關于規范開發區拆遷管理的實踐和思考
——以A開發區拆遷審計為例

侍小偉

（湖州南太湖新區管理委員會審計局，浙江 湖州 313000）

一、基本情況

A開發區下設房屋征管辦，負責全區拆遷安置的政策方案制定等；下設拆遷事務所，為拆遷法人主體；各建設指揮部和街道為拆遷實施主體；區財政局負責保障和管理拆遷資金。2018—2020年，A開發區共完成拆遷農房、城房簽約12052戶、企業簽約364家，拆遷面積161萬㎡，農房及城房拆遷主要為房屋安置。2018—2020年，A開發區撥付拆遷資金共計78億元。

二、主要問題

（一）拆遷外包管理不到位

1.拆遷委托事項有缺項。A開發區委托拆遷公司實施的拆遷項目中，部分協議內容不夠全面，未明確對拆遷公司的約束條款，也未約定應繳納的履約保證金。

2.對評估中介機構的監管不到位。部分評估公司存在項目重復評估、評估報告隨意涂改、評估面積出錯致多計價款、評估資料不規范不齊全等問題。部分街道甚至發生現場評估師串通被拆遷農戶、村干部，虛增房屋面積，騙取國家資金事件。

（二）拆遷協議簽訂及執行不規范

第一，部分協議條款形同虛設。例如，與B企業拆遷協議約定，企業若不能按期騰空并移交廠房，則自逾期之日起每日賠償總補償款0.02%的違約金，且拆遷方有權將廠房拆除。實際拆遷方已履約到位，但該企業至審計日仍未騰空廠房，也未受到處罰。

第二，部分協議拆遷方未蓋章，或經辦人一人簽字，或未注明簽訂時間；部分協議簽訂日期與評估報告時間前后倒置。

（三）拆遷補償安置政策處理不規范

1.農房“雜項”補償無政策依據且標準不統一。下屬街道對農房拆遷除按政策規定補償外，另有一塊無政策依據的“雜項”補償，主要是街道自定的人頭費補助和自由裁量權確定的“漏項”補償。調查發現，各個街道“雜項”補償占房屋附屬物評估金額的比率高低不同，最高達157%。

2.農房人口安置政策不統一。部分街道對1999年后參加工作且享受住房公積金新人新政策的公務員和參公人員確認為予以安置人口，部分街道則不安置。

3.部分農戶拆遷補償存在特殊性。例如，2013年9月對R街道Y村一拆遷農戶進行評估，2018年7月正式簽約，經指揮部集體決策，過渡費從Y村啟動拆遷日2013年7月起計算，至簽約日期間的5年按70%給予補足，致多計付補償款。

4.部分企業拆遷政策不統一。大部分企業拆遷以有證房產評估價為依據計算獎勵款，而部分企業按有證房產和無證房產評估價為計算依據，導致多計補償款。個別企業搬遷、安裝、過渡費補償為房屋評估價的9.63%，但政策標準為3.5%。

5.企業拆遷操作管理不規范。一是部分補償項目未經評估直接補償。如對被拆遷企業超容積率土地、宕渣（土方）回填、設備隱蔽配套工程等補償，以及部分家庭作坊或金額較大“漏項”補償，無評估資料。二是部分補償項目為評估單外額外補助。例如，一被拆遷企業水泥道路按評估單面積以50元/㎡額外補償40.18萬元、幫岸按評估單面積以80元/㎡額外補償7.20萬元。

（四）確權缺乏充分合理的依據

第一，對部分無合法產權證的住宅房屋予以確權并補償。如F街道X村大部分農戶房屋屬國有劃撥土地上無證房屋，街道集體商議按每戶實際評估房屋面積（確認為合法面積）抵扣安置面積后多余面積以4000元/㎡補償。

第二，對部分國有土地上無合法產權證的企業房產，未經相關權威部門依法認定，直接按重置評估價給予補償。

（五）死亡人口補償和安置問題

抽查發現，各街道均存在被拆遷農戶死亡后仍繼續發放過渡費的情況，有的死亡4年以上仍在發放。部分項目拆遷簡報或拆遷方案未明確死亡人口安置，部分農戶死亡時間在協議簽訂之前，仍享受安置面積。

（六）拆遷后續管理不到位

第一，部分企業拆遷補償款全部支付完畢，但產權證被法院查封或銀行抵押而未注銷、未履約注銷產權證和騰空廠房，雖已補償但產權被拆遷企業轉移至第三方。

第二，被拆房屋的殘值管理不到位。2018—2020年，A開發區已完成的拆遷項目，大部分未見被拆房屋殘值收入，且部分協議明確約定舊房及報損設備等地面殘值歸被拆遷企業所有。另外，各街道舊房拆除工程存在未經程序直接委托給拆房公司、部分未按合同約定足額繳納履約保證金的情況。

第三，拆遷檔案管理不規范。2018—2020年，A開發區未建立以拆遷項目為單位的總項拆遷存檔資料，建立的以戶為單位的分項房屋拆遷檔案僅有紙質檔案和較基礎的電子檔案，且一戶一檔相關資料不完善。例如，部分企業拆遷未見營業執照、產權注銷資料等；大部分農房拆遷存在安置家庭成員工作單位及身份信息不明、人口安置外調情況資料不全等情況。

（七）拆遷資金使用管理不規范

各街道均在拆遷專戶列支不合規的費用支出，如餐費、加班補貼等。部分企業拆遷未在約定時間內收到款項，導致政府違約賠償。

三、原因分析

第一，拆遷體制機制不順暢。2018年前，A開發區就成立了7大建設指揮部，自行處理征遷過程中出現的重大事項、特殊情況等。拆遷項目經街道或指揮部談判簽約后，再統一由開發區拆遷事務所作為拆遷法人主體加蓋公章，這勢必導致權力和責任脫節。

第二，拆遷政策法規不健全。農房拆遷執行的是2005年市級層面出臺的農房拆遷政策和A開發區的農房拆遷規定，10多年前的拆遷政策與當前的拆遷現狀嚴重不符，導致指揮部或街道各自為政，按一些不成文的慣例操作。

第三，拆遷主管職責履行不到位。A開發區房屋征管辦作為拆遷業務主管部門，還承擔著部分拆遷項目的談判簽約責任?！凹仁遣门袉T，又是運動員”的身份，導致其實施的項目無人監督、街道實施的項目無力監督。對拆遷中介機構的監管不到位，會導致一些違法事件的發生。

第四，拆遷項目戰線拖得長。拆遷項目最初簽約都十分順利，70%之后就到了瓶頸階段，迫于進度需要，拆遷方開始對剩余農戶有所松動，適當給予加價補償，或為這一群體開口子，讓拆遷戶認為“越到最后，越有好處”，有些拆遷項目從開始到結束有七八年之久，必然出現補償標準超過政策規定的情況。

第五，拆遷人員水平有高有低。拆遷項目一般由街道干部、村干部以及外包拆遷公司人員負責，部分項目開發區房屋征管辦會派工作人員參與。由于人員業務水平和工作責任心存在差異，加上拆遷工作難度大，涉及的群眾多，往往以加快速度、完成任務為目標，從而影響了拆遷工作的質量。

四、相關建議

第一，暢通工作機制，強化履職到位。開發區拆遷各相關單位，一定要各司其職、各負其責。拆遷主管部門要切實加強對拆遷工作的監督、指導和檢查，強化對中介機構的監管考核，防止其一味追求完成率而忽視質量，甚至出現違法違規現象；拆遷實施主體不能各自為政，在拆遷政策的執行上一定要規范統一，各主要領導應有效落實主體責任，真正擔負起轄區征遷工作這一首要任務。

第二，加強制度建設，強化高效落實。開發區應從區級層面制定有關農房拆遷的規范性文件或操作辦法，使農房拆遷有據可依。同時，開發區要切實加大各項拆遷政策的執行力度，杜絕多種不同的拆遷政策處理辦法，確保拆遷工作的公平、公正。對制定的文件規定要做好宣傳和督導，讓制度真正落地。

第三，完善工作流程，增強拆遷績效性。開發區應重視對被拆房屋的殘值管理，避免因操作程序不規范導致的國資流失；要以效益最大化為原則實施拆遷，避免片面追求拆遷進度導致國資損失；要注重拆遷協議簽訂的法律效力，防止因未履約付款而索賠導致的國資損失。同時，要切實加強開發區拆遷檔案的管理工作。

第四，加強業務培訓，提升拆遷水平。拆遷主管部門應加強征遷安置工作的業務培訓，一是向各單位主要領導宣傳拆遷政策法規，強化主體責任意識；二是對業務人員進行培訓，強調對政策法規、人口審查等一系列流程的合規操作；三是加強對財務人員的培訓，切實發揮財務監督的作用，保證拆遷資金精準撥付。

第五，強化監管措施，加強監督制約。一要做到陽光公開。拆遷實施主體要及時將被拆遷戶的實際補償情況上墻公示，公布監督電話。二要加強監督約束。在內部監管方面，要完善拆遷管理制度和內部審批流程，重大問題集體決定；在外部監督方面，紀委、審計等部門按各自職責相互協調，形成合力，查處拆遷中發生的違法違紀行為。

五、結語

隨著開發區城市化進程的快速推進，如何規范做好開發區拆遷管理工作，與時俱進，進一步提升拆遷管理水平，促進開發區經濟社會高質量發展，成為開發區業務部門應當思考的新課題。