實施跨年度預算平衡管理的思考

李偉

（上海大學，上海 200444）

一、前言

隨著經濟社會的快速發展以及財政制度改革的持續深化，傳統的年度預算在中長期規劃下，已不適應預算管理的要求。在此情況下，開展并強化跨年度預算平衡管理勢在必行。我國2015年新《預算法》規定，各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。國務院于2021年發布的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》第十三條規定，要加強跨年度預算平衡管理，進一步增強與國家發展規劃的銜接，強化中期財政規劃對年度預算的約束。

二、定義和特點

跨年度預算平衡管理，是指在編制和執行預算等環節，建立健全跨年度的科學的平衡機制，通過強化支出預算約束，更好地發揮調控指導作用。編制年度針對全生命周期，以年度預算為基礎，通過年度間預算調節實現，具有三大特點。

（一）資金量大、涉及項目多、時間跨度長、變化因素復雜

編制跨年度預算涉及的項目作為中長期規劃項目，一般由較多子項目構成，涉及責任人員多，項目實施周期長，受政策變動、項目變動、資金支持等多種因素的綜合影響，任何一個階段或子項目環節出問題，都可能影響整個項目目標的實現。

（二）需成立專門團隊或者組織進行跟蹤管理

為確保跟蹤有效、實施有為，編制跨年度預算需要跨部門組建一個團隊，以確保步調一致地開展工作，隨時解決項目實施過程中出現的問題。

（三）跨年度預算管理更加復雜

編制跨年度預算需對資金、人員、材料、設備等多種資源進行優化配置，并根據時間變化及時進行動態調整。對于過程中出現的問題，需迅速反應，以適應進度節點的要求。因此，跨年度項目管理面臨更高、更嚴苛的要求。

三、存在的主要問題

當前，各單位在實施跨年度預算平衡管理的過程中存在四大問題。

（一）前瞻性不夠，動態管理存在局限

中期財政規劃的實質約束力建立在對項目期內經濟社會發展趨勢有相對準確的研判基礎之上，并且需要相對穩定的政策環境。但跨年度項目預算因項目期長，受政策、時間及人員變更的綜合影響，有效預測方法不多、預測能力有限、結果不夠理想。在操作過程中，看似采用了彈性方式，實際還是零基預算思維，未能真正對跨年度預算進行滾動編制管理，無法有效提前預測可能出現的問題，使項目存在較大的不確定性。

（二）預算收入不能有力支撐跨年度預算項目

跨年度預算平衡要求預算過程以可靠的年度收入預算為基礎，并與各個領域清晰的中期政策和支出計劃相結合，融入年度預算。一旦年度預算收入預測存在偏差或者預算收入不能實現，就難以支撐跨年度項目的開展，也會對年度預算執行造成很大的影響。

（三）支出與預算存在較大差距

預算單位上報預算建議數往往流于形式，未能做到由下而上與從上而下雙向溝通確認，實際執行存在與計劃脫節的現象，無法起到很好的指導作用。

（四）績效評價管理體系不健全

規范的中期財政規劃必須在預算計劃內提出全面、細致、可量化的績效目標，并實施全流程績效評價管理，以確保中期財政規劃實施的嚴謹性和科學性。但是部分預算部門對預算績效重視不夠，年度項目績效評價普遍存在制定不合理、跟蹤不足、流于形式等現象，跨年度項目績效管理更是存在較多短板，不能對跨年度的預算資金安排起到實質約束作用。

四、跨年度預算平衡管理的實施策略

跨年度預算編制需要與年度預算編制相協調，同經濟發展狀況與相關政策目標相聯系，要將各項目的目標細化分割，實現由關注年度預算平衡向跨年度平衡的轉變。具體說來，應做好六項工作。

（一）嚴格跨年度項目篩選和入庫

項目篩選是編制跨年度預算的基礎，只有項目可行、合理，才能保證跨年度預算管理持續開展。跨年度項目需建立跨年度項目庫，對各類事項的目的、方案的可行性、計劃的科學性及金額的合理性進行綜合立項評審，并成立專家小組開展評審，有必要的還可委托第三方進行評審，通過評審后方可入庫實施，以增強跨年度預算的準確性與合理性。

（二）構建與中期財政規劃協調制衡的預算機制

第一，明確責任。無論是規劃期、責任人任期匹配問題，還是年度預算與跨年度年預算的銜接問題，都與部門間的權責劃分有關系。跨年度預算編制前期，要成立專門的跨年度預算管理工作組，下設預算編制團隊、執行監督團隊和考核評估團隊。落實團隊的主體責任部門與工作任務，并對其執行情況進行評估考核。第二，溝通及時。要加強跨年度預算編制、執行、考核過程中的協調合作與信息溝通共享，研究相關行業、領域的重大改革和政策措施。相關部門應定期對跨年度項目進行科學論證，及時調整跨年度預算安排。

（三）實施跨年度預算項目的全流程動態管理

第一，建立預算滾動編制機制。持續了解跨年度預算制度以及中長期戰略規劃，增強未來三年收支預算的可預見性，編制三年滾動預算，建立預算滾動機制。通過第一個預算年度的預算執行情況，分析產生差異的原因，對接下來三年的預算數進行修正和調整，年年滾動，使跨年度預算具有前瞻性、指導性。第二，實施全流程動態跟蹤管理。定期測量與監視進程，識別是否偏離計劃，必要時采取糾正措施，以確保實現項目目標。第三，逐步完善項目退出機制。根據項目執行、歷年預算安排、結轉結余資金、績效評價結果等數據，對跨年度項目庫實行動態調整，及時剔除無效項目，避免預算資金浪費。

（四）優化跨年度預算收支管理

第一，確保年度收入預算實現。根據上一年預算執行情況及下一年工作計劃，確保全部收入依法納入預算，提高收入預測的準確性，避免赤字；加強對收入執行的跟蹤管理；通過月度分析、不定期通報、點對點溝通、收入執行考核等形式，加深責任部門對收入執行重要性的認識，確保年度預算收入按計劃實現。第二，加強支出預算管理。合理制定跨年度項目的支出計劃，設立中期支出限額，與部門年度預算相銜接，統籌安排年度支出預算，保證年度預算支出限額的約束和控制能力，避免跨年度項目與其他項目擠占額度。第三，積極拓展創收渠道。轉變傳統量入為出的編制思路，積極拓展創收渠道，做好收入管理，實現量出創入，減輕收支平衡壓力。第四，設立跨年度項目設立平衡基金。在實際執行過程中，可針對跨年度項目設立平衡基金，如跨年度項目在年度預算中收入大于支出，收入結轉到下一年度使用；如收入小于支出，則具體情況具體分析。如果是執行時間原因，可啟用平衡基金進行收入補充，在次年收入實現時進行調整，當年預算不調整。如果是因為預算超額支出或者收入因特殊原因無法實現等原因，則需要遵循相關調整（調劑）制度，對當年預算進行內部調整（調劑）。

（五）強化預算績效管理與獎懲機制

將績效思想貫穿跨年度項目編制、實施和監督的全過程，實行中期績效管理。引入績效目標，要求業務部門在申報跨年度預算時，提出項目年度績效管理目標和中期績效目標，構建績效指標體系，細化項目考評，增強績效約束。要完善績效考核制度，通過有效利用績效評價結果，建立與年度預算有機結合的獎懲機制，績效結果反饋到下一個年度的工作規劃中，依據結果對支出項目進行調整，優勝劣汰。

（六）用好用活信息化技術

建立與中期財政規劃相配套的管理信息系統，實現業務部門、財務部門、項目庫的信息化、一體化，做到信息采集及時、透明、集中、高效，實現預算管理的智能化，有效保障跨年度預算項目的管理實施。第一，基于信息系統，運用大數據技術，整合項目責任主體、實施審批、項目執行等數據，建立跨年度項目生命周期全過程管理跟蹤模型，通過對數據的挖掘、整理、分析，按不同的責任主體，對項目的執行進程進行分析和監督，促使跨年度預算按照預定的目標順利落實。第二，運用信息化分析手段，對執行過程中出現的問題及時進行預警、調整、控制。

五、結語

本文對跨年度預算平衡管理的探討是在項目全生命周期都能得到有效控制的理想狀態下展開的。在實際工作中，因時間跨度長、任務多、不確定因素較多等，預算控制、管理、計劃等方面面臨更高的要求。尤其是項目期政策需要具備前瞻性，這不僅要求項目成員有豐富的工作經驗與敏銳的政策預判，還要求其運用科學的預測手段，這也是后續研究中需要關注和思考的內容。