基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理研究

潘鑫

（太和縣財(cái)政局，安徽 阜陽 236600）

基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理是對(duì)各單位財(cái)政收支活動(dòng)規(guī)劃、執(zhí)行、考核的規(guī)范化管理。在資源合理高效使用的現(xiàn)代化的今天，加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理更有其必要性。

一、基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理的含義

基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是以中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，在縣委、縣政府正確決策部署下，以推進(jìn)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)整體高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，將財(cái)政收入用以促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。具體來講，預(yù)算管理是對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政收支狀況的管理反映，包括事前預(yù)算編制、事中預(yù)算執(zhí)行、事后預(yù)算績效評(píng)價(jià)。

（二）基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性

第一，有利于促進(jìn)財(cái)政資金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。資金的利用效率能夠更好地反映某一經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。從預(yù)算的角度看，資金的利用效率就是支出的最優(yōu)化。當(dāng)前，財(cái)政收入增長動(dòng)力減弱，而為支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生等剛性支出不減，這就需要加大財(cái)政投入。加強(qiáng)預(yù)算管理能緩解財(cái)政收支矛盾，提升資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率。第二，有利于提升預(yù)算的精準(zhǔn)度。預(yù)算管理工作的開展依賴對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的整合、分析及應(yīng)用。這就需要財(cái)務(wù)人員了解單位內(nèi)部資金現(xiàn)狀及外部市場環(huán)境，把握單位人員情況及發(fā)展規(guī)劃和辦公需求，通過合適的預(yù)算測算方法，找到財(cái)政瓶頸的癥結(jié)，得出具有指導(dǎo)意義的預(yù)算結(jié)論，減少預(yù)算和決算之間的偏差率。第三，有利于提高行政事業(yè)單位的績效水平。預(yù)算管理首先要明確管理目標(biāo)，然后做好各個(gè)工作環(huán)節(jié)的銜接，最后是執(zhí)行預(yù)算細(xì)化到項(xiàng)的執(zhí)行科目。這就離不開各崗位工作人員個(gè)人績效與預(yù)算管理相結(jié)合的工作方式。因此，有效的預(yù)算管理能夠提升單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效性。

二、基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

由于長期以來，基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理方式比較粗放，所以基層行政事業(yè)單位從預(yù)算編制、執(zhí)行到監(jiān)控各個(gè)環(huán)節(jié)都存在不完善之處，具體如下：

（一）代編預(yù)算比例大，預(yù)算編制不規(guī)范

一方面，基層預(yù)算代編占比大，部門預(yù)算編制未落到具體部門和項(xiàng)目。例如：2019年初財(cái)政代編預(yù)算52.18億元，占年初預(yù)算的59.4%，較去年增長8.7%。部門預(yù)算沒有細(xì)化，最具有代表性的是基金預(yù)算安排的土地出讓金支出沒有落實(shí)詳細(xì)的具體項(xiàng)目。另一方面，預(yù)算編制不規(guī)范，漏編少編現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在預(yù)算審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)，應(yīng)納入年初預(yù)算的上年提前下達(dá)新增專項(xiàng)債券資金、上年基金結(jié)余、93家部門單位歷年工資結(jié)余均未納入預(yù)算統(tǒng)籌，存在漏編；而年初未列入專項(xiàng)債務(wù)發(fā)行費(fèi)預(yù)算的，卻當(dāng)年實(shí)際支出，即為預(yù)算少編。

（二）預(yù)算支出不規(guī)范，收入劃繳不及時(shí)

基層行政事業(yè)單位在預(yù)算支出方面不規(guī)范。首先，從國庫集中支付系統(tǒng)產(chǎn)生“項(xiàng)目支出用于人員開支的款項(xiàng)”預(yù)警信息942條來看，其中，國土局“使用18年工礦廢棄地復(fù)墾工作經(jīng)費(fèi)”支付國土局11月份工資。其次，國庫集中支付系統(tǒng)“向個(gè)人累計(jì)支付金額過大的款項(xiàng)”預(yù)警信息452條。其中，水利局付水廠收購資金、畜牧局付企業(yè)項(xiàng)目資金，均向個(gè)人賬戶支付。最后，預(yù)算收入中非稅收入劃繳不及時(shí)。年底財(cái)政專戶上仍滯留非稅收入、財(cái)政專戶應(yīng)繳財(cái)政款和專戶利息收入，均未及時(shí)上繳金庫。

（三）部門單位預(yù)算執(zhí)行偏差大

一是年初盲目申報(bào)項(xiàng)目，列支預(yù)算支出。個(gè)別基層行政事業(yè)單位為了積極爭取上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金或是縣級(jí)配套資金，盲目申報(bào)甚至以虛假的項(xiàng)目向主管部門申請(qǐng)補(bǔ)助資金。主管部門或者縣級(jí)財(cái)政沒有深入調(diào)查、審核項(xiàng)目資金把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致財(cái)政資金不能落實(shí)。二是經(jīng)費(fèi)支出隨意性大。在年初編制基本支出時(shí)，大部分都是定額列支，在實(shí)際支付中仍存在“領(lǐng)導(dǎo)簽字就通行”的現(xiàn)象，造成個(gè)別行政事業(yè)單位在基本支出中列支混亂，預(yù)算執(zhí)行有偏差。三是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支付進(jìn)度緩慢，預(yù)算執(zhí)行率低。在部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，縣數(shù)據(jù)資源局藍(lán)天衛(wèi)士運(yùn)營費(fèi)預(yù)算453萬，執(zhí)行率為0。同時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局畜禽養(yǎng)殖廢物資源化利用項(xiàng)目資金2000萬，執(zhí)行率18%。究其原因是各部門項(xiàng)目在落實(shí)的過程中，因?yàn)榍捌诳尚行苑治龅瘸绦蛭磳?shí)施，從而財(cái)政資金長期閑置、預(yù)算執(zhí)行率低。

（四）預(yù)算監(jiān)控建設(shè)亟待加強(qiáng)

基層行政事業(yè)單位自身預(yù)算管理工作面臨的一項(xiàng)重要問題是內(nèi)外部監(jiān)控建設(shè)不完善，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是缺乏有效的內(nèi)控建設(shè)。如：部分行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度不完善、資產(chǎn)定期清查盤點(diǎn)制度執(zhí)行不到位、賬實(shí)不符、不相容崗位未嚴(yán)格分離，會(huì)計(jì)信息存在偏差。二是缺乏有效的市場評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。每年對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出列支時(shí)，市場的績效評(píng)價(jià)是重要參考。由于市場績效評(píng)價(jià)指標(biāo)沒有量化，只是紙質(zhì)版籠統(tǒng)的項(xiàng)目進(jìn)度和市場滿意度是無法發(fā)揮市場的監(jiān)督作用，導(dǎo)致政府項(xiàng)目的落實(shí)結(jié)果是單純地追求任務(wù)完成而弱化預(yù)算資金利用最大化的主觀意識(shí)，難以形成預(yù)算市場約束。

三、基層行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的對(duì)策

如何解決基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理的問題，以提升預(yù)算管理資金的精準(zhǔn)度和有效性，解決方案有四點(diǎn)：

（一）培養(yǎng)預(yù)算人才、引導(dǎo)預(yù)算編制規(guī)范化

一方面，預(yù)算代編只是權(quán)宜之計(jì)，培養(yǎng)自己的預(yù)算人才隊(duì)伍才是財(cái)政的長久發(fā)展之道。首先，基層行政事業(yè)單位在選拔預(yù)算人才時(shí)，要明確用人標(biāo)準(zhǔn)及工作門檻，注重預(yù)算人才的專業(yè)性和管理能力。其次，在實(shí)際工作之前，他們需要接受全面的預(yù)算編制指導(dǎo)和實(shí)操訓(xùn)練，使其具備更豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。最后，引入學(xué)習(xí)先進(jìn)的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)和最前沿的管理技術(shù)，使預(yù)算管理與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)相銜接。另一方面，預(yù)算漏編少編、不細(xì)化是因?yàn)榛鶎有姓聵I(yè)單位經(jīng)常采用“上年基數(shù)+本年因素”的預(yù)算方法，編制不認(rèn)真。如果采用零基預(yù)算編制原則，結(jié)合單位實(shí)際情況科學(xué)編制項(xiàng)目支出預(yù)算，并將項(xiàng)目支出細(xì)化至經(jīng)濟(jì)分類科目，由財(cái)政部門會(huì)同主管部門對(duì)項(xiàng)目的可行性及經(jīng)濟(jì)性審核把關(guān)，提高預(yù)算編制工作會(huì)更加科學(xué)和規(guī)范。

（二）樹立全面預(yù)算管理理念、提升預(yù)算管理水平

首先，樹立全面預(yù)算管理理念?；鶎有姓聵I(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視預(yù)算管理工作，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出不規(guī)范、非稅收入上繳金庫不及時(shí)的危害，讓內(nèi)部人員充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理工作的緊迫感和責(zé)任感。其次，在預(yù)算支出方面要按照資金性質(zhì)、使用范圍合理支出，杜絕挪用、混用資金支出的現(xiàn)象。如果遇到資金使用用途模糊之處，需將財(cái)經(jīng)法、預(yù)算法放在首位，加強(qiáng)各業(yè)務(wù)股室人員與各預(yù)算主管單位、總預(yù)算之間的溝通，合理支出。最后，收入及時(shí)劃繳。年底需要及時(shí)劃繳留滯的非稅收入、財(cái)政專戶應(yīng)繳財(cái)政款和專戶利息收入。對(duì)及時(shí)繳庫的部門給予物質(zhì)與精神方面的獎(jiǎng)勵(lì)，提高財(cái)務(wù)人員參與預(yù)算規(guī)范化管理工作的積極性，提升全面預(yù)算的管理水平。

（三）提高基層行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行力

針對(duì)部門單位預(yù)算執(zhí)行偏差大，分別從規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)兩方面提高預(yù)算執(zhí)行精準(zhǔn)度。一方面，根據(jù)單位實(shí)際情況制定每一筆經(jīng)費(fèi)支出的標(biāo)準(zhǔn)和額度，形成強(qiáng)有力的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)管理體系，規(guī)避基本經(jīng)費(fèi)超支、財(cái)政資金浪費(fèi)。同時(shí)，借助大數(shù)據(jù)資源，整合建立預(yù)算管理信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)與年初預(yù)算批復(fù)核對(duì)，及時(shí)糾正偏差，促使單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)在規(guī)定的預(yù)算編制軌道內(nèi)。另一方面，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障的是有效項(xiàng)目。首先，需要對(duì)主管單位上報(bào)的項(xiàng)目嚴(yán)審把關(guān)，提高政府支持項(xiàng)目的門檻。其次，項(xiàng)目的前期論證分析要與實(shí)地勘探、考察相結(jié)合，只有綜合效應(yīng)最大的項(xiàng)目才可以統(tǒng)一歸集至項(xiàng)目庫，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度節(jié)點(diǎn)和市場績效評(píng)價(jià)反饋，分階段保障項(xiàng)目落實(shí)。最后，對(duì)于項(xiàng)目庫里遲遲沒有落實(shí)的項(xiàng)目，要實(shí)地跟蹤考察原因、解決企業(yè)遇到的問題，更新同一項(xiàng)目不同企業(yè)的落實(shí)信息，保證完成黨的決策部署。

（四）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的內(nèi)外部監(jiān)督，形成預(yù)算約束

一是完善基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制機(jī)制，將內(nèi)控與預(yù)算管理相結(jié)合，重視不同階段預(yù)算收支狀況的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，整改內(nèi)控中存在的問題，杜絕一人多崗、預(yù)算收支手續(xù)不規(guī)范的現(xiàn)象。二是量化市場監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)，透過指標(biāo)數(shù)字看本質(zhì)，如：資產(chǎn)使用情況、專業(yè)技術(shù)服務(wù)能力提升空間等。然后，通過指標(biāo)評(píng)分與主管部門、質(zhì)管部門、人民群眾碰面，把握指標(biāo)背后的真實(shí)性和合理程度。三是推進(jìn)預(yù)算信息公開，保障預(yù)算管理作用的發(fā)揮。首先，單位領(lǐng)導(dǎo)人要帶頭主動(dòng)的推進(jìn)預(yù)算公開規(guī)章條例的制定。其次，認(rèn)真做好預(yù)算核算、編制的前期工作，完整記錄并公開預(yù)算執(zhí)行過程的信息。最后，規(guī)范預(yù)算公開內(nèi)容，豐富預(yù)算公開的形式。保障預(yù)算管理工作的陽光性、可靠性、惠民性。

四、結(jié)束語

總而言之，提升基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理的質(zhì)量對(duì)財(cái)政資金的節(jié)約、經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要。各預(yù)算單位應(yīng)高度重視預(yù)算資金的統(tǒng)籌安排，力求將有限的資金用在最需求的地方。從思想上，樹立全面預(yù)算管理理念，從行為過程上，事前培養(yǎng)預(yù)算人才、預(yù)算編制走向?qū)I(yè)化；事中提高預(yù)算執(zhí)行力；事后加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，從而全面提升預(yù)算管理水平。