關于對龍華區排污許可證核發和管理的思考

張 宇

（深圳市生態環境監測站，廣東 深圳 518000）

從20世紀80年代后期開始，我國開始試點實施污染物排放許可制度，同時陸續發放排污許可證，由于缺乏具體的法律制度和政策保障，使得排污許可制度定位不明確，排污許可證的核發與實際監管體制存在一定程度的脫節。直至近幾年，隨著人民群眾對環境質量的需求日益增長與周圍環境遲遲未能得到改善的矛盾不斷加深，國家相關部門發布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》、《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》等文件，以及《排污許可管理辦法（試行）》，《排污許可管理條例》等管理性法規。

1 排污許可證的研究歷程與政策分析

1.1 排污許可證制度的研究歷程

我國排污許可制度的發展經歷了三十多年，從產生到發展再到改革，直到現在的全覆蓋，可以說開啟了固定污染源管理的新時代。

1.1.1 排污許可制度立法的產生階段（1972—1989年）

我國排污許可制度最早萌芽于上海。1985年4月19日通過的《上海市黃浦江上游水源保護條例》，標志著我國排污許可制度的產生。1988年發布的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》是第一部在國家層面規范排污許可證管理的規范性文件。1989年下發的《排放大氣污染物許可證制度試點工作方案》，這是排污許可制度首次涉足大氣污染防治領域。

1.1.2 排污許可制度立法的發展階段（1990—2012年）

自1990年起，全國許多地市陸續制定了排放水污染物許可證的管理辦法。1996年，《水污染防治法》中首次規定了排污申報登記制，第一次寫入法律。2003年，《中華人民共和國行政許可法》出臺，確立了行政許可制度。2004年發出《關于開展排污許可證試點工作的通知》，開展排污許可證試點工作，開啟了對于綜合許可的探索。2008年《水污染防治法》規定“國家實行排污許可制度”，由此開始，排污申報和排放許可證制度改為排污許可制度[1]。

1.1.3 排污許可制度立法的改革階段（2013—2019年）

2014年修訂的《環境保護法》第一次在規定中確立排污許可管理制度。2015年修訂的《大氣污染防治法》明確規定“排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定”，這是《排污許可管理條例》的直接立法依據。2017年，發布的《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》，明確了發放范圍與申請時限。2019年發布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019版）》，相較于2017版，主要是擴大了管理范圍，增加了登記管理類別，刪除了行業發放的時限要求。2020年發布并于2021年3月實施的《排污許可管理條例》是我國第一部專門規定排污許可管理的行政法規。

1.2 關于排污許可制度歷程和政策的思考

從產生到發展再到改革成型，排污許可證立法是從水污染防治領域開始的，然后延伸至大氣污染防治領域，從最根本的水、氣出發，控制污染物排放總量，但是并沒有統一的行政許可規范。排污許可制度立法的發展階段經歷了二十多年，也是逐步在探索和試點中，但并未在全國范圍內推行。

排污許可制度在我國歷經了幾十年的探索，制定了《排污許可管理條例》，這也是我國第一部專門規定排污許可管理的行政法規，也為執行管理提出了更加明確的實施細則。在當前生態環境保護的形勢下，這部行政法規對打好打贏污染防治攻堅戰具有重要的推進作用。

2 龍華區排污許可制度的實施現狀和特點

2.1 龍華區排污許可制度的實施現狀

龍華區作為深圳的產業大區，企業規模僅次于寶安和龍崗等工業大區，轄區擁有電子信息、人工智能、生命健康、時尚創意四大優勢產業。在《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》實施之前，排污許可制度在龍華區乃至整個深圳市的實施，基本上都是按照《廣東省排污許可管理辦法》的要求申領廣東省排污許可證的，并核發了一大批省排污許可證。2017年，對龍華區僅有的火力發電行業大唐寶昌公司申領核發了轄區內第一張國家排污許可證；2018年對企業核發了國家排污許可證；2019年開展了對富士康區域內企業及部分重污染企業核發工作，同年12月發布實施了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》；直至2020年，生態環境部發布《關于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發證登記工作的通知》，要求各地區摸清2017年至2019年已完成排污許可證核發任務的火電、造紙等33個行業排污單位情況，清理無證排污單位，開展固定污染源清理整頓工作，并根據2019年版名錄，做好2020年排污許可發證和登記工作，做到“應發盡發，應登盡登”，最終實現全覆蓋[2]。

2.2 龍華區排污許可核發的特點

2020年，龍華區根據國家、廣東省和深圳市的要求，對轄區內企業全面排查，以“二污譜”、“環評審批”、“竣工驗收”等各項數據為依據，通過制定行業模板、分行業對接、分批次指導、集中答疑解惑、企業一對一輔導等多方式，幫扶企業切實解決申報中的問題，逐步形成了行之有效的工作流程，提高了企業填報的成功率，確保排污許可的技術審核及登記發證的高效推進，做到逐個銷號、應發盡發，不留死角，以新形式、新方法，新服務為轄區內企業送技術、送法規、送服務，指導企業完成核發和登記工作，基本實現排污許可全覆蓋。

2020年是排污許可核發的收官之年，完成排污許可全覆蓋的同時，也是全面落實排污許可的開始之年。從龍華區核發企業的特點來看，核發企業基數大、行業多，簡化管理和重點管理的企業主要還是以紙制品制造類、印刷和記錄媒介復制業，金屬制品業、計算機、通信和其他電子設備制造業等行業為主，登記管理企業規模巨大，主要是以一些電子工業、塑料制造業、金屬制品業等行業為主。

3 龍華區排污許可實施過程中存在的問題以及核發和監管對策研究

3.1 龍華區排污許可實施過程中存在的問題

從近幾年國家排污許可證的核發情況來看，龍華區企業還存在一定的問題。一是中小微企業管理水平低、環保意識相對薄弱，對自身的主體責任認識不到位，在排污許可證申領或登記時不積極、不主動，甚至出現不配合的現象。二是大部分企業按證執行意識不強，缺乏相關專業環保人員和技術支撐，重申領輕落實，對許可證上要求的執行報告和管理臺賬以及信息公開等工作，企業仍一無所知，部分企業產生“排污證就是一發了之，發完證就是一了百了，拿到證就是萬事大吉”的僥幸心理，并不能規范做到“按證排污”、“按證自管”，不能切實地把排污許可工作成效轉化為排污許可“一證式”管理的長效機制。三是對于政策執行力度不夠，國家和地方均發布和修訂或者廢止了較多的制度和法規，但是企業缺乏對這些信息的掌握和了解，對排污許可制度政策比較陌生，誤以為辦理環評手續或持有地方污染物排放許可證即已完成排污許可證工作，無需再辦理或變更其他手續，往往是執法上門才發現問題，才知曉需對自身手續進行完善[3]。這些問題都給證后監管等工作帶來了很大的困難。

從制度上來看，龍華區乃至全國范圍內的現狀也是值得思考的。一是環境影響評價制度與排污許可制度銜接不足。出現了《深圳市建設項目環境影響評價審批和備案管理名錄》（2021年版）和《固定污染源排污許可分類管理名錄》（2019年版）之間存在部分行業無法對應銜接的情況。環境影響評價制度是建設項目作為申請排污許可證的前提和重要依據；二是環評信息平臺與排污許可信息平臺銜接不足。環評審批平臺與排污許可管理平臺為兩套平臺，兩個平臺互不相通，需要分別提交資料，兩項制度在申請提交資料方面存在重復性，環評是排污許可的前提，但在排污許可平臺無法查看企業環評的相關信息和資料，導致信息不連通、不對稱、不銜接。

3.2 排污許可證核發和管理的對策思考

《排污許可管理條例》，是我國第一部專門規定排污許可管理的行政法規，為排污許可證的管理提供了更為詳細的細則和規定，填補了之前的空白，應以貫徹落實《排污許可管理條例》為重要抓手，以排污許可“一證式”管理為目標，在強化監督執法、加快制度融合、提升大數據應用水平、做好企業普法等方面加大力度。通過排污許可證核發監管以實現環境影響評價制度與“三同時”制度的有機融合，將環保“三同時”要求一并納入排污許可證管理，減少管理環節，強化排污許可證事中監管，實現閉環管理模式。