行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件之爭議化解

安小剛　張騰飛

摘 要：人民檢察院辦理當(dāng)事人申請監(jiān)督并提出合法訴求的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，可以立足法律監(jiān)督職能開展行政爭議實質(zhì)性化解工作。人民檢察院通過監(jiān)督人民法院非訴執(zhí)行活動，審查行政行為是否合法，發(fā)現(xiàn)人民法院執(zhí)行活動違反法律規(guī)定，行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議。

關(guān)鍵詞：行政爭議實質(zhì)性化解 非訴執(zhí)行監(jiān)督 公開聽證 檢察建議

一、案件難點與辦理思路

司法實踐中，對于行政相對人針對行政決定雖沒有行使復(fù)議、訴訟權(quán)利，但在非訴執(zhí)行階段仍然提出其合法訴求所致的行政爭議，稱之為“遺落之訴”。對于行政相對人未就行政決定申請復(fù)議、提起訴訟，在行政非訴執(zhí)行階段向檢察機關(guān)申請監(jiān)督提出合法正當(dāng)訴求的，檢察機關(guān)可以立足法律監(jiān)督職能依法開展行政爭議實質(zhì)性化解工作。

（一）行政機關(guān)對實際負責(zé)人魏某作出的行政處罰是否符合法律規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（2014年）（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）（2014年）第92條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人未履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照下列規(guī)定處以罰款：（一）發(fā)生一般事故的，處上一年年收入百分之三十的罰款;……。”本案中，魏某訴稱，時任總經(jīng)理是于某，應(yīng)對其進行處罰。經(jīng)檢察機關(guān)查實，公司發(fā)生安全事故時，原總經(jīng)理于某已因股權(quán)糾紛、挪用資金等原因離開公司，公司已由魏某實際負責(zé)。

根據(jù)《山東省安全生產(chǎn)條例》第11條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人依法履行安全生產(chǎn)工作職責(zé)，對安全生產(chǎn)工作全面負責(zé)，其他負責(zé)人對職責(zé)范圍的安全生產(chǎn)工作負責(zé)。主要負責(zé)人包括對本單位生產(chǎn)經(jīng)營負有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法定代表人、實際控制人以及其他主要決策人。由此，對魏某的行政處罰符合法律規(guī)定，處罰適當(dāng)。

（二）行政機關(guān)批準(zhǔn)延期繳納的時間是否會導(dǎo)致申請人民法院強制執(zhí)行的期限超期

行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的期限是以對當(dāng)事人作出行政處罰決定之日起，在法定期限內(nèi)當(dāng)事人不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定，自期限屆滿之日起3個月內(nèi)申請人民法院強制執(zhí)行，還是以行政機關(guān)批準(zhǔn)延期繳納的最后一日起開始計算，是否會出現(xiàn)超期問題。本案中，縣安監(jiān)局對包裝公司及魏某繳納罰款的申請已延期一次，法律雖未規(guī)定延期的次數(shù)，但是根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第53條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起3個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。

雖然《中華人民共和國行政處罰法》（2017年）（以下簡稱《行政處罰法》（2017年）） 沒有明確規(guī)定延期（分期）繳納的時間問題，但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第153條規(guī)定，“申請執(zhí)行的期限從法律文書規(guī)定的履行期間最后一日起計算;法律文書規(guī)定分期履行的，從規(guī)定的每次履行期間的最后一日起計算”，從本條文規(guī)定看，行政機關(guān)批準(zhǔn)分期履行的，申請強制執(zhí)行期限從履行期間的最后一日起計算，因此，批準(zhǔn)延期履行的，申請強制執(zhí)行期限也應(yīng)遵照本條款規(guī)定。另外，2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第72條對此作了明確規(guī)定：“行政機關(guān)批準(zhǔn)延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強制執(zhí)行的期限，自暫緩或分期繳納罰款期限結(jié)束之日起計算。”

（三）撤銷加處罰款的合理性

《行政處罰法》（2017年）第51條規(guī)定，當(dāng)事人到期不繳納罰款的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以加處罰款。該法第52條還規(guī)定，當(dāng)事人確有經(jīng)濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當(dāng)事人申請和行政機關(guān)批準(zhǔn)，可以暫緩或者分期繳納。《行政強制法》第42條規(guī)定，實施行政強制執(zhí)行，當(dāng)事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。本案中，包裝公司及魏某因確有經(jīng)濟困難，多次向有關(guān)部門反映，經(jīng)駐地鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)，縣應(yīng)急局同意其再次延期繳納。雖然未出具書面意見，但對此事實，有相關(guān)的書面說明予以證實，這種情形下應(yīng)當(dāng)認可行政機關(guān)同意再次延期繳納是有效的行政行為，且公司在事故發(fā)生后已進行整改，構(gòu)成可依法撤銷的情形。

（四）穿透式監(jiān)督如何實現(xiàn)更大的價值

檢察機關(guān)充分發(fā)揮對法院、行政機關(guān)的雙重監(jiān)督功能，監(jiān)督人民法院行政非訴執(zhí)行活動的受理、審查、裁定和實施，以及行政機關(guān)作出行政行為的合法性，在查明事實、證據(jù)的基礎(chǔ)上依法提出監(jiān)督糾正意見。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)審查準(zhǔn)予執(zhí)行行政裁定認定事實是否清楚、適用法律是否正確，發(fā)現(xiàn)人民法院執(zhí)行活動違反法律規(guī)定，行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議，促進人民法院公正司法、行政機關(guān)依法行政。

二、案件辦理的啟示

（一）堅持充分調(diào)查，依法精準(zhǔn)辦案

檢察機關(guān)推動實質(zhì)性化解行政爭議，應(yīng)堅持以精準(zhǔn)化監(jiān)督為導(dǎo)向，加強精細化審查，圍繞爭議焦點，對重要證據(jù)和案件事實進行認真調(diào)查核實，以查清事實、辨明是非作為成功化解行政爭議、有效保障當(dāng)事人合法權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。本案中，檢察機關(guān)主動向法院、行政機關(guān)、企業(yè)駐地鄉(xiāng)政府和其他知情人了解情況、調(diào)取相關(guān)案卷材料，查清了案件事實，固定了相關(guān)證據(jù)，證實了包裝公司申請延期、行政機關(guān)同意延期繳納罰款、包裝公司發(fā)生安全事故后及時整改等事實，為后續(xù)建議行政機關(guān)撤銷加處罰款奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（二）堅持借助外腦，提升理論認同

行政檢察監(jiān)督案件法律性、專業(yè)性強，借助外腦有助于幫助檢察機關(guān)解決監(jiān)督中法律適用難題。本案中，針對案件涉及的行政處罰、加處罰款等相關(guān)行政執(zhí)法領(lǐng)域問題，特別是口頭承諾的效力、加處罰款撤銷等法律適用問題，檢察機關(guān)除積極請示省市院外，還主動向行政法理論及實務(wù)專家請教，邀請法學(xué)專家參加聽證，深入探討相關(guān)行政行為，為檢察建議等監(jiān)督糾正意見奠定扎實的基礎(chǔ)。

（三）堅持積極溝通，形成各方共識

檢察機關(guān)在查清案件事實、明晰法律適用的基礎(chǔ)上，通過提出檢察建議、公開聽證、釋法說理、充分溝通等方式實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解。本案中，針對包裝公司多次向各級反映，黨委政府領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注的實際，為了更好的化解矛盾，檢察機關(guān)積極與法院、行政機關(guān)、鄉(xiāng)政府和包裝公司“雙向多向”溝通，核實相關(guān)情況，明確化解爭議、解決問題的思路，爭取縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。組織召開公開聽證會，加強釋法說理，促使企業(yè)解開“法結(jié)”“心結(jié)”，在檢察官建議下完善了公司安全生產(chǎn)管理制度，公司的內(nèi)部管理和經(jīng)營得到規(guī)范。法院撤銷原裁定，行政機關(guān)依法撤銷加處罰款。通過辦案，既促進了依法行政，又撤銷了不合理的行政處罰，化解了行政爭議，維護了民營企業(yè)的合法權(quán)益，取得了多方滿意的效果。