臨空經濟區建設發展中政府職能作用研究

唐月平

（昆明航空城投資開發有限責任公司，云南 昆明 650000）

一、引言

隨著航空運輸產業的快速發展，空港和航空已經不再是單純的人流、物流的交換，而是逐漸演變為依托航空產業這一巨大引擎，將關聯產業聚合起來構建臨空經濟區，從而撬動地方經濟轉型增長的重要支撐。產業園區的建設通常涉及政策法規、土地規劃、財政稅收等一系列內容，而臨空經濟產業園因其產業性質的獨特性，更加突顯出地方政府的重要性。因此在臨空經濟區建設發展過程中，需要政府部門明確其職能定位，充分發揮政府部門的戰略引導和宏觀調控作用，做好臨空經濟區建設所需的外部環境、市場秩序以及各方利益關系的協調，充分調動臨空經濟區各參與主體的積極性，促進臨空經濟區高質量健康發展。

二、政府在臨空經濟區建設發展中的職能作用分析

臨空經濟主要是依托于機場運輸而形成的多功能經濟形態，臨空經濟區則依靠樞紐機場的區位優勢，對社會資本、技術人才形成虹吸效應，由內而外按照航空核心產業、關聯產業以及引致產業，有層次地在機場附近布局，逐步形成多功能經濟發展區域。在臨空經濟區的建設發展過程中，政府發揮著非常重要的作用。

首先，政府具有引導職能。縱觀國內外成功案例，臨空經濟區建設大多都處于國家戰略高度，同時還需要與地方產業有機結合，非企業一己之力可以完成。地方政府作為管理主體享有資源的控制權和支配權，決定了其對臨空經濟區有著舉足輕重的戰略規劃引導作用。通過出臺政策、制定規劃、設定獎勵機制等，對臨空經濟區具體的產業布局、產業發展方向、產業發展途徑以及產業發展方式等進行有效引導，進而實現產業集聚，進一步形成規模效應。

其次，政府具有調控職能。臨空經濟區在建設發展過程中，一方面需要政府建立完善的市場體系以及市場機制，對臨空經濟區內的各資源要素進行合理配置，通過政府的行政力量優化投融資環境，為臨空經濟區的健康發展提供良好基礎；另一方面，臨空經濟區發展依賴于政府的宏觀調控職能，政府結合地方的城市規劃，對臨空經濟區的整體發展規劃予以優化調整，規范和協調臨空經濟區的建設發展行為，促進臨空經濟區健康可持續發展。

最后，政府具有服務職能。臨空經濟區的發展離不開政府的全方位支持，促進臨空經濟區的持續繁榮發展，需要政府為臨空經濟區提供一系列高效優質的公共服務，尤其是在臨空經濟區的基礎設施建設、人才資金支持政策配套等方面，通過政府的服務職能對臨空經濟區內的資源進行系統有效整合，改善臨空經濟區營商環境。

三、政府在推動臨空經濟區建設發展中存在的問題

（一）管理模式相對落后

有的臨空經濟區在建設發展過程中，無論在財稅政策、機構設置還是項目審批、人才引進等方面都沒有建立相對完善的管理模式與體制機制，同時在臨空經濟區的建設發展過程中還存在著權責不清、職能混亂的問題，運作模式不夠科學，管理效率較低，難以對臨空經濟區內的資源進行有效整合。

（二）支持保障力度不足

支持保障力度不足的問題在基礎配套服務方面尤為突出，由于臨空經濟區的建設發展對于交通基礎設施以及教育醫療文化等公共服務配套體系要求較為全面，但是受制于基礎配套服務的投入成本高，臨空經濟區的基礎設施以及公共服務配套方面的支撐保障明顯不足，因而難以吸引優質項目落地、產業入駐及人才集聚，不利于臨空經濟區發展壯大。

（三）政府職能發揮面臨多方面制約

在當前臨空經濟區的建設發展過程中，政府職能作用發揮還存在較多不足，有的地方土地供應較為緊張，土地現有規劃指標難以滿足臨空產業園區建設；有的地方融資渠道相對較窄、建設發展資金嚴重不足；有的地方受到宏觀經濟環境以及經濟結構轉型影響，經濟下行壓力大，產業招商難度較大。

四、臨空經濟區建設發展過程中強化政府職能的建議

（一）突出臨空經濟區建設發展階段的政府調控與引導職能

宏觀調控與引導是政府履行職能的關鍵，具體來說應該突出以下方面：第一，強化政府在臨空經濟區微觀經濟活動中的作用，堅持市場導向與引導調控相結合，做好產業政策的制定以及要素市場的培育。第二，全面加大政策扶持力度，針對臨空經濟產業發展制定系統完善的配套政策，對區域內的優勢資源進行整合，在航空研發制造和培訓維修領域以及商務會展、休閑旅游、智慧城市等航空引致產業發展方面，積極制定系列引導政策，強化對臨空經濟產業的政策引導，多種方式開展招商引資，搭建產業發展引導扶持平臺，培育延伸產業鏈。第三，建立科學嚴謹的政策法規體系，規范臨空經濟區的市場主體行為，加大對各類市場行為的監督力度，確保臨空經濟區運轉的穩定有序。

（二）創新政府管理模式，優化政府職能

優化政府職能以及改進管理模式是推動臨空經濟區建設的基礎。首先，應該注重推動政府橫向職能以及縱向職能的合理配置，在政府的橫向職能配置方面對核心職能以及非核心職能進行區分，注重臨空經濟區政府部門職能的統一；在政府的縱向職能配置方面，應該注重推動事權和財權的統一，并注重權力的適度下放，為下級決策質量以及執行效率的改善提供更大空間。其次，推動政府對臨空經濟區市場體系的培育和完善，通過市場制度的創新和完善，提升臨空經濟區建設發展的決策質量和決策效率，提高各類主體參與的主動性積極性，促進臨空經濟產業集群的形成。此外，在臨空經濟區的建設發展過程中還應該進一步完善協調管理職能，組織臨空經濟區建設的相關主體共同參與，及時協調處理建設發展過程中的各類問題，確保臨空經濟區建設發展推進穩定有序。

（三）加強政府對臨空經濟區建設發展的規劃引導

在臨空經濟區的建設發展方面，政府應該結合地方發展實際，做好臨空經濟區建設發展的頂層設計。政府應該從戰略高度重視臨空經濟區的發展，納入地方經濟社會整體發展的范疇，結合地方區位條件實際、產業結構規模狀況、城市總體規劃、土地利用規劃等多方面因素，綜合研究確定臨空經濟區的發展思路，注重對地方資源以及力量的整合，支持臨空經濟區的建設發展。同時，還應該做好對臨空經濟區建設發展的產業引導，聚焦機場空港主體產業、航空配套產業以及空港輻射產業等，積極發展指向性相對較強的臨空經濟產業，做好產業鏈的縱向以及橫向延伸，引導和推動臨空經濟區產業結構的整體優化升級。

（四）強化政府在臨空經濟區建設發展中的支持保障功能

對于臨空經濟區的建設發展，第一，地方政府應當注重公共服務職能的發揮，完善臨空經濟區的各項公共基礎設施建設。第二，應該針對臨空經濟區的建設發展加大財政和資金支持力度，探索出臺力度更大的財政保障以及金融機構融資支持政策，拓寬臨空經濟區建設發展的融資渠道，積極吸引外部社會資本，完善風險防控體系建設，為臨空經濟區的發展提供必要的資金支持保障。第三，全面加強臨空經濟區建設發展的土地及基礎設施保障，提高土地規劃利用水平，做好土地指標的調劑以及規劃的合理調整，將地方原有的用地功能向臨空經濟功能進行轉化提升，注重臨空經濟區的道路交通、高鐵輕軌等運輸體系建設，增強臨空經濟區的內外運輸能力，為臨空經濟區的項目建設以及經濟產業發展提供基礎保障。第四、完善和創新人才引進機制。臨空經濟區建設需要一批既熟悉政策、規劃、市場等，又實際負責過項目運作的高素質復合型人才，因此需要做好人才引進戰略規劃，在職業發展路徑和待遇方面發力，不僅讓人才進得來，更要留得住。

五、結語

政府部門在臨空經濟區的建設發展過程中有著不可替代的作用，在臨空經濟區產業體系的構建發展過程中，應該重點關注政府職能的有效發揮，完善臨空經濟區管理體制構建，推動臨空經濟區管理模式創新優化，加大政策資金以及人才技術的支持保障力度，通過政府的調控及引導，為臨空經濟區的建設發展構建完善、全面的保障體系。