鄉村振興背景下組織干預土地流轉對農戶福利的影響研究
——以無錫市的田野調查為例

祁 昕，徐靜文

（1.無錫職業技術學院 開源創新創業學院，江蘇 無錫 214121；2.無錫職業技術學院 財經學院，江蘇 無錫 214121）

1 鄉村振興背景下問題現狀

2021年2 月，鄉村振興局掛牌，隨后，各省級鄉村振興局也陸續掛牌成立。鄉村振興是黨和國家作出的重大決策部署，各省市政府將實施鄉村振興擺在優先位置，我國正式步入鄉村振興階段。鄉村振興戰略，涵蓋了農業農村農民問題，是關系國計民生的根本性問題，鄉村振興不僅能夠提高中國廣大農民的生活質量，從更長遠來看，鄉村的主動性將得到充分發揮，其發展活力也會得到明顯增強，同時農村土地制度改革進程將不斷推進，土地承包關系穩定性也會得到充分保證，農村集體產權制度的改革也會因此更加深入。一方面，農民財產權益可以得到最大化程度的保證，另一方面，集體經濟發展將不斷壯大，長遠看來，更是能夠保障我們改革開放40年以來在城鄉建設上取得的成果。

家庭聯產承包制度的實施是解決我國土地產權困境的有效路徑，并使我國農業取得了巨大的成就。但近年來隨著城鄉統籌發展和農業現代化的快速轉型，農業生產領域的人地矛盾逐漸凸顯，土地經營細碎化、土地撂荒等問題造成了巨大的效率損失，家庭聯產承包責任制的制度效率呈現邊際遞減[1]。自2018年到2021年的中央一號文件均強調要實施鄉村振興戰略，尤其是深化農村改革，包括鼓勵土地經營權的流轉和適度集中，以期實現農業農村現代化和促進農民增收。

在實際的土地流轉過程中，農戶卻很難通過自身實現規模化經營。為了快速實現農業規模化經營的目標，中央提出要加強土地承包經營權流轉管理和服務，通過土地流轉市場的建立，加大對專業大戶等規模化、多樣化經營主體的發展，與此同時，地方政府部門也采取了系列政策，加快土地的流轉速度。那么在鄉村振興背景下，組織干預土地流轉能否提高農戶福利，以及如何影響？對于上述問題的回答，以及探討組織干預土地流轉對流轉合同簽訂和農戶福利的影響，有助于進一步明晰鄉村振興背景下組織干預土地流轉對農戶福利的內涵、方式的研究，并提出完善土地流轉制度的建議。

2 實地調研結果分析

本文數據來源于2021年8月對江蘇無錫的12個行政村進行的農戶問卷和線上問卷星的調查。無錫市土地流轉市場比較完善，并且選擇區域是農業生產、土地規模經營以及流轉市場比較活躍的地區，其中土地流轉交易機構和農戶產權服務較為健全。同時，為了實現土地經營的機械化、規模化和現代化，當地政府采取各類政策，對土地流轉進行補貼，對于實現規模經營的主體進行政策扶持，能夠較好的滿足研究需要。結合調研點的土地流轉的特征，總結概括為這兩點：第一，基層政府在充當中介平臺的同時，也對土地流轉過程進行了適當的干預，主要通過強制力、行政命令等方式達到目的；第二，基層政府和村委會在土地流轉中，充當著實際決策人，以及土地產權代理人雙重角色。也就是說，當地政府為促進現代化農業，以及規模化農業的發展，需要依靠基層政府以及村委會的力量，從而使得農業大戶、合作社等規模經營主體用地需求得到了充分滿足。在這一過程中，基層政府以及村委會，對于土地流轉的參與主體、合同簽訂權等都造成了不同程度的影響。

首先，組織干預土地流轉對簽訂流轉合同的影響表現為降低交易成本和減少交易風險。

（1）降低交易成本。對轉入方來說，轉入方選擇村委會作為中介參與土地流轉，能夠較大程度地降低流入過程中的交易成本，提高土地流轉效率。對于轉出方來說，大多數轉出方會面臨搜尋流入土地戶困難的現象。同時，單個農戶擁有土地面積比較小，而對于流入戶來說，最好的選擇就是流入成片的土地方便規模經營操作，這在很大程度上增加了農戶轉出土地的交易成本[2]。轉出方需要一個比較信賴并且具有代表性的集體來同時參與流轉過程，這個集體能夠實現農戶自身土地的流出效益，并且能夠將土地進行集中以減少交易成本，因此農戶將這一意愿寄托在比較權威的村委會上。

（2）減少交易風險。對轉入方來說，轉入方在轉入土地后的經營過程中，若流轉過程雙方對于土地權益界定不明顯或界定條件不完善，農戶由于法律意識淡薄，在租金利益的驅動下容易做出損害轉入方收益的行為，甚至有的農戶強制終止流轉協議，這些均給轉入方的土地經營造成了很大的經營風險。

單個農戶在與轉入方進行土地流轉時通常處于劣勢，一是由于單個土地轉出交易成本較大，農戶成本負擔重；二是農戶對于轉入方缺乏信任，對協調協議內容以及履行合約容易產生較高的交易費用，因此農戶需要與其比較信任的村委會來實現土地集中流轉以降低流轉過程的交易費用，并且村委會能夠集中向轉入方收取土地押金使得流轉順利進行。

其次，組織干預土地流轉對農戶福利的影響主要分析對農戶租金收入和非農收入的影響。考慮到轉入方在土地流轉前后的福利情況無法觀測，因此本研究重點關注轉出方的福利變化情況。其中，收入是福利的關鍵可觀測變量，故轉出方在土地流轉前后的收入變化情況是本研究主要探討的內容。土地流轉后，農戶的收入情況也相應發生了改變，究其原因，在于農戶家庭勞動力，土地要素配置的調整。農戶將土地成功轉出后，一部分土地報酬轉變成為了土地租金收入。部分農戶以及勞動力，因為土地分離，只能選擇新的工作，最終使得家庭非農業收入發生了不同程度的變化。農戶收入集中包含了土地資源報酬和勞動力資源非農報酬兩部分，且都不同程度上受到了組織干預土地流轉的巨大影響。

（1）組織干預土地流轉對租金收入的影響。相較于農戶自發流轉，組織干預流轉使得交易主體，土地流轉規模都出現了不同程度的變化，對于土地資金確定機制的影響也同樣巨大。第一，組織對于流轉土地的干預，使得土地需求性明顯增強，價格談判能力也是得到了相應的提高。受到干預之后，網絡化的土地流轉平臺隨之建立了起來，一些規模連片的土地在對潛在轉入主體進行尋找時，也獲取了更多的空間，土地需求者數量相比之前有了明顯增加。基于土地供給量一定的條件，土地轉入主體之間的競爭愈加激烈，受到公開競價方式的影響，土地流轉的價格必定也會隨之提高。第二，組織對土地流轉進行干預，使得土地流轉交易費用明顯有所減少，農戶土地租金隨之有所增加。政府參與到主體談判，簽約中，流入主體則不必依次同農戶進行交易，流轉合同簽訂費用明顯有所減少。在農戶土地產權中，政府扮演著重要的代理人角色，并憑借自身的權威性、公信力，使得土地流轉合約得到有效執行，土地流轉合約執行以及監督的費用也相應有所減少。在組織的干預下，土地流轉效率明顯提高，交易費用對于土地資金所產生的侵蝕性更是相應減弱。第三，組織干預土地流轉，使得農戶異質特征對于土地租金產生的影響力明顯削弱了，不同類型的農戶，受到土地租金的影響，所產生的差異性并不明顯。為滿足土地規模經營需求，政府為保證土地規模流轉的集中性，應該鼓勵農戶積極參與。在土地質量同一的情況下，對于不同類型的農戶，土地租金價格也呈現出了明顯的一致性特點。基于理論角度分析，最低租金一定要高于農戶所接受的水平，嚴格意義上說，在組織的干預下，土地流轉租金水平往往更高。

（2）組織干預土地流轉對農戶非農收入的影響。土地流轉能夠讓農戶非農業收入明顯增加，農戶剩余勞動力轉移是否順利，是最主要的決定性因素。在農戶自發的土地流轉中，農戶所擁有的土地流轉權利，呈現出了明顯的自由化特點。對勞動力轉移機會進行預期，從而做出更加科學的土地流轉決策，確保在農業以及非農業領域中，家庭勞動力的配置達到最佳化狀態。農戶土地流轉決策受到組織干預的影響，非常明顯。為了提高土地流轉效率，基層政府很容易在土地流轉過程中出現行政化特點的作風，為了鼓勵農戶積極參與，始終堅持民主決策原則。土地流轉后的剩余勞動力很難得到有效轉移，隨著農戶土地流轉收入的增加，農戶土地流轉的收入效果很難體現出來。

農戶自發的土地流轉缺乏規范化，農戶之間多是口頭協議，土地租賃的期限沒有明確。土地流轉合約關系缺乏穩定性，一旦這一關系終止了，農戶就要收回土地，或者積極尋找新的轉入方。組織干預后，經過市場化平臺，土地將流轉給規模化的經營主體，同時建立起良好的合同管理以及監督體系，土地流轉雙方的合約關系也更加穩定。長期的土地流轉合約，使得交易的成本的明顯減少，勞動力轉移時間預期增加的同時，農戶非農就業的穩定性也將得到充分保證，對于農戶而言，非農業收入也將隨之有所增加。此外，當地政府在擴大土地流轉規模的同時，為提高剩余勞動力的轉移能力，幫助他們獲取更多就業機會，主要采取了勞動力就業培訓，推薦就業等諸多措施，進而幫助農民增加非農業收入。

3 政策建議與啟示

3.1 加強農戶農業生產培訓指導

鑒于農戶自身能力通常制約了農業的發展，政府在推動農業政策的同時，應加強農戶的生產技能與經營能力的培訓，促使農戶向新型職業農民轉變。并且培訓內容主要包括國家當前的農業政策與農業發展走勢，由此改變農戶對農業經營的傳統認知，從而加快土地流轉效率，提高土地的經營效益。

3.2 推動流轉市場發育

一方面，政府需要強化新一輪農村土地承包經營權確權登記，促進土地流轉。雖然《農村土地承包法》《物權法》中都明確提出了要保證農戶土地產權的穩定性，并對農村土地承包等合同文件所起到的作用，比如保護土地產權得到進一步強化。但還是有部分農戶沒有土地承包合同，這對土地產權的安全性，產生的影響可謂非常巨大。在最新的農村土地承包經營權確權登記頒證過程中，農民的權利必須要加以保障，與此同時，還要做好土地確權登記宣傳以及培訓工作。另一方面，有必要建立并完善省、市、縣統一聯網的農村產權交易市場體系，不僅可以降低流轉雙方的信息不對稱，進而降低流轉過程的交易成本，還能確保流轉價格的公開透明，避免農戶收益受損，因而完善農地流轉市場。

3.3 推動農業補貼及其他扶持政策

政府應加強對于農業補貼以及對于農業經營的扶持力度，由于是對于轉入戶而言，其規模經營土地意愿更強，比較容易實現規模化轉化為新型經營主體，在流轉過程可能面臨資金、流轉成本以及交易風險，因此需要政府的支持才能完成轉變，提高土地的流轉效益。

3.4 完善村委會的中介服務功能

個體農戶與新型經營主體進行直接的土地流出交易，或是新型經營主體與單個農戶進行交涉土地流入，將會面臨更高的交易成本，同時還需要付出更多的時間，以及額外的交易費用，并保證土地流轉的規模化。如果由村委會充當中介機構，并積極發揮自身的協調作用，農民的利益將得到有效保護，交易費用也將隨之降低，在此基礎上，交易雙方所存在的敲竹杠問題也將成功避免，經營違約的風險也會受到相應的制約，村內土地的流轉必定更加順利。第一，加強村委會的中介服務職能，并加大對村委會工作人員的專業培訓力度。第二，保證村委會中介工作規程的規范化，構建完善且科學的協調土地流轉規章制度，對于糾紛產生的處罰措施也加以明確，對于地租加以適時調整，制定規范合法的契約形式等。