公益訴訟多元共治中的實踐探索

王健斌

摘 要：2021年9月9日，最高人民檢察院舉行以“守護群眾美好生活，貢獻公益檢察力量”為主題的新聞發布會，發布“公益訴訟守護美好生活”專項監督活動典型案例13件，其中福建省清流縣人民檢察院督促整治尾礦庫行政公益訴訟案位列第7件。清流縣檢察院找準服務大局的切入點和著力點，積極開展生態環境領域預防性公益訴訟，綜合運用訴前磋商、圓桌會議等辦案方式，助力縣委縣政府制定尾礦庫“一庫一策”方案，督促行政機關實施尾礦庫銷庫工程，有效治理重金屬污染源，預防重大損害結果發生，最大限度維護社會公共利益。通過預防性公益訴訟和社會治理的方式貢獻檢察在守護安全生產和促進國家治理體系和治理能力現代化方面的力量，凸顯出預防性公益訴訟具有的獨特價值。

關鍵詞：多元共治 公益訴訟訴前程序 生態環境領域 預防性公益訴訟

一、基本案情與監督過程

（一）基本案情

福建省清流縣華龍礦業有限公司烏石壟尾礦庫（以下簡稱“烏石壟尾礦庫”）地處清流縣余朋鄉，所選礦種為鉛鋅礦，屬于重金屬尾礦庫，占地96畝，壩高31.8米，庫容35.6萬立方米，礦區周圍地表水均呈渾濁狀，存在污染周邊環境及汛期潰庫垮壩風險，對下游數萬群眾生產生活構成嚴重威脅。

（二）調查和督促履職

2021年初，清流縣人民檢察院（以下簡稱“清流縣院”）在對烏石壟尾礦庫開展綜合治理專項監督過程中發現案件線索，并于4月2日作為行政公益訴訟案件立案。鑒于案情疑難復雜，清流縣院先后多次走訪生態環境、水利、市場監督管理、自然資源、應急管理、余朋鄉政府等部門，通過調取相關書面材料，運用無人機現場航拍等，對烏石壟尾礦庫周邊環境污染情況進行全面調查核實。根據《尾礦庫安全監督管理規定》第28條規定：“尾礦庫運行到設計最終標高或者不再進行排尾作業的，應當在一年內完成閉庫。”烏石壟尾礦庫于2009年建成竣工驗收，2015年停止使用，該庫應于2016年8月啟動閉庫程序。2020年8月26日，該尾礦庫被福建省應急管理廳等九部門出臺的《福建省防范化解尾礦庫安全風險實施方案》（以下簡稱《方案》）列入閉庫或銷庫名單。至立案時，烏石壟尾礦庫銷庫治理工作未取得實質性進展，尾礦庫存在污染周邊環境事實及重大安全事故隱患，相關職能部門怠于履行監管職責。

清流縣院向黨委政府主要負責同志報告專項調查情況，爭取黨委政府支持。鑒于該案涉及較多行政部門，且尾礦庫銷庫治理工作耗時長，整改難度大等現實困難，2021年4月13日，清流縣院通過訴前磋商方式，組織縣生態環境、水利、應急管理、自然資源等部門和余朋鄉政府召開訴前圓桌會議，分析研判尾礦庫銷庫治理問題，并對隱患排查工作、銷庫治理推進等方面明確由縣應急管理局作為牽頭組織以上行政部門共同履職的責任主體，確定了由縣政府兜底處理的整治方案。

清流縣應急管理局組織相關行政部門督促清流縣華龍礦業有限公司以尾礦回采方式進行銷庫治理。2021年5月8日，該公司與天津某公司簽訂回采施工合同并編制回采設計。7月7日，三明市應急管理局批復同意烏石壟尾礦庫回采施工。目前，施工單位正在按工程進度開展尾礦回采銷庫治理工作。7月9日，清流縣應急管理局會同相關部門向清流縣院書面報告銷庫工作的進展及督辦情況，承諾每季度對烏石壟尾礦庫銷庫開展安全檢查，確保整改回采作業過程生產安全，督促尾礦庫如期完成銷庫治理。清流縣院持續跟進監督，通過“回頭看”督促職能部門依法履職，確保在規定工期內完成尾礦庫銷庫工程，從源頭上徹底消除尾礦庫污染源和安全隱患。

二、辦案中的難點

（一）尚未實際發生損害結果，能否作為公益訴訟案件范圍

在最高人民檢察院召開的以“守護群眾美好生活，貢獻公益檢察力量”為主題的新聞發布會上，最高人民檢察院副檢察長張雪樵，第八檢察廳廳長胡衛列、副廳長徐全兵回答了記者提問。“檢察公益訴訟從哪里來、到哪里去，都離不開國家治理體系和治理能力現代化。”張雪樵說，檢察機關立足助力國家治理現代化，始終關注并積極推進完善公益訴訟檢察制度機制。胡衛列在回答記者提問時表示，公益訴訟檢察要在更廣闊空間守護人民美好生活，就應正確處理好專項監督活動重點領域、公益訴訟法定監督范圍與新領域探索的關系。探索的腳步不僅僅在辦案領域，還體現在辦案方式上。發布會上肯定了福建省清流縣檢察院在督促整治尾礦庫行政公益訴訟案中，針對重金屬尾礦庫存在污染周邊環境、汛期潰庫垮壩風險問題積極探索預防性公益訴訟，以訴前檢察建議督促行政機關從源頭上消除尾礦庫重金屬污染源，有效預防重大損害結果發生，保障人民群眾生命財產安全，最大限度維護國家利益和社會公共利益。[1]

（二）案件涉及區劃、地域、主體對象等多方利益，整改難度大

發布會上公布的諸多典型案例如環境污染、食品藥品安全領域公益損害多存在跨區劃跨地域的特點。2020年，最高人民檢察院指導上海、江蘇、浙江等三省建立了環太湖流域生態環境行政公益訴訟跨省際區劃管轄協作機制，積極探索跨區劃行政公益訴訟案件管轄機制，這一工作機制與以往很多跨區劃公益訴訟協作機制的不同之處就在于加了“管轄”兩個字。在食品藥品安全領域雖然尚無明確立法依據，但最高檢與最高法、農業農村部、海關總署、國家市場監督管理總局等七部門聯合印發了《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》。以上事例均說明辦案中發現的如全流域、跨區劃社會治理難題依然亟待解決等。[2]

在本案中，清流縣所面臨的多方利益沖突。一方面是部門主體之間的協同配合難，如2020年10月由清流縣應急管理局牽頭，與縣發改、工信、財政、自然資源、生態環境、水利等部門聯合會簽《清流縣防范化解尾礦庫安全風險實施方案》，但出現“推不動”現象，相關部門未形成合力;另一方面是企業股東存在利益之爭。華龍公司的采礦許可證、安全生產許可證均已到期，失去尾礦回采資質。公司三個股東雖已確定采取尾礦回采方式進行銷庫治理，但股東之間因利益糾葛，在回采合作單位方面存在嚴重分歧，始終無法達成一致意見，致使尾礦銷庫治理工作無法繼續;第三方面存在法律理解和適用上的障礙，如采礦權是否滅失問題需要權威解讀。2005年國土資源部辦公廳對重慶市國土資源和房屋管理局作出的國士資廳函[2005]517號《關于對探礦權采礦權滅失等有關問題的復函》：“探礦權或采礦權滅失是指：逾期不辦理延續登記手續自行廢止的探礦權或采礦權;已經辦理了勘查許可證、采礦許可證注銷登記手續的探礦權或采礦權;受到行政處罰，由原發證機關吊銷勘查許可證、采礦許可證的探礦權或采礦權。”福建省自然資源廳于2020年12月28日，印發閩自然資發[2020]81號《關于貫徹落實推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》，第4條第1款規定“形成尾礦資源和采礦廢石的采礦權已經滅失的，在保障安全和保護環境的前提下，經縣級人民政府納入公共資源交易平臺進行公開有償處置后對外銷售（該意見自2021年1月1日起實施）。”經調查，華龍公司采礦權于2010年3月到期后，未辦理延續登記手續，故根據上述規定，烏石壟尾礦資源的華龍公司采礦權于2010年3月到期，即采礦權已經滅失，因此，該尾礦資源應由縣政府納入公共資源交易平臺進行公開有償處置。同時，經我院專項調查組向省自然資源廳電話請示，得到了省自然資源廳稱“華龍公司采礦權屬于自然滅失”的口頭答復。因采礦權是否滅失問題攸關尾礦庫綜合治理工作方向，尚需權威解讀。

（三）本案行政機關的行為是否滿足公益訴訟立案要求

《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》立案條件要求：“經審查認為生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，可能侵害國家利益或者社會公共利益，應當報請檢察長決定立案。”本案中，清流縣應急管理局對清流縣華龍礦業有限公司烏石壟尾礦庫綜合治理負有監管職責，但該局未依法做好對該尾礦庫銷庫或者閉庫的監督管理工作，可能致使國家和社會公共利益受到侵害。因此，清流縣檢察院根據《國務院關于新時代支持革命老區振興發展的意見》（國發〔2021〕3號文件）（以下簡稱《振興意見》）中“開展尾礦庫綜合治理”及福建省應急管理廳等九部門列入銷庫或閉庫名單要求，以及《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款、《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條第1款的規定，對清流縣應急管理局怠于履行烏石壟尾礦庫綜合治理監管職責的行為進行立案審查。

三、踐行與探索

（一）立足站位，對標政策

清流縣人民檢察院主動對標省委提出的“再學習、再調研、再落實”工作要求，深刻領會《振興意見》中“開展尾礦庫綜合治理”的要求，認真履職，貢獻檢察智慧，助力縣委縣政府推進尾礦庫“一庫一策”取得成效。首先是“再學習”，吃透中央文件精神。對《振興意見》要求的促進綠色轉型發展，推動綠色礦山建設，加強礦山生態修復，開展尾礦庫綜合治理，用心守護人民群眾美好生活;其次是“再調研”，內查外調多措并舉。通過走訪部門，開展調查核實，現場勘查，收集固定證據，引進外腦，借力先進經驗，充分研討，明晰事實法律;最后是“再落實”，助推社會綜合治理。做到重大事項向人大常委會專題匯報，獲得人大支持。堅持政治站位，檢察工作按照《中國共產黨政法工作條例》要求向黨委專題報告，得到縣委領導高度肯定，批示專人牽頭研究處理。

（二）提升能力，多元共治

在司法實踐中，檢察機關如何融入發展大局，實現多元共治，是新時代國家治理體系和治理能力現代化賦予檢察機關的新要求新命題。近年我國在經濟建設方面取得了舉世矚目的成就，然而由于曾經的粗放式發展模式，在工業化與城市化的快速進程中，城市陷入了經濟增長和環境破壞的博弈困境。如環境污染、安全生產等的空間關聯和溢出效應，增加了治理范圍的跨度及治理難度。在具有空間和領域外溢性的問題治理中，多元主體共治模式逐漸成為國家和地方打破包括但不限于如環境污染治理、安全生產等困局的重要政策途徑。治理體系和治理能力現代化要求實現由單核凸顯型和松散參與型向多元協同型的演變。[3]在本案例中，清流縣做到了以政府為核心主體引導、多元主體共同參與的協同型治理模式，這也是未來共治的有效路徑走向。我們認為，多元主體廣泛參與公共事務治理是近年來公共管理水平提升的標志性特征，也是促進公共管理水平提升的重要途徑。高效的多元共治體系對高質量發展意義重大。在實踐中，要對政府與其他主體在參與治理過程中的權責關系進行界定，通過有效運用各方資源和優勢，平衡各方利益訴求，提升協同治理的有效性。