基于某地區(qū)生活垃圾焚燒PPP項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析

李清坤，呂 尚，梁 恒

（1.山東省固體廢物和危險化學(xué)品污染防治中心，山東 濟(jì)南 250117；2.山東省環(huán)科院環(huán)境工程有限公司，山東 濟(jì)南 250013）

根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章編制大綱及說明（試行）》要求，對于一些特別重大和敏感的項目，可單獨形成社會穩(wěn)定風(fēng)險分析報告。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以及我國人民環(huán)保意識不斷增強(qiáng)，涉及環(huán)保的工程項目，如處理不當(dāng)，將會引發(fā)群體性事件，對社會穩(wěn)定造成不良的影響[1]。在環(huán)保工程項目建設(shè)及運行過程中，可能會引發(fā)項目所在地周圍水資源、土壤、大氣等環(huán)境問題，對周圍居民的正常生活生產(chǎn)活動造成影響[2]。垃圾焚燒項目相較于其他工程建設(shè)項目，涉及的利益群體較為廣泛，所以，項目建設(shè)必須充分了解當(dāng)?shù)厝嗣竦囊庠福玫焦姷恼J(rèn)可和支持，在實施和運營過程中切實維護(hù)廣大人民群眾的根本利益[3]。本文通過對某地區(qū)生活垃圾焚燒PPP項目進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險分析，提供一定的參考價值。

1 項目概況

本項目設(shè)計日焚燒處理垃圾量600 t，年垃圾處理量為26.67萬 t。同時配置凝汽式汽輪機(jī)及發(fā)電機(jī)組，除電廠所需的自用電量外，可向電網(wǎng)供電。項目整個工藝流程包括垃圾收集和進(jìn)料、焚燒及余熱利用、煙氣凈化處理、灰渣處理等系統(tǒng)。

2 社會穩(wěn)定風(fēng)險分析工作流程

主要工作流程是通過風(fēng)險調(diào)查結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險識別，識別后進(jìn)行風(fēng)險評估，通過評估結(jié)果提出風(fēng)險防范和化解措施，判斷項目初始風(fēng)險等級和落實防范化解措施后的預(yù)期風(fēng)險等級，最終得到風(fēng)險分析結(jié)論。

3 風(fēng)險調(diào)查

調(diào)查范圍主要包括項目建設(shè)區(qū)的相關(guān)政府部門、企事業(yè)單位、周邊居民及企業(yè)等直接相關(guān)利益群體。本項目社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查采用了資料搜集、信息公告、問卷調(diào)查、實地勘察等相結(jié)合的調(diào)查方法。

對廠址及周邊區(qū)域進(jìn)行實地勘察，重點關(guān)注項目廠址現(xiàn)狀、地上附著物情況，廠區(qū)300米范圍內(nèi)有無環(huán)境敏感目標(biāo)，有無居民點等。在當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)官網(wǎng)發(fā)布公告，介紹項目建設(shè)內(nèi)容，收集公眾意見和建議。對場址半徑2 km范圍內(nèi)所涉及的村莊張貼公告公示，說明本項目的概況、社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查的主要內(nèi)容和征求意見的主要事項、主要方式等內(nèi)容。根據(jù)項目可能產(chǎn)生風(fēng)險因素編寫調(diào)查問卷，分為政府部門及基層組織調(diào)查問卷、公眾參與調(diào)查問卷兩類。匯總統(tǒng)計調(diào)查表的發(fā)放量、回收量及有效調(diào)查問卷數(shù)量，分析問卷的回收率、有效率及各項指標(biāo)比例。

通過以上工作為風(fēng)險分析評估提供依據(jù)。

4 風(fēng)險識別

根據(jù)《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改辦投資〔2013〕428號），結(jié)合已建項目及其他類似項目的經(jīng)驗與做法，采用風(fēng)險因素對照表法，對照經(jīng)優(yōu)化后的風(fēng)險因素對照表，在政策規(guī)劃和審批程序、征地拆遷及補(bǔ)償安置、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方案、生態(tài)環(huán)境影響、項目建設(shè)管理、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會影響、質(zhì)量安全和社會治安、媒體輿論導(dǎo)向等8個方面重點分析查找各風(fēng)險因素，判別各風(fēng)險因素是否適用本項目。

從8個方面中識別出19項主要風(fēng)險因素，分別是：立項核準(zhǔn)程序；補(bǔ)償資金；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；補(bǔ)償程序、方案；資金籌措和保障；大氣污染物排放；水體污染物排放；噪聲及振動影響；固體廢棄物及二次污染；土壤污染；水土流失；施工方案；文明施工和質(zhì)量管理；社會穩(wěn)定風(fēng)險管理體系；對當(dāng)?shù)亟煌ǖ挠绊懀晦r(nóng)民工工資保障；施工安全、衛(wèi)生與職業(yè)健康；社會治安和公共安全；媒體輿論導(dǎo)向及其影響。

5 風(fēng)險估計

本項目結(jié)合風(fēng)險調(diào)查和風(fēng)險識別的成果，采用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法進(jìn)行分析。在對主要風(fēng)險因素進(jìn)行估計時，按照風(fēng)險概率、風(fēng)險的影響程度和風(fēng)險程度進(jìn)行考慮。根據(jù)對風(fēng)險概率、影響程度和風(fēng)險程度進(jìn)行等級判斷，得到本項目社會穩(wěn)定風(fēng)險初始風(fēng)險等級。

識別出的19項風(fēng)險因素中，有5項為較大風(fēng)險，分別為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序和方案、固體廢棄物及二次污染、施工方案、農(nóng)民工工資保障；11項一般風(fēng)險，分別為立項核準(zhǔn)程序、補(bǔ)償資金、資金籌措和保障、大氣污染物排放、土壤污染、水土流失、文明施工和質(zhì)量管理、社會穩(wěn)定風(fēng)險管理體系、對當(dāng)?shù)亟煌ǖ挠绊憽⑹┕ぐ踩l(wèi)生與職業(yè)健康、媒體輿論導(dǎo)向及其影響，3項較小風(fēng)險分別為水體污染物排放、噪聲及振動影響、社會治安和公共安全。

參考發(fā)改辦投資〔2012〕2873號文附件2中提供的標(biāo)準(zhǔn)，本項目19個單因素風(fēng)險中有5個單因素風(fēng)險程度為“較大”，11個單因素風(fēng)險的風(fēng)險程度為“一般”，3個單因素風(fēng)險程度為“較小”，按照“單因素風(fēng)險程度評判標(biāo)準(zhǔn)”屬于“中風(fēng)險”；在采取針對性措施前，本項目綜合風(fēng)險指數(shù)為0.3 486，綜合風(fēng)險指數(shù)小于0.36，按照“綜合風(fēng)險指數(shù)評判標(biāo)準(zhǔn)”屬于“低風(fēng)險”。由于19項單項風(fēng)險因素中，存在5項“較大”風(fēng)險因素，最終認(rèn)為本項目的初始風(fēng)險等級為“中風(fēng)險”。

6 風(fēng)險防范、化解措施與落實措施后的預(yù)期風(fēng)險等級

分析表明，本項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的初始等級為“中”級。這說明，在項目單位和當(dāng)?shù)卣墓餐ο拢椖康慕ㄔO(shè)已經(jīng)獲得了當(dāng)?shù)囟鄶?shù)群眾的理解和支持。針對梳理出的主要風(fēng)險因素點，在項目立項核準(zhǔn)程序、土地征用及房屋拆遷補(bǔ)償、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境影響、項目管理、社會和經(jīng)濟(jì)影響、安全衛(wèi)生、媒體輿情、突發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案等方面提出相關(guān)的風(fēng)險防范化解措施。

采取風(fēng)險防范和化解措施后，風(fēng)險程度為“較大”等級的5項風(fēng)險因素中，均降為“較小”等級；風(fēng)險程度為“一般”等級的11項風(fēng)險因素中，9個降為“較小”等級，2個仍然為“一般”等級；風(fēng)險程度為“較小”等級的3項風(fēng)險因素仍為“較小”等級。經(jīng)采取風(fēng)險防范和化解措施后，本項目的風(fēng)險影響程度得到了很大程度的降低。采取措施后的綜合風(fēng)險指數(shù)降低為0.1 552，項目風(fēng)險等級為低風(fēng)險。

7 結(jié)語

基于某地區(qū)生活垃圾焚燒PPP項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析，通過現(xiàn)場踏勘、網(wǎng)上公示、現(xiàn)場公示、調(diào)查問卷等方式，對周圍群眾、社會團(tuán)體、政府部門及基層組織進(jìn)行調(diào)查，識別項目風(fēng)險因素，進(jìn)行評估并提出風(fēng)險防范和化解措施，降低項目社會穩(wěn)定風(fēng)險。項目風(fēng)險等級為低風(fēng)險。

由于生活垃圾焚燒項目存在環(huán)境影響風(fēng)險，影響周圍居民的正常生活。風(fēng)險調(diào)查過程中需要詳細(xì)了解項目建設(shè)情況，充分走訪調(diào)查項目所在地周圍情況。分析過程中建議在其他類似項目的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合項目實際情況，合理劃分風(fēng)險因素。根據(jù)項目實際情況，采用經(jīng)歷史證明的有效措施，提出真實有效的風(fēng)險防范和化解措施。