基層行政事業單位內部控制問題研究

梁顯才

摘要：隨著政府職能的逐步完善，行政事業單位在實際運行時也會面臨各種各樣的風險。為了提高基層行政事業單位的執政能力以及服務水平，打造廉潔政府，就需要建立健全內部控制制度。當前，在基層行政機構的內部控制設計和運行方面仍存在一些問題，在新形勢下，完善內部控制是基層行政事業單位工作的重中之重，本文就此問題進行了探討。

關鍵詞：行政事業單位;內部控制;管控

一、加強基層行政事業單位內部控制建設的重要性

（一）可以提高鄉鎮行政機構內部管理水平

通過內控制度的建設，規范政府及下屬各服務中心辦事流程、職責分工、權限設置等，以制度約束日常工作行為，可以避免在日常工作中的盲目性，明確具體的責任，提高單位自身管理水平。

（二）合理保證財務信息真實完整，規避財務風險

鄉鎮區域內的行政事業單位按照規定每年度都向外定期、匯總提供真實完整的預決算報告和政府財務報告，內部控制制度建設重點也是圍繞財務工作展開，財務風險產生的根源與會計信息密切相關。通過內控建設，為單位財務信息的真實完整性提供合理保證，使權力在陽光下運行，按規章制度辦事。

（三）可以確保資產安全完整，消除各種不合規行為

管理社會公共資源是行政事業單位的職責，由于缺乏有效的監督，在資源和資金的配置和使用過程中，經常發生資源分配不公等現象。通過內控制度規范單位行政、財務行為，規范資產的配置、使用、管理、處置工作，落實資產管理責任，促進高效利用，杜絕浪費，可以有效改善傳統財務工作的質量，確保資產安全完整，消除各種不合規的行為。

（四）可以提升行政事業單位的履職服務能力

通過內控制度的建設，規范行政事業單位職能職責，以責定崗，以崗定人，按規章制度辦事，提高服務能力以及執政水平，提升內部行政辦公效率，彰顯為民服務宗旨。

（五）可以提升財政資金使用的效率

鄉鎮行政事業單位內控重點是財政資金，規范財政資金的使用范圍、使用程序、使用效果、監督驗收、績效評估、審核審批，可提升財政資金使用的效率。

（六）可以確保行政事業單位年度目標任務完成

在年度內部控制制度建設過程中嵌入單位近期、中期、長期目標任務，讓單位部門對照執行，按月度、季度、半年度、年度考核考評，將責任落實到部門、落實到人，對照目標找差距，對照差距抓整改，以確保各級單位部門按照自己的職責劃分協同完成目標任務。

二、當前基層行政事業單位內部控制存在的問題和不足

（一）認識不到位，缺乏內部控制觀念

鄉鎮層級由于宣傳、學習力度不夠，大多數單位負責人沒有內控這一概念，他們認為把工作推動起來就可以了，甚至認為內控工作與自己關系不大。具體業務經過層層簽批，最后到財政所辦理，業務辦理完缺乏相應的事后監督。

（二）缺乏完善的組織架構，崗位責任不清

內部控制制度建設需要各部門、各層級全員參與，結合自身的業務特點，共同制定，由于認識不到位，財政所成為內控建設牽頭部門，其他部門參與度非常低，沒有形成完善的內控組織架構。受制于人員編制，關鍵崗位無法輪崗，出現問題無法具體到責任人，工作效率低下。

（三）缺乏信息與溝通

財政所是鄉鎮內部控制制度建設的牽頭部門，由于受職責權限的限制，對內控的設計有一定的局限性，比如鄉鎮行政事業單位并沒有配備專業財務人員，由財政所代理記賬，會計主體與核算部門的分設，代理記賬單位只管記賬和定期提供報表，雙方缺乏溝通銜接，極易形成賬實不符等問題，影響單位內部控制制度的有效實施。

（四）有關人員業務素質不能滿足內部控制工作的需要

鄉鎮行政事業單位人員年齡結構中，四十五歲以上的員工占總人數60%以上，業務素質參差不齊，從整體來看，缺乏專業內控人員，不能有效地實現內控所要達到的效果，尚需改進和完善。

（五）重大事項的集體決策和審批制度有待進一步規范

三重一大事項的決策和辦理在基層行政事業單位缺乏規則制度，哪些事項需要采用集體決策沒有明確，其方式、程序、議事規則也不規范，職責權限界限不清，審批權集中，沒有建立監督和責任追究機制。

（六）缺乏第三方監督

目前，財政、審計等部門，基本上都是依據《預算法》《會計法》，對財政資金使用的合法性、合規性進行監督檢查，較少對被審計單位是否建立了行政事業單位內部控制、控制目標是否實現、制度建設、實施措施和實施程序等進行監督檢查和測試，無法有效預防和控制經濟活動中的風險。

三、產生這些問題的原因

（一）缺乏內控理念，管理體制不健全

基層行政事業單位沒有建立一套完整有效的管理制度，加之人員流動性大，管理制度不但不健全，也無法認真貫徹執行下去。

（二）不能適應職能的轉變

鄉鎮行政事業單位經過幾輪改革調整后，在“管理國家資源，提供公共服務”的基本要求下，各部門的職能職責更加明確、更加完善，其人員經崗位調整后，尚未適應新形勢下對工作的要求。

（三）在內控制度的制定上重設計、輕運行

單位應按照內部控制的規定，在單位負責人的領導下，建立適合本單位實際情況的內部控制制度。在實踐中，由于工作人員素質參差不齊，對制度的設計很重視，但沒有考慮本單位的實際情況，制度設立完成以后，沒有認真落實。

四、強化基層行政事業單位內部控制的具體舉措

（一）轉變觀念，提高認識

行政事業單位內部控制制度是一項系統工程，它是規范行政事業單位職責權限、執政行為、財務審批、資金管理、預算管理、風險防范、資產管理、政府采購等工作的規則制度。首先應組織單位主要負責人及相關領導，進行內部控制知識培訓，從而改變單位負責人認識上的問題，樹立內控理念，改變其對于內部控制的隨意性，單位負責人是內控制度建設的第一責任人，要從全局上審視其重要目的和意義，積極發揮表率作用，強化內部控制制度實施的重要性。把內控理念傳遞到轄區各個單位部門以及基層組織和社區，深入人心，更好的保障基層行政事業單位的平穩運營。

（二）加強內控基礎建設，規范內部控制體系

基層行政事業單位內部控制是為了實現經濟活動的合法合規，資產的安全和有效使用等目標而設計和建立的一系列制度和措施，包括單位和業務兩個層面，單位層面是內部控制建設的環境基礎，一方面，影響著內控建設的整體效率和效果;另一方面，又由于其宏觀和復雜性，存在一定的難度。應按照職責范圍合理設置內部控制牽頭部門，內部控制審計機構，引入企業成本效益管理理念，設計一套領導考核指標體系，設置權力清單，將目標任務、行政成本納入內控建設，激勵約束。實施關鍵崗位員工定期輪崗制度，加強員工職業道德教育，培養高尚的價值觀和情操，營造積極向上的文化氛圍。

由于受條件的限制，內部控制建設應針對重點風險領域制定控制措施。主要如下：一是建立內部決策議事制度，建立健全民主決策議事制度，明確重大事項范圍界定、集體審批和聯簽決策機制;二是合理分工，明確職責權限，按照履職范圍合理進行崗位設置，科學分工，完善崗位責任制;三是關鍵崗位工作人員的管理，包括建立工作人員的培訓、評價、輪崗、晉升、晉級等機制，任職資格和能力條件，完善輪崗制度，運用專項審計等替代性控制措施加強崗位責任制度落實;四是預決算管理，包括預算的編制、分解、執行和決算編報，人員經費按標準，公用經費按定額，項目經費按項目，應重點加強對公用經費和項目經費的管控，公用經費要保障單位日常運轉，項目經費要納入績效管理系統，做到“花錢必問效，無效必問責”;五是收支業務控制，行政事業單位應將單位所有資金納入管理范圍，定期和不定期開展清理清查工作，杜絕資金體外循環;六是政府采購管理，包括采購預算編制，采購方式的選擇，采購合同管理、驗收，采購資金的支付，規范采購行為，接受上級部門監督;七是資產管理，包括資產臺賬的建立，保管人、使用人的確定，資產的使用與移交等，行政事業單位應加強對劃撥、捐贈資產的管理，嚴禁賬外資產;八是項目和合同管理，包括項目的立項、評估、審批、招標、建設、竣工驗收和審計;合同的簽訂、審批、履行、登記、歸檔等。

（三）強化內部控制信息化發展

基層單位想要根本解決信息溝通不暢問題，首先應建立內部信息溝通機制，日常管理充分利用會議、廣播、板報、報告、內部工作群等方式及時溝通，明確上下溝通渠道、溝通頻率、重大事項及時上報機制。其次，基層行政事業單位還需要加強信息化基礎設施建設，使單位業務都在信息平臺流轉，也促進了各單位內部控制信息化建設的全覆蓋，達到資源共享。

（四）加強人員培訓，提高業務水平

強化單位負責人的控制責任，為內控建設營造良好氛圍，培訓各單位信息化人員，使他們掌握豐富的業務技能，從而使得各部門按照內部控制建設的要求，執行內部控制工作管理流程。

（五）制定授權審批控制、重大事項決策機制

基層政府部門應制定授權審批控制制度，明確授權審批方式、權限、程序、責任和相關的控制措施，三重一大事項按其影響程度、資金量明確權限范圍、議事規則、決策機制，確保決策的科學性與合理性。

（六）加強內部控制的評價與監督

每年年底，組織對內部控制建設、運行和實施情況進行評價，并出具內部控制評價報告，報告需經控制領導小組會審議，各部門根據評價結果優化、完善內部控制管理。制定科學的應對策略和風險管控措施，將不可避免的風險控制在可承受范圍之內。同時，在內控設計和運行過程中，吸收其他部門的人員，充分聽取其意見，力求實現內控制度的完善。

五、結束語

綜上所述，內部控制制度的建立健全，是所有基層行政事業單位所必備的，基層行政事業單位要根據自身的實際情況，把握重點，逐步建立和完善一套適合本地區本部門具體情況的內控制度，讓所有經濟活動有規可循，保障基層行政事業單位的平穩運營。

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