中,進口分賬電影在票房表現上始終保持較高的份額,可以說進口分賬片在當時是刺激市場的一劑良方,也影響了中國電影的“大片”之路。隨著我國加入世貿組織,增加了每年分賬影片的引進數量,但同時也控制在一個恰當的水平上,一方面適應著世貿組織的游戲規則,一方面有效地保護了國產電影,同時還以“國產電影保護月”等形式扶植國產電影的發展。2003年國產電影在票房上完成了對進口分賬電影的反超,從那以后到2019年,除了2012年因為首次將進口分賬片數量從20部提升到34部,國產電影票房份額低于50%以外,其余年份國產電影票房始終高于進口電影,實現了整體規模增長的同時保持了較高的國產片票房份額。1994年至今的票房數據表明,我國電影產業結構政策通過發展進口片、扶植國產片引導了電影產業結構合理化,增強了國產影片的競爭力和市場號召力,對促進產業健康發展起到了推動作用。

我國2008年底互聯網普及率已經超過了全球平均水平③,隨著4G、5G技術和移動互聯網的快速發展,互聯網正影響著國民生活的方方面面。在電影產業結構政策中,互聯網模式成為越來越應該被關注的一個領域。目前互聯網視頻服務平臺的電影供給主要有網絡發行和網絡大電影兩種形式,前者是在影院公映的電影在檔期結束或者即將結束時,上線互聯網平臺,通過會員收費、廣告、點播等手段為平臺獲取收益；后者由于目前的投資普遍比較低,質量參差不齊,所以還不被廣泛認可為“電影”。在美國,以Netflix為首的互聯網視頻服務平臺自制的高投入、高質量的電影已經可以參與奧斯卡的角逐,國內的互聯網平臺也有意打造屬于自己的“原創電影”。如果這樣的原創電影具備了傳統電影的藝術性、觀賞性和內容深度,那么是否在影院公映可能就不會成為判斷其是不是“電影”的標準。這一定義上的爭議在歐美國家也在進行當中,根據全球互聯網行業的發展歷史,我們可以看到很多互聯網改變傳統生活方式的例子,而互聯網視頻服務平臺也必然會在電影的發行和變現方式上進行更多創新的嘗試。產業結構的轉移往往伴隨著整體經濟的發展和社會需求的變化,電影的產業結構中會不會成長出一個專門適應互聯網模式的分支,是否應該有產業結構政策進行干預和引導,也將成為中國電影產業政策的一個課題。

中國的電影產業目前仍是以票房收入為主,而在日本,電影衍生品的收入占到了全產業鏈的40%,在美國這個比例是三分之一④,這些海外成熟市場的例子說明電影衍生品有比較寬廣的發展空間。電影產業結構政策應當考慮這個在電影票房之外的市場,引導電影生產環節進行長線的規劃,提高創新能力,推動產業鏈的成熟,以我國自身獨特的文化內涵孕育電影衍生品市場,不但可以促進產業繁榮,也是傳播中華文化的創新途徑。

(二)電影產業的組織政策

電影產業組織政策的對象是電影產業內企業之間的關系。一個健康發展的產業必須在保持一定的規模效益的同時存在適度的競爭。我們可以從市場效果上去判斷電影產業是否健康,是否需要電影產業組織政策的干預,總體來說有以下幾個問題。第一是電影產業的企業規模結構是否合理。如前文所述,企業具有規模效益有諸多好處,合理的產業組織結構中企業規模應當保持一定的集中度,以便充分利用產業中的規模經濟。第二是電影產業的利潤率是否合理。在電影產業中,影片一旦制作完成,絕大部分成本就已確定,電影票的價格又是在一個區間范圍之內,所以利潤的主要來源是觀影人次,企業可以通過較高的觀影人次獲得利潤。合理的利潤率源于電影產品本身的質量以及宣發、放映的配合,應適當控制因為電影題材、類型趨同或者質量較低而難以獲得足夠的觀影人次進而導致的低利潤。第三是電影產業的發展是否以市場機制為導向。市場機制下的資源分配過程是需求和供給所決定的,不應出現少數企業通過構筑壁壘而決定資源流向的情況,這會導致其他企業資源分布太少、費用水平偏高。這樣規模較小的企業才有可能參與到競爭當中,從而使市場充滿活力。第四是電影產業是否保持著技術進步。技術進步是適應競爭的必然結果,有效競爭的市場中,電影企業會愿意主動嘗試將先進技術應用到電影制作當中去,從而提高自身的競爭力,提升電影的差異化。

電影產業的組織政策可以通過兩類手段達到規模效益與競爭活力的平衡,分別是促進競爭的政策和促進集中的政策。促進競爭的政策主要有打破壟斷和扶植中小企業兩種實現方式。反壟斷是針對壟斷產生的弊端,通過政策法規消除這些弊端,扶植中小企業則可以引入競爭,避免市場機制失效,激發企業的活力和創造力,不斷提升效率、降低成本,從而促進市場的發展；促進集中是為了避免市場過于分散,市場中企業間的競爭因為產品同質化而走向價格競爭,同時集中也可以降低生產環節中的費用,最終提升產業整體的利潤率水平。

在我國電影的發展歷程中，尤其是深化電影體制改革的過程中,這兩類政策手段都發揮了巨大的作用。1993年出臺的“3號文件”和1994年出臺的“348號文件”,首先打破了中影在影片發行上的壟斷,各制片單位可以與地方發行單位直接對接,將影片發行到各級發行公司甚至放映單位。雖然制片單位也經歷了一段政策變化過程中的迷惘,但是很快找到了正確的路徑,從中獲得了實實在在的收益。1997年的《關于試行〈故事影片單片攝制許可證〉的通知》和2003年出臺的《電影制片、發行、放映經營資格準入暫行規定》,降低了電影制片的準入門檻,將獨立制片企業引入了市場競爭,這為推動電影產業內容的豐富起到了至關重要的作用,也改善了電影市場的供給結構,是深化體制改革的重大進步。2001年出臺的“841號文件”推進組建電影集團,同年發布的“1519號”文件推動“院線制”改革,實行統一品牌、統一排片、統一經營、統一管理。2001年出臺的這兩項政策是應對加入世界貿易組織的機遇和挑戰的重要舉措,通過促進集中的手段“壯大實力,增強活力,提高競爭力”,為提升電影產業的規模效益,更好應對國際化的競爭格局奠定了堅實的基礎。

(三)電影產業的布局政策

電影產業的布局政策是研究政策對電影產業集群化發展的影響。集群化發展對于電影產業來說有著更為獨特的價值,電影產業是以創意為核心的產業,集群化發展有助于電影人才的聚集。

電影產業集群不是簡單的影視城,也不僅僅是單純將電影企業聚集在一處就能夠發揮出產業集群效果,電影產業集群效應是否能夠產生作用主要看有沒有形成聚集、協同、發展、創新的良性循環。以2004年正式掛牌成立的浙江橫店影視產業試驗區為例,在成立之前橫店影視城已運營多年,常年駐扎著來自全國各地的劇組,有大量群眾演員,影視制作需要的置景、道具、服裝、設備等一應俱全,基礎設施完善,已經形成了一定的產業聚集。在成為國家級影視產業實驗區之后,政府加強引導和扶持,從《浙江橫店影視產業試驗區“十二五”發展規劃》中可以看到,試驗區自成立以來,產業化聚集初步形成。

從橫店影視產業試驗區的例子,可以總結出影視產業集群化發展的一些經驗,即電影產業布局政策應該從引導和保障兩個方向支持產業集群化發展。

1.引導規劃

產業集群發展的前提是產業聚集,聚集需要政府的引導,通過一系列手段創造電影產業集群形成的機會和條件是關鍵。第一是選擇好空間載體,也就是有潛力成為電影產業集群的地域,需要有一定的影視產業發展歷程,具有區域品牌效應,可整合和利用的資源豐富,這是電影產業集群發展的前提；第二是加強基礎建設,將現有的影視基地或影視園區進一步向可以支持集群化發展的更高層次推進；第三是加強招商引資并通過財政扶持引導影視企業入駐,解決企業的實際問題,打消后顧之憂；第四是對產業集群的企業進行戰略引導和市場行為規范,指明發展方向,促進企業間的良性競爭和相互學習,加強聯動與創新,打造良好的發展環境。

2.保障機制

在產業集群初步形成之后,保障機制就成為了產業集群持續向更大規模和更高水平發展的必要條件。第一是集群內部企業間合作共生的文化。產業集群與簡單的聚集最根本的區別就是企業間是否有相互交流和相互合作,并且是長期的合作關系而不是因電影項目而生、隨電影項目而去的一次性關系,這需要信息、技術、人才、資本等要素資源在企業間被更好地利用,建立企業之間的信任,降低溝通成本。第二是持續創新的氛圍。產業集群之所以能發揮比獨立企業更高的效能,其中一個很重要的原因就是產業集群更有助于創新,強調企業的創新能力建設,通過集群內部企業間的交流與碰撞,激發出更多創意,是提升電影產業集群競爭力的必要保障。第三是基礎設施的保障?；A設施建設不是一蹴而就的工作,在產業集群發展過程當中,不斷完善基礎設施,提高支持服務能力,應當被重視和建立長期規劃。第四是投融資體系保障。電影行業自身的特點決定了行業的風險性,獲得充足的資金支持是產業集群發展壯大的重要保障,應當通過設立產業基金、鼓勵金融機構進入產業集群、吸引民營資本和海外資本等多種手段并舉構建完善的投融資體系。第五是知識產權保護。知識產權對電影產業至關重要,除了已有的法律法規,應當加強產業集群內部的知識產權保護意識,提升知識產權鑒定能力,通過嚴厲打擊盜版和模仿等擾亂市場秩序的行為,保護企業的創作積極性。第六是人才引進政策。人才是產業集群可持續發展的動力源泉,電影產業集群應當重視電影專業人才的培養和引進工作,通過專業組織招聘、專業機構培養和海外人才引進擴大人才引進渠道,并且建立專業人才市場,為電影產業集群提供持續的人力支持。

三、下階段電影產業政策改革的重點

(一)制片環節

目前,國內制片領域主要依據的電影產業政策仍然以2001年12月頒發的《電影管理條例》(簡稱《條例》)和2004年12月頒布的《電影企業經營資格準入暫行規定》(簡稱《準入規定》)為基本準則,以2016年11月頒布的《電影促進法》(簡稱《促進法》)為補充。涉及制片領域的產業政策主要在于鼓勵民營企業參與電影制片。這種鼓勵主要表現在兩個方面,一是電影制片企業的制片許可；二是拍攝許可證的頒發準則。

《電影管理條例》第一次正式允許民營電影制片企業進行獨立制片,但還需要行政部門審核同意,報國務院廣播電影電視行政部門審批才行。電影制片企業拿到了《攝制電影許可證》后方可到工商部門領取營業執照。從這個順序可以看出,電影行政部門對于電影制片仍然有嚴格的行政干預。在2年后的《準入規定》中,這個順序反轉了過來。民營企業只要符合企業注冊的工商要求就可以注冊電影制片公司,領取到營業執照。然后,企業可以就拍攝的影片向電影行政部門申請《拍攝許可證》。第一次拍片的企業領取單片許可證,一片一報,而連續拍攝過2部的電影制片企業就可以申請正式的《攝制電影許可證》?！稖嗜胍幎ā返谄邨l明確規定,取得《攝制電影許可證》的電影制片公司,依照《電影管理條例》享有與國有電影制片單位同等的權利和義務。

在2006年出臺的《電影劇本(梗概)備案、電影制片管理規定》(簡稱《管理規定》)中,對于電影制片企業在制片領域進行經營方面的相關規定并沒有較大的改變,而是在拍攝許可證和電影公映許可證的頒發準則上進行了進一步的開放。在這一法規中,電影主管部門第一次明確了一般的商業電影拍攝只需要梗概備案。在2016年的《電影促進法》中,也再次明確了這一做法。《促進法》第二章第十三條規定,擬攝制電影的法人、其他組織應當將電影劇本梗概向國務院電影主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府電影主管部門備案。劇本備案轉為梗概備案,其宗旨應該是將電影內容的藝術性管理交予企業自己,行政部門只從梗概上把握電影主題和價值觀是否符合文化審查需要即可。這種轉變是合理的,符合電影產品制作規律的。一部電影的梗概在電影開拍前都是可以相對確定的,但劇本卻需要一直修改,甚至到拍攝期間和后期加工時都需要修改,而劇本備案則束縛了這種電影屬于藝術商品的創作規律。

《管理規定》第四條中明確指出：“省級廣播影視行政部門(以下簡稱省級廣電部門),經申請可以受廣電總局委托,成立電影審查機構,負責本行政區域內持有《攝制電影許可證》的制片單位攝制的部分電影片的審查工作(以下簡稱屬地審查)?！弊源?屬地審查成為電影制片企業申請《電影公映許可證》的普通路徑。2014年2月頒布的《國家新聞出版廣電總局關于試行國產電影屬地審查的通知》再次就這一政策進行了落實。

如果說電影立項的審查主要會出現標準難以界定的問題,那么電影成片審查,也就是最終是否給影片《公映許可證》而進行的審查制則一直是我國電影產業政策在制片領域的難題。目前全世界電影市場相對成規模的國家中,只有中國實行審查制,而其他國家則采取類似美國的電影分級制,只是在具體如何界定分級標準上,各個國家有自己不同的分級標準。從電影要實現產業化角度來看,審查制當然有悖于市場機制,因為審查產品的標準和權力掌握在行政部門手中。這是中國實行社會主義經濟體制對電影產業的影響的結果,也是電影產業存在多重屬性,并擁有極大社會影響力的傳播媒介的結果。在對待電影成片的態度上,我們的電影政策到底該如何確定好文化和經濟的交叉點,找到既適合我國國情,又能促進電影產業在制片領域深化改革的電影審查政策,將是未來我國電影產業政策在制片領域著重探討的焦點問題之一。

除了純粹的國產電影制片外,中外合作制片也是電影產業政策需要關注的領域。在《管理條例》和《促進法》中都有明確指出中外合作拍片屬于允許范圍?！洞龠M法》第十四條指出：“合作攝制電影符合創作、出資、收益分配等方面比例要求的,該電影視同境內法人、其他組織攝制的電影?！?/p>

目前我國很多有實力的電影制片企業已經開始走向國際市場,參與國際電影項目的投資。隨著中國電影市場的日益發展和開拓海外電影市場需求的不斷增加,中外合作制片項目會日益增多。由于合拍片等同于國產片發行,在國內票房市場的分賬要遠遠高于進口片分賬比例,因此,就如何清晰界定合拍片是否等同于國產片來發行,需要對該項目中涉及創作、出資和收益分配方面的實際條款有更清晰的界定。

(二)發行環節

對于電影產業的發行環節,我們的產業政策干預較少。從《管理條例》開始允許民營資本參與電影發行之后,在電影發行環節,我們更多的是依靠市場的自發調節。由于電影發行環節與電影的內容沒有直接關系,且又不和消費市場直接掛鉤,屬于中間流通環節,因此,電影行政部門對于這一環節基本采用市場調節為主。

從2002年正式啟動院線制改革以來,由于院線兼有發行和放映的雙重功能,所以院線實際上已經成為了發行環節最重要的組成部分。在下一階段,我國電影產業在發行上遇到的最大挑戰應該是分線發行,而有關促進分線發行的產業政策探討也會是下一階段的重點。

預計到2020年,全國加入城市電影院線的電影院銀幕總數達到8萬塊以上,但是由于全國院線在電影發行上沒有采用國際通用的分線發行,使所有影片在所有影院都能得到排片競爭機會。但是,都有排片機會,也意味著雖然影院增加,但給與國產片上映的機會并沒有得到實質的增加,這也是很多國產影片雖然有不錯的質量,卻不得不淪落為炮灰電影的原因。

我國電影市場難以啟動分線發行的原因在子院線制的改革遇到了瓶頸。要實現分線發行,前提是一條,或者數條院線合作能夠覆蓋足夠多的消費者市場,這就需要電影市場存在幾條有實力的,能夠覆蓋大多數消費市場的院線存在。我國院線從成立之初的30條院線開始,發展到今天的50條院線,在近20年時間里,沒有任何院線被淘汰,院線之間也從未發生過兼并重組的現象,這是極不符合市場規律的現象。從正常市場發展規律來看,在經過一段時間的高速發展之后,市場的領頭企業必然要通過兼并的手段對市場進行整合,實現規模經濟。而院線重組實際上正是我國院線制改革目前遇到的瓶頸。

由于歷史原因,我國的院線是從國有電影公司改組而來,大多數國有院線旗下的影院都是采用加盟制,影院選擇加入一條院線,合約期只有3年,3年后有權選擇續約或不續約。事實上,如果沒有其他因素影響,發展良好的院線自然也會吸引更多的影院加盟,從而實現院線旗下影院的重新整合。但由于我國的地方院線都是國有企業,隸屬于當地政府的電影行政部門,這就導致地方院線都不愿意被其他院線兼并,而旗下的影院也受到行政影響,實際上并沒有多少自主權利加入其他院線。同時,即使是地方政府支持本地院線或影院被其他實力院線兼并,由于院線主要由加盟影院構成,院線的市場價格難以計算。

在2018年《關于加快電影院建設促進電影市場繁榮發展的意見》頒發之前,有很長一段時間里,電影局實際上也是出于這一原因停止了院線牌照的發放。但在實際市場發展過程中發現,通過市場自身的調節,雖然已經出現了諸如萬達、大地加上海聯合三條排名前三的院線市場戰占有率合計達到31.7%,前十院線市場占有率高達45.57%的現象,但為數眾多的小院線卻牢牢占據了部分市場,實際上干預了院線融合的產業進程。所以,《意見》又重新開放了院線牌照的發放,實際上是電影產業政策在發行領域的一次變革,而變革的方向顯然是趨向于通過市場化手段繼續深化院線制改革。

由此可見,在下一階段,電影產業政策在發行環節必然還會有新的政策出臺,對如何深化院線制改革給與行政促進,其最終目的應該是劍指分線發行,以實現通過改革發行環節,促進制片和放映市場的繼續繁榮。分線發行如果能夠實現,對于制片環節意味著更高的產量,更多的市場機會,對于消費者市場來說,電影將會更加多樣化,而多樣化是電影產業能夠實現長期發展的根本基礎。

(三)放映環節

下階段電影放映行業政策改革應當更為多元化,從經濟和管理兩方面齊抓共管,更有針對性、預見性,在充分發揮市場作用的前提下,輔助和帶動放映行業的發展。

1.加強財稅和金融支持

我國目前電影票房、觀影人次均緩慢增長,影院成本大幅提高。尤其是2020年春節期間新冠肺炎病毒暴發之后,影院基本處于停業狀態,難以維持生計,這說明放映行業的生存與發展嚴重依賴客流量,政策應當更加有針對性、預防性,針對當前電影業票房歸零、現金流中斷、支出壓力高等突出困難,通過下調貸款利率、稅費減免、財政補貼、減免租金等階段性措施,解決放映行業的困難。首先,政府主管部門在困難時期可以落實稅收優惠政策,對相關企業允許延期申報、延期繳納稅款、按國家規定減免電影專資，對有困難的鄉鎮影院實行特別補助等。其次,應適當對發行放映單位加大獎勵力度,電影專項資金可以安排專款,對符合條件的電影企業貸款貼息,以降低融資成本；并針對電影業資本、人才高度密集的行業特點,給予制度保障,專門制定電影從業者金融支持條款,并加大電影企業用工保障和職業培訓力度,協助放映行業度過難關。

2.更為開放、靈活地發揮監督和管理作用

政府主管部門的政策制定與實施對放映行業的生存與發展起著不可替代的作用,近年來的政策導向將重點更多地放在市場監督上,而相對缺乏對于市場活動的組織和指導。下一階段的政策改革重點應當更為開放、靈活地發揮對市場的指導作用,與院線、影院定期進行開放式溝通,共同探討未來發展方向,并及時用數據輔助市場活動。具體來講,包括廣電總局、國家專項資金辦公室在內的政府主管部門應進一步細化院線、影院的權利與義務,同時規范行業中非影院放映環節的內容,比如演出、會議等場地租賃活動,既提高了影院的非票房收入,又能避免非黃金時段影院場地資源的浪費,提高使用效率。對于行業協會來說,應當進一步發揮協會協調院線影院與其他相關主體,如第三方服務平臺之間的關系的作用,與電商平臺協議合理票價,在方便觀眾獲取觀影信息、進行線上購買的同時不影響健康的市場秩序。同時,協會還可以根據不同省市區域的觀影習慣、觀影偏好和受眾需求,形成地方小型協會,如影迷會等,及時收集觀眾意見進行反饋,并定期舉辦有特色的影評、投票等活動,有利于提高觀眾的觀影積極性,增加影院的觀影人次。最后,相關部門應適當擴大對外開放力度,降低電影準入門檻,簡化放映審批流程,引進更多海外優秀電影,用多元化題材與類別吸引更多觀眾前來觀影,在提高影院收入的同時為整個電影行業創收。

3.有針對性地加大放映行業政策補貼與支持力度

政策應更多涉及分區域院線、影院資源整合的指導工作,適當加大部分行業獎勵和補貼的力度。比如2017年12月,《北京市多廳影院建設補貼管理辦法》分別規定了對于五環路以內和以外的新建多廳影院,老舊影院的升級改造,以及農村鄉鎮新(改)建影院的補貼辦法⑤,引導鼓勵各類社會資金投資影院。此類政策一方面為影院提供了更為靈活自主的經營空間,另一方面根據影院位置的不同,有所區分地進行政策補貼,緩解了影院扎堆建設、密集競爭的壓力,同時填補了部分區域的建設空白,一定程度上增加了影院發展的平衡性。未來行業政策應當更多地結合具體省市、地區來實施,因地制宜,具體問題具體分析,以區域帶動整體發展。此外,政策還要注重對院線和影院提供專門的技術支持,不僅致力于提升觀眾的觀影環境和體驗,還要從根本上為影院成為合格的放映終端提供支持和輔導。包括電影數字化技術和設備管理平臺的建設,提供設備維修、養護的專業建議與指導以及人員培訓,并搭建有效的網絡溝通平臺,加強院線、影院與觀眾之間的紐帶聯系。

如果將過去30年中國電影市場化、產業化改革看成是政策紅利的話,那么,在未來30年,中國電影是否還能一如既往地享受到這樣的政策紅利,是一個值得探討的問題。但我們可以清晰地意識到,中國改革開放40年得以保持高速發展,一方面源自政策的有效性,另一方面不容忽視的則是其起點低、底子薄的客觀現實。中國電影同樣如此。中國電影走出了從無到有的市場化、產業化發展道路,在未來中國電影向縱深發展時,恐怕很難完全依賴發展慣性,政策的直接作用應該也會慢慢失效,甚至會在一定程度上干擾正常的經濟行為。因此,政策制定將面臨更嚴峻的挑戰。在這樣的時代背景和現實環境下,對我國電影產業政策的理論構建進行研究,為當下及未來中國電影產業政策的制定提供理論指南,迫在眉睫。

注釋:

① [日]下河邊淳、菅家茂:《現代日本經濟事典》,中國社會科學出版社1982年版,第192頁。

②③ 戴伯勛等編:《現代產業經濟學》,經濟管理出版社2001年版,第80頁。

④ 《衍生品開發 中國電影準備好了嗎》,央廣網，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1637098208837611166&wfr=spider&for=pc，2019年6月23日。

⑤ 中共北京市委宣傳部、北京市廣播電影電視局：《北京市多廳影院建設補貼管理辦法(京宣發〔2017〕38號)》。