“三線一單”在國土空間規劃環境影響評價的應用

胡曉婉

（深圳市源清環境技術服務有限公司，廣東 深圳 518000）

“三線一單”是推進生態環境保護精細化管理、強化國土空間環境管控、推進綠色發展高質量的一項重要工作。2015年7 月，中央深改組第十四次會議提出“落實嚴守資源消耗上線、環境質量底線、生態保護紅線”的要求。2017年中央政治局第十四次集體學習明確了“加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，形成綠色發展方式和生活方式。”2018年6月國務院發布的《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中，將“落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線硬約束，深化供給側結構性改革”作為基本原則第一條。2019年1月18日，李干杰部長在全國生態環境保護大會上強調“繼續全面推進全國“三線一單”編制和落地并制定指導意見。”截至2021年4月，全國31個省級單位“三線一單”生態環境管控方案內容已經全部公布。

“三線一單”為重大生態環境管理決策的實施和國土空間規劃、生態環境保護、規劃環評、項目環境準入等工作提供支撐，對提升生態環境管理能力、健全國土空間管理制度、推動高質量發展具有重要意義。

1 “三線一單”管控體系與規劃環評的關系

1.1 “三線一單”對規劃環評的指導作用

生態環境部2019年12月發布《規劃環境影響評價技術導則總綱》（HJ130-2019），此次發布的版本是對《規劃環境影響評價技術導則 總綱》（HJ130-2014）的修訂，與原標準相比，新增了與“三線一單”工作的銜接，明確要求分析規劃實施后能否滿足生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線。

從定位上看，“三線一單”是規劃環評、項目環評的上層次決策準則。規劃環評是承上啟下的環境影響預防性準入制度，對上銜接區域“三線一單”成果，論證規劃確定的產業定位、發展規模和功能布局等的環境合理性，對下細化生態環境準入清單管控要求，為項目環評提供準入指導[1]。

1.2 “三線一單”與國土空間規劃體系的銜接與反饋

根據《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，編制國土空間規劃，要在全面摸清國土空間本底條件的基礎上，以資源環境承載能力基礎評價和國土空間開發網格化適宜性評價（以下簡稱“雙評價”）為基礎，科學劃定“三區三線”，統籌各類空間性規劃，以實現“一張藍圖干到底”的規劃目標。

“三線一單”中的“生態保護紅線”、與國土空間規劃中“三條控制線”劃定的“生態保護紅線”是完全銜接、保持一致的。此外、資源利用上線、環境質量底線均是國土空間規劃環境保護專項規劃的重要規劃依據。“三線一單”劃定的環境管控單元與國土空間規劃的城鎮功能分區應保持協調一致。鑒于兩者之間的反饋作用，建議可以協同開展“三線一單”、國土空間規劃的編制工作。

此外，按照《中華人民共和國環境影響評價法》、《規劃環境影響評價條例》（中華人民共和國國務院令第559號）的規定，《規劃環境影響評價技術導則 總綱》（HJ130-2019）要求，規劃編制時需同步開展規劃環境影響評價工作。規劃環評可以作為橋梁與反饋途徑，有助于更好地銜接“三線一單”與國土空間規劃[2]。

2 國土空間規劃的規劃環評編制方法探索

2.1 國土空間規劃的規劃環評評價核心內容識別

2020年實施的《規劃環境影響評價技術導則 總綱》（HJ130-2019），為規劃環評的編制提供了基本思路，規定了開展規劃環境影響評價的一般性原則、工作程序、內容、方法和要求。國土空間規劃是宏觀層面的戰略性全域規劃，是促進高質量發展和高品質生活的空間政策，是國土空間保護、開發、利用、修復和指導各類建設的行動綱領。從內容上看，規劃核心是劃定分區、空間布局，并未設置明確的經濟指標、產業指標。編制國土空間規劃環境影響評價，無法完全按照導則總綱要求進行預測分析，需要結合規劃的特點，識別評價的核心內容，再據此找到評價方法。

以市級國土空間規劃為例，其核心工作是劃定“三區三線”——“三區”指城鎮空間、農業空間、生態空間三類空間；“三線”是指生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界。因此，規劃環評也是圍繞這個核心，識別并評估環境影響。

2.2 國土空間規劃體系中“雙評價”對規劃環評的作用與影響

資源環境承載力評價和國土空間適宜性評價的落腳點是“三區三線”，更側重空間尺度，通過對自然環境要素開展單項評價、集成評價，綜合反映區域資源環境承載能力的實際及其變化情況。適應性評價則是根據資源環境承載力的評價成果，對區域內資源情況進行檢驗，并劃定區域內土地合適的用地類型[3]。

國土空間規劃體系中的“資源環境承載力評價”，是通過對土地資源、水資源、氣候、生態、環境、災害、區位、海洋八項因素單項評價后再開展集成評價與綜合分析，最終判斷不同區域在生態、農業、城鎮建設方向的承載規模。

規劃環評中的“資源環境承載力評價”，更側重于總量尺度，是將“三線一單”作為生態環境方面規劃實施的總體指導要求，分析規劃實施支撐性、資源可利用（配置）上線和規劃實施主要環境影響要素（大氣、水等）污染物的允許排放量，結合現狀利用排放量、區域削減量，分析各評價時段剩余可利用資源量和剩余污染物的允許排放量。

兩者雖然側重不同，但目的一致，均是論證國土空間規劃方案環境影響合理性的工具和方法。且“雙評價”中集成評價分析的“生態保護重要性評價”，將全域范圍劃分生態保護重要性等級，生物多樣性維護、水源涵養、水土保持等生態系統服務功能越重要，或水土流失等生態敏感性越高，且生態板塊的規模和集中程度越高，生態廊道的連通性越好，生態保護重要性等級越高。“雙評價”的部分成果可以作為國土空間規劃環境影響評價除“三線一單”中的生態保護紅線以外的生態方面的評價依據。

3 “三線一單”在國土空間規劃環境影響評價中的應用

3.1 對評價目標指標的應用

“三線一單”強化空間、總量、準入環境管理，為空間的發展和管控發揮約束性起到了指引作用，對于區域發展、產業調整、污染控制、風險防控等可提前謀劃、預先布局[4]。國土空間規劃環境影響評價應充分吸收“三線一單”的成果和要求，并通過規劃環評與規劃主體的溝通反饋機制，傳遞到規劃編制過程中。

“三線一單”劃定了資源利用上線與環境質量底線，這兩條線主要以能耗水耗總量強度控制目標及環境質量目標為體現形式，由上至下傳達環境質量底線及環境質量目標、污染控制最低要求。在此基礎上，結合區域污染防治計劃、生態環境保護中長期規劃，綜合設置國土空間規劃環評的評價指標。

3.2 對國土空間規劃環境影響預測評價的作用

規劃環評中的預測評價部分，主要針對環境影響識別出的資源、生態、環境要素，開展多情景的影響預測與評價。結合國土空間規劃特點，建議以規劃時段（近期、遠期）為情景，結合規劃中不同時段的規劃指標及主要建設內容，以發展規模、結構、布局為核心，判斷規劃實施的人口增長、城鎮建設規模增加、城市功能布局對生態環境的影響。

從總量上，重點分析人口變化、城鎮建設規模增大對生態環境的沖擊，采用定性與定量分析相結合方式，預測城市水、土地、能源等規劃實施支撐性資源的需求量和主要污染物的產生量、排放量，分析是否滿足資源利用上線與環境質量底線。

從空間上，從城市總體格局方面分析城市建設空間結構是否符合生態環保要求，“三線”劃分是否合理，重大設施布局是否合理等，對比城市功能布局與“三線一單”環境管控單元空間的位置關系。“三線一單”最終劃定為三類——優先保護單元、重點管控單元、一般管控單元，并從空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源開發效率四個維度形成生態環境準入清單。

規劃環評可運用GIS疊加分析國土空間總體規劃分區、功能布局與“三線一單”中大氣管控分區、水環境管控分區及綜合管控單元的位置關系，統計規劃分區與“三線一單”重疊區域面積，識別“三線一單”中的優先保護單元與規劃功能分區、生態保護區和生態控制區的空間位置關系，判斷是否有功能定位不協調、管控要求相矛盾的區域。若有，則建議與規劃編制單位溝通調整規劃方案，或明確提出該區域的生態保護要求。判斷重點管控單元、一般管控單元內的規劃功能，規劃實施應符合對應的重點管控單元、一般管控單元的管控要求。

4 結論

“三線一單”是生態環境分區管控體系的核心，國土空間規劃是國土資源開發、保護與利用的基礎性、戰略性、統領性指導，國土空間規劃環評可作為兩者的橋梁與反饋途徑，有助于更好的銜接“三線一單”與國土空間規劃。

在編制國土空間規劃環評時，應基于總綱的要求，并結合規劃特點，圍繞“三區三線”，以發展規模、結構、布局為核心，判斷規劃實施的人口增長、城鎮建設規模增加、城市功能布局對生態環境的影響。充分利用“雙評價”中的生態保護重要性評估結果，作為規劃方案對城鎮生態方面影響的評價依據。國土空間規劃環評應評價“三線一單”中環境管控單元與規劃功能分區的相符性，并對不一致的地方提出規劃調整建議。