事業(yè)單位優(yōu)化全面預(yù)算管理措施探析

文/張雯雯 （農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

事業(yè)單位的職能定位主要為承擔(dān)社會(huì)公益職能和開展經(jīng)營服務(wù)活動(dòng)并直接參與市場競爭兩大類，其預(yù)算管理則既體現(xiàn)單位的職能定位和發(fā)展方向，也反映單位的經(jīng)營戰(zhàn)略。2018年《預(yù)算法》和2020年《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第729號(hào)）的修訂進(jìn)一步完善了標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度，為事業(yè)單位貫徹實(shí)施全面預(yù)算管理指明了方向。2021年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)[2021]5號(hào)）指出，深化預(yù)算管理制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期為各級(jí)財(cái)政部門的重點(diǎn)工作任務(wù)。因此，建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算管理制度、以預(yù)算促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)的落地是事業(yè)單位為進(jìn)一步提升預(yù)算管理效能而努力的方向。本文從當(dāng)前事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的問題入手，針對(duì)如何更好地落實(shí)全面預(yù)算管理展開分析與探究。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的意義

全面預(yù)算管理是指利用預(yù)算對(duì)單位內(nèi)部各部門的各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)單位內(nèi)部的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，完成既定的任務(wù)目標(biāo)。全面預(yù)算管理是調(diào)控事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程的重要手段，是推進(jìn)單位可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，是進(jìn)行事業(yè)單位內(nèi)部管理控制的一種主要方法。其基本特征是全員、全程、全額，這意味著在推行并實(shí)施全面預(yù)算的過程中，既要注重全員參與以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面覆蓋，又要堅(jiān)持收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、合法合規(guī)等原則，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等，并不斷強(qiáng)化預(yù)算績效考核。事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理有利于更好地立足職能定位，促使單位更好地履行社會(huì)公益性職能，保障公共服務(wù)高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)；有利于優(yōu)化資源配置，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，將有限的資源著重投入到重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)中，提高資源的使用效益，保證資金使用安全，確保既定目標(biāo)的有效落實(shí)；有利于風(fēng)險(xiǎn)防范，加大監(jiān)督力度并拓展監(jiān)督范圍，形成事前、事中、事后的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范單位相關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)行為，提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

二、事業(yè)單位落實(shí)全面預(yù)算管理面臨的問題

（一）預(yù)算管理意識(shí)不足

事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涉及本單位內(nèi)部管理層面及業(yè)務(wù)層面，全員參與、各部門通力協(xié)作是實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的前提條件，但在現(xiàn)實(shí)工作中普遍存在一些問題。一是對(duì)預(yù)算管理重視不足。一些單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為與預(yù)算相關(guān)的工作是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，使其余各部門在預(yù)算編制工作方面主動(dòng)性不高、參與程度低，或不配合提供數(shù)據(jù)及文字論證，使財(cái)務(wù)部門獲取的數(shù)據(jù)不足甚至缺失，只能采取增量法通過依賴歷史數(shù)據(jù)計(jì)算，甚至代編預(yù)算。二是預(yù)算管理制度體系不健全。各部門職責(zé)定位不清晰，流程設(shè)置缺乏合理性，使預(yù)算管理制度無法起到約束、規(guī)范、監(jiān)督等作用，不利于提高預(yù)算執(zhí)行效率。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)

預(yù)算編制是全面預(yù)算管理的起點(diǎn)，預(yù)算編制是否科學(xué)合理、是否符合本單位事業(yè)開展工作的目標(biāo)直接影響著后續(xù)各項(xiàng)工作的開展。但部分事業(yè)單位中存在預(yù)算編制不科學(xué)等一系列問題，主要體現(xiàn)為：一是預(yù)算目標(biāo)設(shè)置不合理，如僅考慮現(xiàn)有業(yè)務(wù)支出情況，未結(jié)合總體事業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)綜合考慮，則使每年的預(yù)算數(shù)據(jù)固化在有限的預(yù)算項(xiàng)目中，無法真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算資金的使用效果。二是預(yù)算編制方法不科學(xué)，如未結(jié)合單位實(shí)際發(fā)展需要提前規(guī)劃、綜合考慮預(yù)算需求，使編制方式缺乏合理性，為了在有限的時(shí)間內(nèi)完成編報(bào)，在每年短暫的預(yù)算上報(bào)限期內(nèi)僅采用增量預(yù)算法編制，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)期目標(biāo)偏離，為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行工作帶來困難；三是預(yù)算超規(guī)模申報(bào)，事業(yè)單位為申請(qǐng)較大力度的財(cái)政資金支持往往傾向于夸大預(yù)算需求、提高申報(bào)額度，從而不切實(shí)際地超需求申報(bào)，導(dǎo)致結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的產(chǎn)生。

（三）預(yù)算執(zhí)行不力

預(yù)算執(zhí)行控制不嚴(yán)、執(zhí)行效率偏低是事業(yè)單位中普遍存在的問題，主要體現(xiàn)在：一是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后，有些單位“重編制，輕執(zhí)行”的思想根深蒂固，在申請(qǐng)資金時(shí)下大力氣，預(yù)算批復(fù)后卻把財(cái)政資金當(dāng)作自有資金控制，不重視財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行序時(shí)進(jìn)度要求，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行前松后緊；二是預(yù)算執(zhí)行過程控制不嚴(yán)格，如未結(jié)合當(dāng)年工作任務(wù)開展進(jìn)程制定合理的執(zhí)行計(jì)劃，執(zhí)行審批流程繁瑣，卻不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致工作進(jìn)程緩慢；三是預(yù)算編制時(shí)對(duì)次年工作得開展缺乏合理的預(yù)判，資金到位后工作目標(biāo)發(fā)生變化，已不具備業(yè)務(wù)開展條件，使預(yù)算資金難以安排，導(dǎo)致執(zhí)行進(jìn)度緩慢，甚至產(chǎn)生結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。

（四）預(yù)算調(diào)整不規(guī)范

事業(yè)單位中存在預(yù)算調(diào)整不規(guī)范、隨意性大的現(xiàn)象，與預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行力度不到位、預(yù)算調(diào)整程序不嚴(yán)謹(jǐn)有密切的聯(lián)系。發(fā)生預(yù)算調(diào)整一方面因預(yù)算目標(biāo)設(shè)置不合理、項(xiàng)目細(xì)化不夠等導(dǎo)致任務(wù)難以實(shí)施，或因預(yù)算超需求超標(biāo)準(zhǔn)編報(bào)，導(dǎo)致某些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算批復(fù)額度偏高，難以執(zhí)行完畢，需為完成預(yù)算執(zhí)行任務(wù)予以調(diào)整。另一方面因領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度不重視，“前期不舍得花、后期花不出去”，將執(zhí)行壓力堆積至年末，導(dǎo)致發(fā)生結(jié)轉(zhuǎn)甚至結(jié)余資金收回的風(fēng)險(xiǎn)，從而產(chǎn)生預(yù)算調(diào)整，將“難花”的錢調(diào)整至較易支出的業(yè)務(wù)用途中。在預(yù)算調(diào)整程序方面，存在預(yù)算執(zhí)行部門或單位常未按程序報(bào)上級(jí)主管預(yù)算單位審批，發(fā)生預(yù)算調(diào)整需求時(shí)僅在部門或單位內(nèi)部自行調(diào)整，或未通過財(cái)務(wù)部門審批，缺少單位內(nèi)部及部門間相互監(jiān)督制約機(jī)制，使預(yù)算調(diào)整程序流于形式，大大降低預(yù)算執(zhí)行的約束性。

（五）預(yù)算績效考核機(jī)制不完善

部分事業(yè)單位存在重投入輕管理、重支出輕績效的情況。如預(yù)算績效考核機(jī)制不完善，使績效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，事后評(píng)價(jià)工作無章可循，考核指標(biāo)設(shè)置不合理，多以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，導(dǎo)致最終評(píng)價(jià)結(jié)果的參考性、指向性不強(qiáng)；預(yù)算目標(biāo)考核結(jié)果未能與激勵(lì)獎(jiǎng)懲相對(duì)接，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用缺位，難以將預(yù)算目標(biāo)的落實(shí)、預(yù)算執(zhí)行情況與單位職工的績效薪資相掛鉤，不能對(duì)單位職工進(jìn)行有效的激勵(lì)、監(jiān)督與約束；還有部分單位預(yù)算績效考核僅針對(duì)于結(jié)果，沒有將考核機(jī)制嵌入預(yù)算管理的全過程，使考評(píng)內(nèi)容與預(yù)算工作具體內(nèi)容相脫節(jié)，無法得到客觀公正的評(píng)價(jià)，致使績效考核的作用難以發(fā)揮。

三、事業(yè)單位優(yōu)化全面預(yù)算管理的具體策略

（一）樹立預(yù)算管理理念、增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)

首先，事業(yè)單位應(yīng)提高對(duì)預(yù)算管理的重視，全面預(yù)算編制工作涉及范圍廣、信息量大，它不只是由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)的事情，而是綜合的、全面的管理，是強(qiáng)調(diào)全面控制約束力的工作。因此，單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)從思想上重視起來，加強(qiáng)對(duì)年度預(yù)算的全流程管控，并組織各職能部門積極參與、協(xié)調(diào)配合。其次，應(yīng)進(jìn)一步健全預(yù)算管理體系，如設(shè)立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)確定預(yù)算目標(biāo)、組織召開預(yù)算會(huì)議等。應(yīng)明確各部門職責(zé)，由各部門全面參與完成本部門預(yù)算編制，并對(duì)所提供的數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和預(yù)算執(zhí)行情況負(fù)責(zé)。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制及執(zhí)行流程，使從“要錢”到“管錢”再到“花錢”的過程暢通有序、科學(xué)高效，使預(yù)算資金在社會(huì)公益職能方面更好地發(fā)揮效果。

（二）提高預(yù)算編制質(zhì)量、增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性

事業(yè)單位應(yīng)從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，進(jìn)一步提高預(yù)算編制質(zhì)量，增強(qiáng)其科學(xué)性與可行性。一是堅(jiān)持量入為出原則，合理安排支出預(yù)算規(guī)模、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，并聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目，提高財(cái)政資源配置效率；二是提前規(guī)劃、科學(xué)論證，做好前期調(diào)研與準(zhǔn)備工作，充分掌握資金需要以及支出合理性，對(duì)經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行準(zhǔn)確且全面的預(yù)測，制定合理的預(yù)算編制計(jì)劃；三是結(jié)合本單位行業(yè)性質(zhì)和業(yè)務(wù)實(shí)際需求，靈活運(yùn)用適當(dāng)?shù)念A(yù)算編制方法，合理應(yīng)用零基預(yù)算、彈性預(yù)算等以打破支出固化僵化格局，盤活各類存量資源，提高財(cái)政資源配置效益。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行、注重預(yù)算執(zhí)行過程控制

預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行不佳會(huì)影響目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)效果，同時(shí)影響次年預(yù)算的申報(bào)。因此，事業(yè)單位必須注重對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的全方位控制，堅(jiān)決糾正“重編制、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，解決預(yù)算執(zhí)行過程中的實(shí)際問題，進(jìn)而提升預(yù)算執(zhí)行效率。首先，強(qiáng)化預(yù)算對(duì)執(zhí)行的控制，對(duì)預(yù)算指標(biāo)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范的核算管理，確保其精準(zhǔn)反映預(yù)算標(biāo)指對(duì)執(zhí)行的有效控制；其次，建立執(zhí)行過程控制，遵循“收支兩條線”原則，明確各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷所需憑證，認(rèn)真審核各項(xiàng)費(fèi)用是否符合標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)范預(yù)算資金審批流程，嚴(yán)格遵循不相容崗位分離的原則，建立崗位責(zé)任制度，面對(duì)預(yù)算超支、無預(yù)算、資金使用不合理等情況，第一時(shí)間查明原因并問責(zé)到人，保障財(cái)政資金的安全使用；最后，建立預(yù)算分析機(jī)制，定期評(píng)估預(yù)算執(zhí)行的具體情況，經(jīng)過對(duì)比分析及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算與實(shí)際目標(biāo)的偏差問題，年末根據(jù)執(zhí)行情況及各項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)結(jié)果安排下年度預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的約束性。

（四）規(guī)范預(yù)算調(diào)劑管理、規(guī)范預(yù)算調(diào)整行為

基于預(yù)算調(diào)整不規(guī)范的現(xiàn)象，應(yīng)從以下幾方面著手。第一，強(qiáng)化預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，改變預(yù)算可隨意調(diào)整的觀念，在預(yù)算執(zhí)行的過程中以正確的觀念為主導(dǎo)，按照計(jì)劃使用經(jīng)費(fèi)；第二，建立內(nèi)部相互監(jiān)督牽制機(jī)制，落實(shí)預(yù)算管理制度，做好預(yù)算執(zhí)行跟蹤監(jiān)控工作，嚴(yán)格約束預(yù)算執(zhí)行的全過程，實(shí)時(shí)反饋信息，保證預(yù)算目標(biāo)的完成以及預(yù)算計(jì)劃的落實(shí)，盡可能避免出現(xiàn)過多的預(yù)算調(diào)整；第三，遵循科學(xué)有序的原則完善并規(guī)范預(yù)算調(diào)整審批流程，明晰預(yù)算調(diào)整的范圍，設(shè)置內(nèi)部相互監(jiān)督制約機(jī)制，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫葋砑s束調(diào)整行為。

（五）重視預(yù)算績效、建立健全預(yù)算績效管理機(jī)制

實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算管理效能的重要抓手，全面預(yù)算管理和考核、獎(jiǎng)懲制度共同作用可以激勵(lì)并約束預(yù)算編報(bào)主體追求盡量高的收入增長和盡量低的成本費(fèi)用。事業(yè)單位只有加強(qiáng)相關(guān)重視，在實(shí)踐中不斷完善相關(guān)制度，以健全的機(jī)制為保障，才能提升預(yù)算績效考核水平。一方面應(yīng)建立健全預(yù)算績效評(píng)估機(jī)制，對(duì)全面預(yù)算管理開展客觀公正的績效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)預(yù)算編制流程是否規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行控制是否嚴(yán)謹(jǐn)?shù)龋瑢㈩A(yù)算目標(biāo)納入績效指標(biāo)體系，綜合考慮外部因素的影響靈活調(diào)整各項(xiàng)考核指標(biāo)；另一方面，可將業(yè)績考核、績效獎(jiǎng)懲與預(yù)算管理相掛鉤，突出預(yù)算績效考核對(duì)單位職工的激勵(lì)作用，創(chuàng)新激勵(lì)手段，對(duì)落實(shí)預(yù)算指標(biāo)且資金使用效益良好的部門及個(gè)人給予績效獎(jiǎng)勵(lì)或給予考核加分，以此調(diào)動(dòng)職工履職盡責(zé)的積極性，強(qiáng)化其對(duì)預(yù)算工作的重視，最終確保預(yù)算管理處于良性循環(huán)之中。此外，單位還應(yīng)充分運(yùn)用績效考核的結(jié)果，加深對(duì)問題的反思與總結(jié)，從中汲取經(jīng)驗(yàn)，制定更加完整的預(yù)算方案，為下一年度預(yù)算工作提供參考。

四、結(jié)束語

綜上所述，為了適應(yīng)事業(yè)單位深化改革的趨勢，實(shí)現(xiàn)其穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，事業(yè)單位必須深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)全面預(yù)算管理的重要性，積極推行并予以實(shí)施，結(jié)合單位的實(shí)際情況分析落實(shí)過程中存在的困難，積極探尋可行的路徑，及時(shí)采取針對(duì)性的措施，逐步完善預(yù)算管理體系，以預(yù)算促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的落地。通過全面預(yù)算管理的優(yōu)化，可使預(yù)算資金聚力增效，從而進(jìn)一步推動(dòng)事業(yè)單位長效有序發(fā)展。

注釋

①《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第729號(hào)）。

②《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》(國發(fā)[2021]5號(hào)）。