養老服務高質量發展的內涵詮釋與前瞻性思考

楊翠迎 劉玉萍

一、問題的提出

進入新時代，我國社會經濟發展取得了重大突破，特別是實現了兩大轉型。一是社會矛盾轉型，由人民對不斷增長的物質文化需要與落后的生產力之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這種新型矛盾在養老服務領域表現為老年人對晚年美好生活的向往與養老服務供給不平衡不充分之間的矛盾。二是社會發展目標轉型，由全面建設小康社會轉向全面建設社會主義現代化。在新的社會發展目標下，高質量發展是核心主題。黨的十九大首次強調中國經濟發展將由高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展概念一經提出，不只是針對經濟領域的工作，而是要求社會工作的方方面面均要實現高質量。鄭功成指出，面對國家明確在2035年基本實現現代化的既定目標，社會保障將承擔著更加重大的歷史責任，全面建成高質量的中國特色社會保障體系是當前重要的時代任務。①鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1 期。然而，在社會保障體系內部，學術界對多層次養老服務體系的研究不深，養老服務發展十分滯后，①鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1 期。這嚴重制約了社會保障高質量發展。作為中國社會保障體系的重要組成部分，養老服務是實現高質量社會保障體系不可或缺的部分，同時養老服務高質量發展是化解當前社會主要矛盾的必要策略，也是實現社會主義現代化的重要路徑。

我國養老服務發展自新中國成立以來經歷了計劃經濟時期的補缺模式、改革開放時期的救助模式，以及21 世紀以來的社會化模式變遷，當前已全面步入政府和市場雙輪驅動與內涵式發展的階段，高質量發展成為主旋律，在理論與實踐中已形成高度共識。②楊翠迎：《我國社會養老服務發展轉變與質量提升——基于新中國成立70年的回顧》，《社會科學輯刊》2020年第3 期。郭林基于歷史視角考察了我國養老服務發展走過的70年之路，對養老服務發展做了階段性劃分和政策實效評估，指出現階段養老服務發展已進入高質量發展階段；③郭林：《中國養老服務70年（1949—2019）：演變脈絡、政策評估、未來思路》，《社會保障評論》2019年第3 期。張思鋒、張澤滈基于人口老齡化特征及養老服務供給現狀提出將養老服務推向高質量發展階段；④張思鋒、張澤滈:《將養老服務推向高質量發展階段》，《中國科學報》，2018年3月6日第8 版。董紅亞綜合我國養老服務發展的現實基礎提出中國特色的養老服務業發展應進入高質量發展的新階段。⑤董紅亞：《中國特色養老服務模式的運行框架及趨勢前瞻》，《社會科學輯刊》2020年第4 期。2019年《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5 號）發布，提出“確保到2022年在保障人人享有基本養老服務的基礎上，有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求，老年人及其子女獲得感、幸福感、安全感顯著提高”，意味著我國養老服務在政策與實踐層面進入了高質量發展階段。陳功等認為，“十四五”時期是我國養老服務高質量發展的重要戰略機遇期，應緊緊把握該機遇期，積極主動應對時代挑戰，推動養老服務高質量發展。⑥陳功等：《“十四五”時期養老服務高質量發展的機遇和挑戰》，《行政管理改革》2021年第3 期。順應新的發展階段，學術界對養老服務高質量發展問題的討論逐漸多起來。白維軍從老年人需求及供給質量方面對高質量養老服務進行了概念界定，并將社會發展理論與共享發展理念作為學理支撐，分析了新型社會矛盾下高質量養老服務發展的空間與路徑；⑦白維軍：《養老服務高質量發展：何以可能?何以可為?》，《社會科學戰線》2019年第7 期。張思鋒和張澤滈基于大量的社會調查分析認為，老年人對美好生活的需要日益增長，對養老服務從“量的需要”發展為“質的需要”，但當前的養老服務供給質量和實效卻不盡如人意，繼而提出多元主體參與供給是養老服務高質量發展的關鍵；⑧張思鋒、張澤滈：《適應多樣性需要的養老服務及其質量提升的多元主體責任》，《人口與社會》2018年第4 期。席恒從社會網絡和社會治理視角分析了與老年人需求相適應的養老服務供給的基本邏輯和實現途徑；⑨席恒：《養老服務的邏輯、實現方式與治理路徑》，《社會保障評論》2020年第1 期。楊貴華、鄧瑋從滿足老年人“多層次需求”目標出發，提出采取“醫養結合”“融合發展”“健康促進行動”等綜合舉措，推動社區居家養老服務高質量發展。⑩楊貴華、鄧瑋：《以需求為導向推進居家養老服務高質量發展》，《前沿》2020年第6 期。這些研究成果不僅對我國當前養老服務發展所處的階段性給予了高度認同，也對養老服務高質量發展的理論基礎、存在的問題和主要路徑進行了多角度探討，其對促進我國養老服務高質量發展具有積極的指導意義，但是這些成果尚未對養老服務高質量發展的深刻內涵、目標要求、階段性任務等進行具體刻畫和系統研究，對我國養老服務高質量發展的精準施策和目標實現難以形成有力支撐。

當前在國家整體發展轉型的關鍵時期，養老服務建設堅持走高質量發展道路是題中之意，是國家整體治理水平提升的重要方面。只有對養老服務高質量及其發展內涵有清晰的理解，才能更好地指導養老服務高質量發展實踐。基于此，本文將深刻詮釋養老服務高質量發展的內涵、特征及目標，在系統剖析當前面臨的問題與挑戰的基礎上，為養老服務整體發展做出前瞻性思考和階段性任務設計，以助推我國養老服務高質量發展目標的實現。

二、養老服務高質量發展的基本內涵

（一）養老服務高質量的內涵特征

質量是基本品質的問題。養老服務質量是指養老服務體系是適當的、提供的服務是達標的，而且能實現養老服務對老年人的可達性，確保老年人在現有體系中享有制度帶來的福利，且這個福利是符合基本品質要求的。高質量是附加值的問題。養老服務高質量就是指養老服務體系不僅是適當的、達標的，而且其服務模式、管理、實施結果都應是有效的、充分的、科學的和高品質的，能實現老年人對晚年生活的美好追求，滿足老年人的安全感、舒適感和幸福感需要。隨著社會的發展，養老服務質量會不斷提升，即從一般質量向高質量發展轉變是必然趨勢。在高質量內涵的指導下，養老服務的發展應具備以下幾個特征。

第一，服務模式與體制合拍。該特征包含了兩層含義，一是指養老服務體系是國家社會保障制度的重要一環，其基本模式和管理規范應與國家社會保障制度整體特征相匹配。當前我國強調制度體系治理，養老服務體系的發展應順應國家治理現代化的要求，融入社會保障制度體系乃至國家制度體系的大系統。二是強調養老服務模式作為社會化供給模式，應與社會主義市場經濟體制合拍，即意味著養老服務高質量發展模式需要體現政府與市場的合作關系。合理劃分政府與市場在養老服務中的職責與邊界，政府提供保障基本民生需求的養老服務，而市場則將養老服務推向高、精、尖的水平，以此成化資源的協調配置，滿足不同人群的個性化養老需求，切實將養老服務福利惠及全體老人，實現全社會的帕累托改進。

第二，服務內容符合需求預期。現代社會的高速發展使得老年人面臨的風險變得復雜和多樣，老年人對養老服務實際的需求呈現多樣化、精細化和專業化的發展趨勢。高質量的養老服務供給應充分考慮老年人的養老需求，不僅要設計多層次、多功能、有品質的養老服務項目，形成需求牽引高水平供給、供給創造有效需求的高質量動態均衡，更要讓老年人及社會公眾可以預期到自己老年能夠享受的養老服務內容，同時也要讓老年人及社會公眾能夠預期到自己想要的養老服務能夠切實的獲得。為此，高質量的養老服務供給既要成化養老服務內容體系，還要健全體制機制和政策措施，以確保老年人所預期可享受的養老服務內容是切實可獲得的。

第三，服務供給適應可行能力。可行能力不僅是指高質量的養老服務能夠被現有社會總需求所接納，而且也指社會各方面的資源能夠持續性支撐高質量養老服務供給。適應可行能力就是指高質量的養老服務供給水平應與社會經濟發展階段相適應、與資源支撐能力相協調、與老年人及其家庭的消費意愿和支付能力相匹配，這是確保高質量養老服務持續、穩定、健康供給的先決條件。也就意味著在特定的社會發展階段，社會可支配資源如設施資源、資金資源及人力資源等能夠完全承擔高質量養老服務中長期、遠期、更遠期的供給成本，確保養老服務高質量發展具備較強的可持續性。與此同時，社會有完備的支付體系與保障機制相配套，消費群體有較強的消費和支付意愿，其購買力能承擔其獲得的服務項目的費用，確保高質量養老服務具備較大的需求市場。

第四，消費者有獲得感、體驗感、幸福感。相較于功能有限、水平較低、服務單一的傳統養老服務，高質量的養老服務內容完備、功能復合，重在實現保基本、保發展、提質增效的目標，追求的是從起點到過程再到結果的高品質，更加強調老年群體共享社會發展的成果，更加注重滿足老年人多層次的真實需求，更加強調老年人享有養老服務的獲得感和幸福感。養老服務高質量發展就是通過不斷完善服務內容、創新供給模式，幫助老年人切實獲得完備的生活照料、醫療護理及精神慰藉等服務；通過整合養老金制度、醫療保障制度、長期護理保險制度及其相關補貼制度，為老年人搭建可達平臺，提高老年人及其家庭的支付能力；通過結構調整、制度成化、財政支持等辦法消除養老服務供給不充分、不均衡問題，確保每一位老年人對所需服務有獲得感、體驗感和幸福感，實現其對美好生活的向往。

（二）養老服務高質量發展的內在要求

與傳統的養老服務相比，養老服務高質量發展有其獨特的內在要求，具體體現在以下三個方面。第一，更加注重內涵式發展。隨著老年人逐漸步入高齡階段，他們所要面臨的疾病、失能、失智等風險不斷上升，而傳統的社會養老服務“重供給輕需求”，存在醫、養、護服務割裂，即“醫院難以養，養老機構難以醫，家庭難以護”的困境，使得老年人很難從養老服務中獲得完整的抗風險服務，不僅導致老年人的體驗感和獲得感缺失，也造成有限的醫療與養老資源的作用效果難以發揮。在高質量理念的指導下，養老服務更加注重內涵式發展、更加注重綜合功能提升、更加注重從老年人的需求角度出發配置資源，即將經濟、服務、醫療、康復、護理等與養老服務融合發展，通過“醫養結合”“護養結合”“康養結合”等形式，實現養-醫-康-護-臨終關懷“五位一體”的連續性服務供給，并對困難的獨居、失能、失智、高齡老年人提供特殊的人文關懷，凸顯社會養老服務體系的福利性。

第二，更加注重質量提升。高質量的養老服務體系應彰顯對“質量”的追求，將“人性化設計、質量提升和附加值凸顯”的理念貫穿始終。首先，在養老服務內容供給上，不僅注重提供多樣化、多層次和復合功能的醫養護服務內容，提升老年人的養老質量，還將重視對老年人的人文關懷，①蒲新微：《社會福利的時代圖景變遷與中國未來走向》，《社會科學輯刊》2020年第3 期。重視老年人的精神需求和心理慰藉，維護老年人的尊嚴，提升老年人的生活品質。其次，在養老服務設施配備上，無論是社區居家照料機構還是專業的養護機構，無論是城市還是農村，都應配足完備的基礎設施；所配設施不僅具有較高的使用率，而且還應具有專業性、品質性，讓老年人有舒適感和體驗感。再次，在養老服務供給方式上，注重資源的整合與成化，推動居家、社區及機構的協調發展，實現居家、社區、機構“三養共享”，特別是充分發揮養老機構對社區居家養老的專業輻射與示范引領作用，促進養老服務質量的全面提升，使老年人獲得更高的養老服務附加值。

第三，更加重視社會公眾的實際感受。養老服務高質量發展不僅追求服務模式、服務內容以及服務方式的高質量和高品質，而且更加注重服務效果和公眾的滿意度。讓老年人及其家庭在社會養老服務體系中擁有較強的獲得感、體驗感和幸福感是養老服務高質量發展的根本目標，讓社會公眾對養老服務的使用有較高的滿意度，是養老服務政策的最終落腳點。因此，養老服務高質量發展更加注重提高政策的科學性、強化政策的執行與落實、強調服務過程與服務質量的監控、重視政策效果的評估與反饋，不斷完善供給體系，成化服務手段，確保老年人對成質養老服務的獲取和使用，不斷提升老年人及其家庭對社會養老服務的感受度和滿意度。

三、現行養老服務高質量發展目標與基本舉措

（一）發展目標

目標是養老服務發展的導向，只有對養老服務高質量有較為明確的目標，才能促使養老服務事業和產業切實走在高質量發展的道路上，成為國家全面建設社會主義現代化的重要一環。②鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1 期。根據高質量發展的內涵，以老年人及其家屬的需求為導向，構建政府、市場及個人多元主體合力、部門聯動、融合發展、全面覆蓋的社會養老服務體系，將醫療、康復、護理、精神慰藉及臨終關懷服務融合發展，為城鄉居民在養老生活中提供連續、適宜、規范、便捷的基本的養-醫-康-護-臨終關懷“五位一體”的服務，讓每一位老年人共享經濟社會發展的成果，實現對晚年生活的美好向往，是養老服務高質量發展的終極目標。2019年《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5 號）明確提出要“持續完善居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，確保到2022年在保障人人享有基本養老服務的基礎上，有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求，老年人及其子女獲得感、幸福感、安全感顯著提高”，是對養老服務高質量發展目標的最好詮釋。

（二）基本舉措

為大力推進養老服務高質量發展，確保“老有所養、老有所醫、老有所頤”，從黨的十八大到黨的十九大，國家做了許多開創性工作。特別是2016年以來，國家先后啟動了醫養結合、長期護理保險、居家和社區養老服務改革三大試點工作。經過多年努力，三大試點工作已初具規模和成效。

1.醫養結合試點深入開展，連續性服務供給模式初步形成

受到人口老齡化的挑戰，國際上將長期老年護理服務與醫療和預防服務相結合提供，這一趨勢在社區環境中更加明顯。①Alex Jingwei He, Vivien F. Y. Tang, "Integration of Health Services for the Elderly in Asia: A Scoping Review of Hong Kong, Singapore, Malaysia, Indonesia," Health Policy, 2021, 125(3).我國也十分重視養老服務領域的多功能融合。醫養結合是我國社會養老服務體系的核心內容，也是我國社會養老服務體系內涵式、高質量發展的重要體現。醫養結合將醫療衛生服務資源與養老服務相結合，不僅可以使原有的養老服務內部資源整合效果發揮更佳，也能通過養老服務與醫療衛生服務資源的外部整合，達到“以醫助養”的綜合功效。其核心理念是通過不斷完善社會養老服務體系，為城鄉居民提供養-醫-康-護-臨終關懷“五位一體”的服務。黨的十八大提出走內涵式發展道路，直接推動了醫養結合理念與行動在我國的發展。2013年底，國務院正式發文提出要“積極推進醫療衛生與養老服務相結合”，并強調“促進醫療衛生資源進入養老機構、社區和居民家庭”。此后醫養結合服務探索不斷加深，2016年國家啟動了醫養結合試點，由原國家衛計委和民政部聯合，分兩批在90 個地區推行試點，旨在探索醫養資源融合路徑和供給模式，為老年人搭建醫養連續服務供給網絡平臺。從全國來看，已初步形成了多樣化的醫養結合模式，幾乎所有試點單位的養老服務場所都實現了基本醫療衛生服務的覆蓋，不少發達省市非試點區域也已實現了覆蓋。

2.長期護理保險試點繼續擴面，老年人支付能力不斷提升

持續的高質量養老服務輸出需要連續的高成本來支撐，相較于單一的服務供給，醫養護結合的養老服務需要老年人及其家庭承擔更高的價格。隨著人口結構日益老齡化和高齡化，老年人對社會化養老服務的需求不斷增加，但目前照護服務的有效供給嚴重不足，且部分老人及其家庭無力購買，迫切需要建立照護保障制度緩解老年人及其家庭對醫養護服務費用的支付負擔。②何文炯：《社會保障何以增強兜底功能》，《人民論壇》2020年第23 期。

為此，國家積極探索建立長期護理保險制度，以社會互助共濟方式籌集資金，為長期失能人員的基本生活照料和與之密切相關的醫療護理提供資金或服務保障。2016年，國家發布《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（人社廳發〔2016〕80 號），同年人社部發起在全國15 個城市試點長期護理保險的工作。從試點地區運行來看，長期護理保險工作穩健開展，使用率較高，能夠有效減輕老年人支付負擔，提升老年人及家庭的體驗感。2020年，國家擴大了試點范圍，在原有試點城市的基礎上，新增天津、南寧等14 個試點單位，為國家建立正式制度繼續探索和積累經驗。長期護理保險制度是老年人享有高質量養老服務的重要保障，是我國新時期養老服務體系建設的重要方面。

3.居家和社區養老服務改革試點持續推進，支撐平臺建設初顯成效

居家和社區養老是養老服務的主體，是絕大多數老年人首選的養老方式，也是養老服務高質量發展的重心。而以醫養護結合為核心功能的居家和社區養老服務供給迫切需要專業化的基礎平臺給予支撐。為此，推動具有復合功能的居家和社區養老服務基礎平臺建設，變得十分必要和迫切。2016年《關于做好第一批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》，開啟了我國首批居家和社區養老服務改革試點工作。該項試點工作從理念指引、設施建設、服務指導、隊伍建設、平臺建設、經費保障及示范引領等方面進行了全方位多角度的探索和實踐，效果十分顯著。從首批試點至今，累計有203 個試點單位積極參與，確實增強了居家和社區養老服務供給體系的整體功能，奠定了全面提升我國養老服務高質量水平的堅實基礎。

四、養老服務高質量發展面臨的障礙與困境

在國家高度重視和大力引導下，各級地方政府和社會資本積極投入社會養老服務體系建設，不斷將醫養結合、長期護理保險以及社區居家養老服務理念融入其中，以助推養老服務高質量發展。然而，制度建設與實施效果還存在一些不盡人意的方面，也從深層次暴露出許多難題有待于在理論層面破解。

（一）社會養老服務體系建設存在較強的鏈式問題

社會養老服務體系是一個包含多種要素、相互交織、相互影響的有機體，內部建設與發展存在極強的因果鏈關系，其中一個要素發展不暢往往與其他要素存在缺陷有關，而一個要素存在問題也會引致相關要素發展面臨阻礙。

從實踐層面來看，我國養老服務供給端、需求端以及支付端均存在突出的矛盾和問題。在供給端，醫養結合服務資源配置總量、結構和標準問題突出，醫、養資源銜接不暢，養老機構輻射社區居家養老服務存在障礙，致使醫養結合服務在多數地區出現形式大于內容、服務項目缺乏定位、服務頻次低、醫護人員短缺等問題，且試點工作尚未全面鋪開，導致受益面窄、受益不均衡等情況。在需求端，高質量意味著高消費支出，除了受支付能力制約之外，絕大多數老年人及其家庭存在消費意愿不強、接受度低的情況，導致養老服務消費不旺。如多數機構老人在無基本醫療保險配套的情形下，不愿意接受內設醫療機構服務等。在支付端，基本醫療保險和長期護理保險存在銜接不暢與覆蓋不全的問題，導致支付能力受限，出現消費端堵塞現象。

養老服務供給、需求及支付三端問題相互交織、互相纏絆，進一步形成了阻礙養老服務高質量發展的難點、痛點和堵點等深層次問題。養老服務領域的養老、醫療、護理服務資源不足，限制了服務供給和消費；基本醫療保險和長期護理保險不能同步跟進，抑制了有效需求；長期以來的供給不足、服務能力低下、消費不旺交織在一起，使得供給端和需求端雙方陷入惡性信任危機。以上種種問題積重難返，導致養老服務在實現高質量發展的過程中實效不強、推廣和擴面進程緩慢。總之，我國養老服務高質量發展明顯存在由實踐層面到理論層面，由供給端、支付端到消費端，由淺及深的復雜鏈式問題。

（二）政府與市場關系膠著，陷入雙重困境

養老服務具有多重屬性，既有公共產品的特質，又具備私人產品的特性，使得政府和市場在養老服務供給邊界上關系裹挾，面臨雙重困境。一方面，當前養老服務需求旺盛，市場潛力巨大，有利于激發養老產業供給潛能，促進養老服務多樣化、多層次發展，因而政府通過加大政策扶植力度等途徑擴大市場規模。但另一方面，養老服務事關國計民生，對一些家庭而言，養老服務是剛需，特別是有失能、失智等老年人的家庭，政府不敢也不能退出市場，擔心一旦退出市場，市場供給若不足或是出現扭曲，不僅不能為失能、失智老人家庭提供服務，還容易背離社會養老服務的初衷，難以滿足全體老年人的基本養老需求。因而，政府不得不持續引導甚至直接參與養老服務供給，這就造成一定的市場準入壁壘。同時，盡管政府給予養老服務行業較大的政策成惠，但市場對這些政策存在顧慮，市場力量難以釋放，致使整個養老服務行業過度依賴政府。此外，社會組織參與養老服務供給活力不足，嚴重依賴財政支持，自主創新和開拓市場能力非常有限。①樊紅敏等：《新時代養老服務創新驅動因素、障礙及路徑》，《社會政策研究》2020年第4 期。市場對養老服務資源的配置是養老服務運行機制的關鍵一環，②董紅亞：《中國特色養老服務模式的運行框架及趨勢前瞻》，《社會科學輯刊》2020年第4 期。但市場與政府在養老服務領域的合作邊界模糊，難以脫離雙重困境，市場力量不能有效釋放，養老服務市場格局擴大面臨困難。

（三）不平衡性頑疾難以消除，影響滿意度和獲得感

社會養老服務整體發展不平衡，表現在養老服務供給的方方面面，包括地區不平衡、城鄉差距、城郊差距、社區差距、行政村與自然村的差距等。在體系建設中，普遍存在養老機構建設成于社區居家服務建設的現象，而在機構建設中，養老床位充分，護理床位不足；硬件投入較充分，軟件建設不足；公辦機構投入成于民辦機構；“一床難求”與“床位空置”并存矛盾突出。這種服務供給的不均衡是現有養老服務體系發展不足、資源供給總量欠缺與結構失衡并存的表現，①郭林：《中國養老服務70年（1949—2019）：演變脈絡、政策評估、未來思路》，《社會保障評論》2019年第3 期。導致老年人及其家庭對養老服務的獲得存在差別化，難以保障公平。更進一步看，不少地方政府及相關職能部門、老人及家屬等對醫養結合、長期護理保險以及社區居家養老服務實踐的認識、理念等存在異質性，致使養老服務體系從制度設計到政策落實均存在差異，加重了養老服務發展整體的不均衡。長期下去，老年人及其家庭乃至整個社會容易出現從物理差距到心理差距的萌生與放大，導致不公平感加深，降低社會對養老服務的滿意度，影響高質量發展目標的實現。

（四）高質量發展后勁不足，既缺乏推力也缺乏拉力

高質量發展需要有持續的供給動力和需求拉力，供給動力意味著有持續資金、制度以及政策支持，而需求拉力則意味著需要激發老年群體及其家庭的消費意愿及購買力，將有效需求轉化為實際的消費。然而，在供給方面，當前市場對政府的鼓勵政策、引導機制等存在頓感，各種激勵對市場撬動微弱，供給動力不足，市場的巨大潛力難以發揮。再加上現有養老服務供給對公共資源依賴度過大，需要直接的財政補貼以持續推動養老服務供給增長，而公共資源又有限，這將導致養老服務供給的有效性不足，極大地限制了養老服務高質量發展的可持續性。在需求方面，老年人及其家庭對養老服務存在巨大需求，但現有支付體系不健全、醫保未全部接入養老機構、長護險試點未全面鋪開，直接限制了消費者的消費能力。這兩方面的原因導致盡管老年人及其家庭存在養老服務的巨大需求，但是無法形成有效需求，不能刺激消費，難以形成對高質量養老服務發展的拉力。當供給動力不足疊加需求拉力疲軟時，養老服務高質量發展的持續性動力就不足，制約了養老服務整體水平的提升。

五、促進養老服務高質量發展的前瞻性思考

養老服務高質量發展勢在必行，但當前仍面臨巨大的困難和挑戰。為此必須結合實際，進行長遠的謀劃與突破，從多方面創造條件，推動養老服務高質量發展目標的實現。

（一）厘清思路，明確目標，推動養老服務高質量發展兩步走戰略

養老服務發展有其特殊的歷史規律和階段性任務，只有順應規律，不斷延續和升級目標，才能持續推動養老服務向高質量邁進。新中國成立后，乃至整個計劃經濟時期，我國社會養老服務基本處于補缺狀態，政府將有限的養老服務資源分配給最需要幫助和救助的老年人，旨在解決部分人群的部分問題。從改革開放到21 世紀初期，受到人口老齡化的沖擊，涌現了9073、9064、9055 等地方化養老服務格局，以此為代表，我國養老服務的發展開始追求數量和規模的擴充，社會養老服務體系逐漸形成，滿足人人享有養老服務成為基本目標。黨的十八大以后，國家更加重視養老服務的質量發展，不斷將醫養結合、智能化養老等概念融入社會養老服務體系，重在解決老年人如何能夠便捷地獲得醫養護服務問題。自此，我國養老服務發展發生了較大轉變，即將保障對象由關注少數特殊老人轉向關注每位老年人，將服務供給由政府為主轉為由政府、社會、市場共同提供，將服務內容由生活照料為主轉為養、醫、護結合，實現由數量向質量再向高質量的轉化與升級。①楊翠迎：《我國社會養老服務發展轉變與質量提升——基于新中國成立70年的回顧》，《社會科學輯刊》2020年第3 期。

進入新時代，養老服務發展將進入高質量發展階段，更應該厘清總體思路，繼續深化養老服務體系，轉變政府職能，激活市場，增加總供給；與此同時，成化結構，提質增效，促進均衡發展，確保每一位老年人有獲得感和幸福感。根據我國社會發展的總目標和所處的新階段，養老服務高質量發展應實行兩步走戰略（圖1）。一是在全面建設社會主義現代化階段，即2021—2035年，應是養老服務高質量發展的第一階段，以實現老年人對養老服務的可及性和獲得感為目標。這一階段的重點任務是加強養老服務現代化建設，成化養老服務供給結構，消除不平衡性；提升養老服務功能，增強養老服務總供給，確保老年人都能享受綜合服務，徹底實現數量-質量-高質量的飛躍。二是在全面建設社會主義現代化強國階段，即2036—2050年，應是養老服務高質量發展的第二階段，以重點提升老年人的舒適感和幸福感為目標，強化高品質養老服務供給，提升享受服務的感受度，確保老年人都有且都能享受有品質的綜合服務，實現有尊嚴、有品質的養老生活。通過兩步走戰略，分解和實現高質量發展目標，促進養老服務供給模式轉型和服務質量升級，實現和提升老年人的獲得感和幸福感。

圖1 養老服務高質量發展整體思路與階段性目標

（二）深化改革，重點突破，注重整體提升與分類推進相結合

養老服務高質量發展是一項復雜的系統工程，養老服務體系建設是實現高質量發展的中樞神經和紐帶，為此，成先推動養老服務體系的高質量是實現養老服務高質量發展的關鍵。目前，我國以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的社會養老服務體系基本建成，但是存在結構失衡、總量不足、發展不平衡等問題。因此，在高質量發展階段，需要繼續深化改革，在整體提升的同時，重點突破薄弱環節和薄弱領域，重視服務體系的精細化和精準化供給，要考慮區域發展的不平衡性進行分類推進，以全面實現養老服務體系結構成化、服務數量充分、服務質量達標的目標。在機構養老方面，確立政府瘦身、壯大市場的總基調，充分界定養老機構權屬，明確公辦、社會辦、商業辦以及社區嵌入式機構的服務對象、形式及范圍等，在此基礎上，推動養老機構的分類改革（圖2），繼續加強政府職能轉變，推進多樣化兜底方式，強化政府購買服務，大力發展社會和市場辦養老機構；對已有公辦養老機構，根據兜底人群的需求規模，進行適當的民營化改革；①涂愛仙：《“十二五”以來我國養老服務的發展取向：政策演化與實踐路徑》，《社會政策研究》2019年第1 期。在市場化程度高的地區，可以鼓勵部分社會辦非盈利養老機構向市場化機構轉型，政府可以提供綠色通道，促進非盈利機構向市場化機構轉變，既為養老機構松綁，也為養老服務業健康發展釋放活力；社區嵌入式長者照護之家及托老機構，也應走市場化發展道路，對于需要政府兜底和幫扶的老年人，可以通過購買服務方式進行保障。與此同時，在養老機構內部，可以以政府兜底保障人群為標尺設置合理的養老床位指標，并根據區域發展的情況，制定差別化目標，以符合各地的真實需要。對于醫養結合服務，應循序漸進將醫療服務引入養老機構，要注意不能強行要求已有養老機構內設醫療機構，但是應明確強調養老機構必須采取適宜的方式提供醫、養、護連續服務，增強養老機構的綜合功能。

圖2 養老機構分類改革思路

在社區居家養老方面，應繼續加強基礎設施和支撐平臺建設，成化醫療衛生服務資源配置，確保充足的藥品和醫護人員供給，同步配套基本醫療保險和長期護理保險，實現社區居家醫養護服務高質量發展。②王鍇：《居家養老服務質量：概念辨析、評估進路與政策因應》，《社會政策研究》2020年第3 期。還應特別注意，需要綜合考慮基本養老保險、基本醫療保險及長期護理保險等社會支付體系的分擔能力，建立支付保障機制，以提升老年人及其家屬對高質量養老服務的消費意愿和購買能力。

（三）適時評估三大試點工作成效，改進試點工作方式方法

醫養結合、長期護理保險以及居家和社區養老服務改革三大試點工作是提升養老服務整體質量的重要舉措，但實踐中存在缺乏頂層設計、政策不完善、試點地區不配套、試點單位不均衡、發展不充分的問題。三項試點從啟動至今已有五年時間，應盡快對其試點成效開展系統評估，評價各個試點模式的可行性、可推廣性，總結經驗，完善政策，盡快在全國層面全面推開。此外，針對三項試點工作的主導部門不統一引發的試點單位不配套問題，建議統一由一個部門牽頭，多個部門合作，統籌推進三項試點工作，確保三項試點在試點單位的選擇上統一與匹配，以實現醫養結合、長期護理保險以及居家和社區服務平臺的功能耦合，發揮試點的最佳功效。

就三項試點工作本身來看，長期護理保險確實既能提高老年人及其家庭的支付能力，又能節約醫療衛生服務資源，應該作為一項長期的制度進行建設。建議縮短試點時間，認真總結各地試點經驗，按照社會保險制度思路做好長護險的頂層設計工作，形成國家層面的基本保險制度，面向全國直接實施。醫養結合服務試點，應做好發展規劃，完善政策銜接辦法和資金籌集渠道，同時要加強家庭醫生、全科醫生及護理人員隊伍建設，補齊供給短板。居家和社區養老服務試點工作，在加強社區基礎平臺建設的基礎上，重視養老機構對社區居家服務的示范引領和指導作用，突出公共養老設施建設，提高受益面和獲益群體。在整個養老服務高質量發展中，要特別注意區位因素引致的養老服務不平衡不充分問題，通過加大政策扶持，引入社會力量，著力解決交通距離偏遠居住區及農村老年人服務的可及性問題。此外，要時刻關注政策的實效性，設置一定的動態評估機制，及時完善和成化三大試點工作，確保政策的有效性。

（四）多措并舉，激發市場活力，增加供給

從當前養老服務發展現狀來看，供給不足、供需錯位是最主要的矛盾，具體表現在床位資源配置不足、設施藥品配備不足、醫護人員短缺等方面。解決這些問題的根本途徑是要擴大總供給，而市場具備巨大的供給潛力，應探索適宜的路徑，通過放價、成服、強監管三舉措激發市場活力，增加養老服務供給，促進養老服務業的健康發展。

首先，市場供需受價格規律影響，解決好養老服務價格問題是撬開市場的關鍵。一直以來，公辦養老服務機構具有的價格成勢會增加社會辦養老機構的調價壓力，降低其盈利能力，不利于市場規模的形成。政府可收縮直接定價范圍，通過合理的放價，形成以市場規律決定為主的價格機制，成化社會資金舉辦養老機構及其相關服務組織的程序，鼓勵社會力量進入養老服務領域。解決價格問題，進而化解“一床難求”的困局。其次，政府給予養老服務體系的政策支持是促進養老服務高質量發展的重要保障，但應明確政府是為養老服務發展提供支撐服務的，不能過度干預市場，要改革和成化現有政策支持結構，讓社會辦機構完全市場化定價，給予其盈利空間。再次，政府除了提供養老服務發展所需的平臺，更應該在政策設計、準入機制及監督和引導方面發揮作用，盡快出臺與養老照護服務相關的醫療護理服務標準，為養老服務高質量發展創造公平的競爭環境，方便社會機構與社會組織有序參與競爭。

“十四五”乃至未來15年是我國養老服務發展轉型升級的重要時期，應該把握時機、完善制度、成化政策、發揮政府與市場的合力，加快建成多層次、多樣化、高質量的醫養護結合養老服務體系，確保每一位老年人及其家屬有獲得感和幸福感。