檢察公益訴訟參與高空墜物治理路徑研究

劉強　劉洋

摘 要：高空墜物是當今社會治理的一大頑疾，因高空墜物引發糾紛的案件往往具有難以預防、后果嚴重、責任不清的特點。高空墜物屬于公共安全領域，是檢察機關開展公益訴訟新領域探索的重點。檢察機關參與該領域治理，具有法律優勢、職權配置優勢、中立性優勢和預防功能優勢。民法典重新劃分“高空墜物”案件中涉及主體的權利義務，為檢察機關明確行政公益訴訟的監督對象、重點以及開展行政公益訴訟新領域探索提供了新的思路。

關鍵詞：高空墜物 檢察公益訴訟 治理路徑

因高空墜物引發的糾紛是近年來的多發案件，該類案件往往具有難以預防、后果嚴重、責任不清的特點，對于人民群眾的生命財產安全造成重大威脅。尤其在北京、上海等超大城市，人口密集、高樓林立，一旦發生高空墜物案件，后果不堪設想。

案例一：上海市虹口區某住宅小區的建筑外墻裝飾性構件持續出現掉落情況，已發生多起墜落物砸損機動車事故，而且呈現加速損壞趨勢，對公共安全造成重大威脅。經上海市虹口區人民檢察院（以下簡稱“虹口區院”）調查核實，屬地街道、房管和安監部門就該小區高空墜物問題曾經督促物業公司、業委會制定和落實整改方案。該小區經專門機構檢測，認定建筑外墻存在較大安全隱患，且裝飾性構件構造做法存在與現有竣工圖不一致的情形。屬地街道、房管等行政機關雖然履行部分職責，但始終未督促物業公司、業委會達成整改方案并具體落實，相關風險持續存在。虹口區院通過先后向屬地街道辦事處、建設工程質量監督部門、住房保障和房屋管理局、建設和管理委員會制發四份檢察建議，明晰各行政機關職責，督促形成治理合力，最終促成物業公司、業委會達成整改方案，并已具體落實修復，高空墜物隱患得到消除。

案例二：山西省晉中市榆次區鳳翔街的某商住樓項目工程，未取得施工許可證違法施工，且工地上的塔吊經常會將起重臂伸到工地外的鳳翔街上吊取工程材料，而在起重臂下的范圍沒有設置任何提醒過往行人、車輛注意的警示標志和保護設施，嚴重威脅不特定的過往行人、車輛和周邊居民的安全，存在嚴重的安全隱患。晉中市檢察院和榆次區檢察院采用公益訴訟檢察一體化辦案模式，在及時調查取得有效證據的基礎上，著眼案件的危險性和緊迫性，通過訴前檢察建議要求市住房和城鄉建設局、市應急管理局積極履職，果斷決定適用十五天檢察建議整改期。期間，通過座談會公開送達檢察建議，與行政執法機關共同承擔起維護公共利益的法律責任。[1]

以上兩起案例是近年以來檢察機關辦理高空墜物領域公益訴訟的典型案例。筆者將從檢察機關參與“高空墜物”治理的優勢，辦案的重點，以及在民法典生效背景下，檢察機關辦理“高空墜物”公益訴訟案件的變化等幾個方面進行梳理，探索檢察公益訴訟參與該領域社會治理的路徑。

一、“高空墜物”案件的主要類型、成因及法律依據

“高空墜物”被稱為“懸在城市上空的痛”，是當前城市治理中的一大頑疾。實踐中，首先需要區分“高空拋物”和“高空墜物”。“高空拋物”案件主要是違法行為人主動將物品從高空拋落，導致他人人身、財產受損。而“高空墜物”案件類型則相對復雜，行為人往往是因為疏于管理、行為失當，導致物品從高處墜落，產生危害后果。當然，除造成實際損害外，如果具有損害的風險，也應屬于“高空墜物”案件的范圍。

（一）“高空墜物”案件的主要類型及成因

1.建筑物、構筑物倒塌或者構件脫落案

在該類型案件中，處于高空的建筑物、構筑物或者建筑物的外立面、裝飾性構件等，因為施工、修理等外因或者年久失修等內因，產生破損、脫落甚至倒塌，從而對地面的人員、物體造成危害。該類案件的成因往往較為復雜，有些案件是人為因素，如在施工操作中行為失當，又如建筑物在建造時即因偷工減料等原因導致存在安全隱患，有些案件則是因為自然因素，如年久失修，加上自然條件變化，導致建筑物加速老化直至破損。但是更多的案件中，具有雙重因素疊加的特點。案例一中，建筑物裝飾性構件的脫落，主要是因為在建設時，裝飾性構件構造做法存在與現有竣工圖不一致的情形，且因脫落危險產生時，未及時進行修理，兩個原因疊加，共同導致危害后果的發生。

2.高空作業不當導致墜物案

近年來，高空作業領域的安全生產事故頻頻發生，主要是由于高空操作人員作業不當導致高空墜物，造成不法侵害。比如在案例二中，涉案公司無證非法施工，且工地上的塔吊經常會將起重臂伸到工地外大街上吊取工程材料，卻未設置任何警示標志和保護設施，存在重大風險。此外，違規電梯施工導致物損人傷等案件也屢見報端，該類型案件的成因往往是施工管理方或具體施工人員安全意識缺乏，作業不當，導致損害發生或造成重大風險。

3.日常生活墜物案

在日常生活中，居住于小區高層的房屋使用人疏于管理，放置于房屋外圍的花盆、衣物等物件掉落，危及地面行人安全。比如廣東省高級人民法院2020年公布的十大高空拋物、墜物典型案例中，有一例案件，是因為業主疏于管理寵物，寵物從陽臺跌落，導致停放于該建筑物下的車輛損壞[2]。這則案例反映出高空墜物案件具體情況的復雜性。此外，還需注意該類案件往往和高空拋物案件交織在一起，因行為人主觀方面和行為方式的微小差異，加之證據證明情況，可能會導致案件定性的變化。

（二）“高空墜物”案件辦理的法律依據

根據具體案情不同，辦理高空墜物案件的法律依據有刑事、民事、行政法律及司法解釋，具體包括民法典侵權責任編相關內容，《刑法》中過失致人重傷、過失致人死亡、重大責任事故罪的有關條款，《安全生產法》，最高人民法院《關于依法妥善審理高空拋物、墜物案件的意見》，《治安管理處罰法》等。部分案件中，存在民事、行政、刑事三種法律關系相互交織的情形。就檢察公益訴訟案件而言，主要涉及相關民事和行政法律規范的適用。

1.“高空墜物”案件涉及的民事法律規范分析

對于高空墜物案件的民事法律規定，實質經歷了三個階段。第一階段，案件頻發但規則缺位時期，導致2000年以后相繼發生的“重慶煙灰缸案”“山東菜案板案”“深圳高空玻璃砸死小學生案”等個案之間的判決結果存在巨大差異，引發廣泛討論和反思，相關立法隨即呼之欲出;第二階段，以“受害人保護為中心”的《侵權責任法》時期，在無法查找實際侵權人的情況下，要求可能的侵權人分攤責任，但是在該法實施以后，高空墜物案件仍然呈現快速增長態勢，高空墜物有關的三個條款的內在邏輯不夠清晰，導致相應的判決在高空墜物的特殊條款和一般條款適用上存在混亂;第三個階段，運用“多元化解決的綜合治理模式”的民法典時期[3]。

民法典于2021年1月1日正式生效，“強化權益侵害的預防和救濟，以回應風險社會的時代需要” [4]是民法典立法的重要特色。而高空墜物案件正是體現這一特色的重要方面。民法典進一步明晰了“高空拋物”和“高空墜物”的區別。以本文討論的“高空墜物”為視角，民法典第1252條至1254條對于《侵權責任法》第85條至87條的部分規定進行了吸收，在責任人明確的場合，對于建筑物、構筑物倒塌和建筑物、構筑物及擱置物、懸掛物脫落、墜落的行為，仍然繼續適用過錯推定原則。

修改較大的是第1254條的規定，該條規定中既有關于“高空拋物”，也有“高空墜物”規定。對于該條規定應該從以下幾個方面理解。第一，該條關于“高空墜物”適用對象的表述是“從建筑物上墜落的物品”，該物品范圍應當主要指無法證明為拋擲物品的各類墜落物，對應前文“日常生活的墜物案”。與此同時，在建筑物、構筑物及其擱置物、懸掛物脫落、墜落，無明確侵權人的場合，也可以適用該條規定;第二，該條規定強調了“侵權人擔責”這一原則，修正了原規定“無法明確侵權人，由全體可能侵權人補償”的價值取向，并強化了調查核實、追償等制度安排;第三，明確物業服務企業的安全保障義務，物業服務企業如未采取必要的安全保障措施，導致高空墜物損害的發生或者擴大，應當承擔侵權責任。該條的適用，可以同時參照民法典第1198條安全保障義務的一般性規定進行理解。

2.“高空墜物”案件涉及的行政法律規范分析

根據公開報道資料，當前“高空墜物”案件主要以民事侵權案件為主，行政機關主動采取行政監管手段對于違法行為進行制止或者處罰的情形較少。從相關行政法律規范入手，部分行為具有民事和行政違法雙重屬性。行政機關在一些案件中，具有明確的行政監管職責。

“高空墜物”案件通常需要判斷物業服務企業是否存在違法的問題。民法典明確了物業服務企業的安全保障義務，如相關主體未妥善履行義務，除引發民事侵權法律關系外，同樣將引發物業企業行業主管部門對其行政監管法律關系。根據《物業管理條例》及地方規范，物業企業的監管可能涉及房屋行政主管部門、一級地方政府及街道辦事處等派出機關。在物業服務企業存在未按照物業合同恰當履行安全保障義務等情況下，上述行政機關有權指導、督促其妥善履行義務。與此同時，公安機關基于對受害人的人身和財產保護職責以及調查事實的職責，也會與相關主體產生相應的行政法律關系。在一些涉及安全生產責任的案件中，除侵權法律關系外，還產生安全生產監督管理部門與違法行為人的行政監管法律關系。

二、檢察公益訴訟參與“高空墜物”治理的必要性和可行性

檢察公益訴訟制度是十八屆四中全會的頂層設計，旨在解決突出的公益損害問題，尤其在監管空白和多頭監管等疑難問題解決上，具有突出作用。十九屆四中全會提出拓展公益訴訟案件范圍。“高空墜物”作為重大公益損害問題，按照以往的治理模式并未取得應有效果，引入檢察公益訴訟參與治理，是符合當前形勢的恰當考量。

（一）必要性分析

最高人民檢察院出臺的《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，明確要突出辦理全國人大及其常委會要求的新領域案件，辦好地方性法規支持探索的新領域案件，注意辦理中央層面改革文件等要求研究探索的其他新領域案件，參照指導性案例、借鑒典型案例辦理同類新領域案件。高空墜物案件由于涉及不特定人員的生命、財產安全，屬于公共安全領域案件，在一些案件中，還與安全生產密切相關。安全生產領域，是全國人大及其常委會明確要求的新領域案件;公共安全領域，則是上海市地方立法中明確要求拓展的公益訴訟案件范圍。[5]

2020年最高人民法院在工作報告解讀中提及，2019年完成的《高空墜物傷人案件趨勢和特點》報告顯示，我國高空墜物民事案件呈逐年上升趨勢。此外，2016年到2018年，全國法院審結的高空墜物的民事案件中，有近三成高空墜物民事案件出現直接導致人員傷亡的嚴重后果，其中有人員死亡案件的占比為18.16%。高空墜物案件態勢的逐年上升，某種程度體現當前治理體系的乏力。高空墜物案件的嚴重危害，亟需該領域治理格局的更新，而檢察公益訴訟的引入，正是該領域治理體系中的新鮮血液和重要一環。檢察機關將高空墜物作為檢察公益訴訟的重點方向之一，回應了人民群眾對于加強該領域治理的迫切需求，是檢察機關貫徹以人民為中心發展思想的生動實踐。

（二）可行性分析

檢察機關依職權開展公益訴訟工作，能有力推動“高空墜物”領域綜合治理。與此同時，檢察機關的法律監督機關屬性、完整的公益檢察職能、相對中立的工作定位以及公益訴訟自身的預防性司法屬性，結合“高空墜物”案件注重預防、成因復雜、利益交錯、責任難糾等特點，決定了檢察機關開展該領域工作，相比受害人、社會組織和其他機關，具有自身鮮明的優勢。

1.法律優勢

公益訴訟檢察職能是檢察機關法律監督屬性的體現之一。相比行政機關的執法專業優勢，檢察機關的優勢更多地體現在法律的理解和適用。而相對于受害人、社會組織而言，檢察機關的法律優勢則體現得更為明顯。在本輪檢察改革之后，檢察機關已然建立以“四大檢察”“十大業務”為核心的法律監督體系，對于民事、行政、刑事法律問題均具有良好的業務儲備和人才儲備。“高空墜物”案件在法律適用上往往較為復雜，許多問題存在民事法律關系、行政法律關系，甚至刑事法律關系相互交織，法律梳理、責任認定、職權劃分等均較為復雜。檢察機關在辦理該領域案件，具有明顯的法律優勢。

2.職能配置優勢

檢察機關的公益訴訟檢察職能，具有十分完整的職能配備。從程序上看，從線索摸排，到立案調查，再到訴前程序，最后到起訴階段，如同刑事案件中包含了立案、審查起訴和起訴的全流程，是程序最完備的檢察業務。從職能配備來看，包含了調查核實權、提出檢察建議權、起訴權，相應的職權配置相對到位。對于“高空墜物”案件的治理，往往需要深入調查，明晰墜物的原因，確定責任的主體，采取督促相關機關治理或者代表公益提起訴訟等措施。一般的社會組織顯然難以具備相應的能力，行政機關也往往會因為多頭治理、相互推諉等問題，無法及時解決相關問題。

3.中立性優勢

行政機關是公共利益最直接的代表，其實施的行政許可、行政強制、行政處罰等各項行政監管措施以及制訂的各類行政規范，都會直接涉及到各項公共利益的保護。但是由于法律和實踐的局限性，導致治理空白和多頭治理的問題屢見不鮮。行政機關在治理社會問題時，往往會遇到各種掣肘，而做出的各類決定，由于與機關本身利益有關，常常受到各種質疑。相比行政機關而言，檢察機關作為司法機關，在國家治理體系中，具有相對中立的位置，與發生的公益侵害問題沒有直接的關聯。因此，檢察機關代表社會公眾，做出的維護公共利益的決定，往往具有更高的接受程度。“高空墜物”案件尤其如此，受害人和侵權人的利益往往難以平衡，其中可能還涉及行政違法問題，檢察機關作為中立方，做出的決定，更有利于問題的解決。

4.預防功能優勢

檢察公益訴訟不僅僅可以針對已發生實際公益損害的案件進行監督，也可以針對公益侵害危險辦理案件，具有鮮明的預防性司法功能。高空墜物案件一旦發生實際損害，往往后果十分嚴重。因此，對于高空墜物的預防顯得十分重要。針對一些可能發生高空墜物的問題，檢察機關可以主動出擊，將危險遏制在搖籃之中，具備極大治理優勢。

三、檢察公益訴訟辦理“高空墜物”案件的職責內容

從當前檢察機關成功辦理高空墜物案件的公開報道來看，均選擇行政公益訴訟案件這一類型。這是由于大量“高空墜物”民事侵權案件，有特定的受損對象，只需由受害人提起侵權之訴即可，無需啟動公益訴訟辦案程序。“高空墜物”民事案件，僅在損害尚未發生或者損害可能擴大之時，存在公益訴訟介入的空間。下面我們以行政公益訴訟為視角，總結和提煉出辦理該領域案件的主要職責內容。

（一）確定案件事實是基礎

確定案件事實，是檢察機關開展公益訴訟的起點。通過調查核實案件事實，明確公益損害的原因，才能為后續明晰責任主體，依法督促履職打下基礎。在高空墜物案件辦理中，調查確定事實往往需要從以下幾方面入手。

1.明確公益侵害的事實、經過和程度。高空墜物案件的發生可能如案例一是連續性的，也可能是一次性的。對于后者，更需要及時固定公益受到侵害的情況。除檢察機關現場勘驗，拍攝物損、人傷的照片之外，還需要從有關職能機關調取事故的調查報告、鑒定報告。此外，還需要詢問目擊者等證人，確定損害發生當時的現場情況。

2.確定高空墜物背后的原因。有些案件中高空墜物的原因比較簡單，只需稍微分析就可以確定，如違法施工。但有些高空墜物背后原因的確定存在困難。比如建筑物裝飾性構件脫落的案件，最終是依賴于鑒定才明確了高空墜物的原因。此外，在日常生活物品墜落的案件中，無論是確定違法行為人，還是確定墜落原因都存在困難。在確定原因的過程中，甚至要運用類似公安機關偵查案件的思路。在部分案件中，行政機關已有相關結論，只需檢察機關調取材料后再進行復核。

3.確定各有關方面已采取的措施。這其中包括違法行為人為阻止高空墜物采取的預防措施以及對造成損害采取的補救措施，相關行政機關在高空墜物前采取的行政監管措施以及在損害發生后采取的查明事實的措施和實施的行政處罰。

（二）明晰責任主體是關鍵

在確定案件事實的基礎上，明晰責任主體是開展該領域行政公益訴訟的關鍵。在行政公益訴訟案件中，往往存在兩類違法行為，多個責任主體。兩類違法行為是指，直接造成公益侵害的違法行為，以及具有相關職能的行政機關違法行使職權或者不作為的違法行為。多個責任主體可能包括侵權人、物業公司等在內的違法行為人，以及未依法履職的各行政機關。結合前文所述的三類高空墜物案件，具體的責任主體情形如下：

1.在建筑物、構筑物倒塌或者裝飾性構建脫落的案件中，根據造成高空墜物的原因不同，可以會有以下責任主體考量。單純的工程質量問題，責任主體往往是開發商、建筑公司，以及未依法履行工程質量監管職責的行政機關，如發生類似案例一的持續損害，那么對后續的問題，相關的行業主管部門如房管、屬地街道等也負有相應責任。單純的年久失修問題，責任主體則是相應的物業公司、業主委員會，以及未依法履職的房管和屬地街道。混合的原因，則可能囊括上述所有主體。

2.在高空作業不當導致的墜物案件中，直接的責任主體是施工方，以及未依法履行審批、監管職責的各行政機關。在日常生活墜物案中，直接責任主體是對自身財物疏于管理的房屋使用人，可能的責任主體包括物業公司、未依法履職的屬地街道等行政機關。

3.在一些較為復雜的案件中，檢察機關還應當積極運用委托鑒定、咨詢專家意見等方式，明確高空墜物案件發生的原因和責任主體，以使得作出的結論更具說服力。

另外注意民法典生效后，責任主體的變化。民法典第1254條第三款明確規定了公安機關應當依法及時調查，查清責任人。高空墜物案件由于后果嚴重，往往不是治安案件就是刑事案件。雖然民法典的該條款是提示性條款，但是對于公安機關調查治安和刑事案件，治安管理處罰法等行政法律規范以及刑事訴訟法等刑事法律規范，已做出明確規定。在民法典強調查清責任的背景下，檢察機關更應拓展思路，積極推動公安機關參與該領域的治理。在治安案件的情況下，檢察機關行政公益訴訟的監督機關范圍理應擴展到公安機關，在公安機關未妥善履行調查義務的情況下，制發檢察建議，督促其依法查清事實。在刑事案件情況下，仍需追究非涉刑其他主體的責任，充分運用檢察一體化優勢，采取公益訴訟檢察與刑事檢察部門聯合辦案等方式，督促公安機關查清相關事實，明晰責任劃分。民法典第1254條第二款對于物業責任的強化，也為該領域公益訴訟案件的辦理提供了思路。在強調“物業服務企業等建筑物管理人應當采取必要的安全保障措施防止高空墜物發生”的情形下，檢察機關在辦案中需要重點調查物業服務企業為預防高墜案件是否采取措施以及采取的措施是否到位，以及在高空墜物案件發生后，物業服務企業是否采取措施進行補救以及補救的實際效果。

（三）依法督促履職是核心

行政公益訴訟案件，并不是檢察機關直接采取措施維護受損的公益，而是通過督促行政機關履職的方式，通過行政機關的積極履職行為，采取必要的行政監管措施，或者對違法行為人予以處罰，從而實現維護公益的目的。依法督促履職是辦理高空墜物行政公益訴訟案件的核心，而其中關鍵之處在于“依法”。具體包含兩層含義：一是檢察機關的監督行為要依法，辦理行政公益訴訟案件必須依照法定的程序進行，對于案件事實的認定要準確，對于公益的保護要及時，不能減損甚至讓渡公益訴權;二是督促履職本身要依法，行政機關是否最終履職到位需要依靠檢察機關對于法律的準確理解，在根據法律規定，行政機關仍未履職到位，或者公益尚未得到修復的情況下，檢察機關仍然應當繼續督促履職。

從以上分析來看，檢察機關開展“高空墜物”治理主要采取辦理行政公益訴訟案件的方式。但從構成要素上來說，該領域案件在一些情形下也符合民事公益訴訟辦案條件。在沒有造成具體損害的場合，可以積極發揮公益訴訟的預防功能，具體的訴訟請求可以包括消除危險、恢復原狀、賠禮道歉等內容。由于未造成具體損失，該類案件無法提出賠償損失的訴訟請求。該領域民事公益訴訟，通過起訴的方式對侵權人進行名譽罰，警示潛在的其他侵權人，具有良好的一般預防功能。在造成實際侵害的場合，一般都由直接遭受侵害的受害人自行提起訴訟，但在侵害可能持續發生的場合，仍然可以提起民事公益訴訟，其本質與前面未發生實際侵害的民事公益訴訟具有一定相似性。