中國社會救助投入強度研究

程 杰

一、中國社會救助體系改革與發(fā)展現(xiàn)狀

社會救助是社會保護體系的重要組成部分，是解決困難群體生存危機、維護社會底線公平的重要制度安排。21 世紀以來，中國政府將民生工作放在更加重要位置，社會救助事業(yè)成為全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容。當前中國特色社會主義進入新時代，社會救助政策也開啟了民生化范式的新階段。①張浩淼：《中國社會救助70年（1949—2019）：政策范式變遷與新趨勢》，《社會保障評論》2019年第7 期。2014年，國務院頒布《社會救助暫行辦法》，明確了“8+1”的社會救助體系基本框架，即最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助、自然災害救助等8 個項目，鼓勵社會力量廣泛參與。黨的十九大報告進一步提出“弱有所扶”，要求完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、成撫安置等制度。社會救助體系發(fā)揮了重要的社會政策民生兜底作用，被視為最后一道“社會安全網(wǎng)”。

最低生活保障制度是社會救助體系的核心和基礎(chǔ)。低保制度的基本特點是非繳費性和非普惠性，目標群體是人均收入低于指定最低標準的家庭。1999年，全國范圍開始建立城市最低生活保障制度，農(nóng)村最低生活保障制度起步相對較晚，2007年開始在全國范圍建立。民政部公布數(shù)據(jù)顯示，城市最低生活保障覆蓋人數(shù)于2009年達到約2300 萬人的頂峰之后開始下降，2020年減少到805 萬人。農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋人數(shù)從2007年建立之初的約3600 萬人，增長到2013年的約5400 萬人，之后開始下降，2020年減少到3600 萬人，覆蓋人數(shù)減少意味著貧困人口逐步脫貧。

面向城鄉(xiāng)特殊困難人群，中國先后建立了農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困人員救助、城市“三無”人員救濟和福利院供養(yǎng)制度。針對農(nóng)村“三無”人員提供吃、穿、住、醫(yī)、葬五個方面（即“五保供養(yǎng)”）的生活照顧和物質(zhì)幫助。2006年，農(nóng)村特困人員救助方式進行調(diào)整，部分人員納入最低生活保障制度。2014年，城鄉(xiāng)“三無”人員保障制度統(tǒng)一并入特困人員供養(yǎng)制度。到2020年末，農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)減少到約450 萬人，城市特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)約為30 萬人。

醫(yī)療救助是應對城鄉(xiāng)低收入群體因病致貧、因病返貧的重要政策。救助對象主要包括最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員、低收入家庭的老年人和未成年人、重度殘疾人和重病患者以及其他特殊困難人員和成撫人員，通過直接醫(yī)療救助和資助參加醫(yī)療保險兩種方式救助。2003年，農(nóng)村醫(yī)療救助制度與“新農(nóng)合”制度同步試點實施，2005年城市醫(yī)療救助制度啟動試點。國家醫(yī)療保障局公布數(shù)據(jù)顯示，2020年全國資助參加基本醫(yī)療保險人數(shù)接近9984 萬人，實施門診和住院救助達到8404 萬人次。

教育救助保障了適齡人口獲得公平的教育機會。2006年，國務院決定全面實施“兩免一補”政策，即免除學雜費和書本費，對于家庭經(jīng)濟困難的寄宿生提供生活補助。2008年實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育全部免費，確保所有義務教育適齡兒童都能“不花錢、有學上”。在學前教育階段，對在普惠性幼兒園就讀的家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童予以資助。對于高中教育階段家庭困難的學生，國家和地方政府設(shè)立助學金對其進行資助。對于中等職業(yè)教育，建立以免學費、國家助學金為主，學校和社會資助及頂崗實習等為補充的學生資助制度。對于高等教育階段家庭經(jīng)濟困難的學生，以獎學金、學生貸款、勤工儉學等方式救助。教育部公布數(shù)據(jù)顯示，2020年全國各類教育資助學生1.46 億人次，2008—2020年累計資助金額達到1.86萬億元。

住房救助政策起步于城市住房制度改革。住房救助主要包括公共租賃住房、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造以及農(nóng)村危房改造三種方式。政府以租金補貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞较蜃》坷щy家庭提供保障性住房，面向城鎮(zhèn)中等偏下收入的住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員出租保障性住房，2014年開始公共租賃房與廉租房并軌運行。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布資料顯示，“十三五”期間全國完成改造各類棚戶區(qū)住房2300 萬套，覆蓋5000 多萬居民，完成改造各類農(nóng)村危房約600 萬套。

就業(yè)援助既是社會救助的范疇，也是就業(yè)工作的內(nèi)容。就業(yè)援助旨在通過制定各類特殊扶持政策，多渠道開發(fā)公益性崗位，提供有針對性的援助措施，幫扶就業(yè)困難人員盡快實現(xiàn)再就業(yè)。就業(yè)援助對象主要包括就業(yè)困難人員和“零就業(yè)”家庭成員。臨時救助是一種應急性、過渡性的救助政策，主要救助出現(xiàn)突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難的群眾，臨時救助方式包括發(fā)放臨時救助金、發(fā)放實物和提供轉(zhuǎn)介服務。自然災害救助長期處于臨時性、應急性活動狀態(tài)，2010年國務院頒布《自然災害救助條例》，自然災害救助進入規(guī)范化階段，要求將自然災害救助工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。同時，政府鼓勵社會力量廣泛參與社會救助，2016年《慈善法》正式實施，對于鼓勵社會力量參與救助活動發(fā)揮積極作用。

社會救助體系加快發(fā)展得益于改革開放以來快速經(jīng)濟增長和公共財政持續(xù)投入。當前中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，人口與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟增速趨于放緩，公共財政面臨收入增幅下降、支出剛性增長的約束。另一方面，民生領(lǐng)域發(fā)展的不平衡不充分矛盾依然突出，居民的生活需求和民生訴求也在發(fā)生變化。在預算約束趨緊情況下，確定一個較為合理的社會救助投入強度是新時期社會救助體系穩(wěn)定發(fā)展的重要保障，也是相關(guān)學術(shù)領(lǐng)域和政策部門需要探討的基礎(chǔ)性議題。尤其是2018年國務院機構(gòu)改革方案實施之后，社會救助職能劃分進行了調(diào)整，民政部門主要負責最低生活保障、特困人員供養(yǎng)和臨時救助，原來由民政部門負責的自然災害救助、醫(yī)療救助分別交由應急管理部門和醫(yī)療保障部門負責，教育救助、住房救助和就業(yè)救助項目分別由教育部門、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門以及人力資源和社會保障部門負責。社會救助事業(yè)多部門管理有利于專業(yè)化分工，但也為評估社會救助水平和投入強度帶來了難度。

二、社會救助投入強度測算

（一）概念與統(tǒng)計口徑

投入強度通常作為一個宏觀層面相對指標，反映全社會經(jīng)濟資源中用于某一領(lǐng)域或事業(yè)的比重。例如反映一個國家或地區(qū)創(chuàng)新投入強度的研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入占GDP 比重，這里投入來自政府公共財政、高校科研機構(gòu)、社會組織以及企業(yè)。社會救助屬于民生事業(yè)，主要依靠政府公共財政，因此，我們將社會救助投入強度界定為各級政府財政直接用于八大類社會救助項目投入總額占GDP的比重，同時也觀察了社會救助投入占政府公共財政總支出的比重。中國社會救助體系在探索中不斷調(diào)整完善，目前不同救助項目的目標對象、救助方式、籌資來源仍然存在差異，對應的政府職能部門也不同。為了更清楚地理解中國社會救助投入強度，更有針對性地服務于政策決策，我們界定了三種不同范圍和統(tǒng)計口徑。

第一層次：最低生活保障制度是社會救助體系最核心的構(gòu)成內(nèi)容，通過直接觀察低保的投入強度和保障水平能夠理解社會救助基礎(chǔ)狀況。2000—2020年全國城鄉(xiāng)最低生活保障累計支出達到2 萬億元，2020年城鄉(xiāng)最低生活保障支出接近2000 億元（見表1），占當年GDP 的比重為0.19%，占當年全國公共財政支出（政府一般公共預算支出）的比重為0.8%。世界銀行的評估報告中，也將低保作為中國社會安全網(wǎng)的主要構(gòu)成，估算得到2014年無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付占GDP 比重為0.26%。①World Bank, The State of Social Safety Nets 2018, Washington DC, 2018.

表1 2000—2020年中國社會救助財政投入（億元）

第二層次：“民政社會救助”是民政部門負責組織實施的社會救助項目，除了最低生活保障制度之外，還包括特困人員供養(yǎng)、臨時救助及其他社會救助，通過觀察民政社會救助能夠相對更廣泛地理解社會救助狀況。2000—2020年全國“民政社會救助”累計支出達到2.5 萬億元，2020年“民政社會救助”支出約為2600 億元，占當年GDP 的比重為0.26%，占當年全國公共財政支出的比重為1.06%。

第三層次：廣義的社會救助體系包括所有八大類社會救助項目，以更全面地觀察社會救助投入強度和保障水平。在不考慮救助方式（直接救助與間接救助）和資金投入周期差異（每年連續(xù)救助與一次性救助）的情況下，2000—2020年全國各類社會救助政府財政累計支出接近9萬億元，2020年各類社會救助支出達到9200 億元，占當年GDP 的比重為0.91%，占當年全國公共財政支出的比重為3.76%。世界銀行的評估報告中，中國社會安全網(wǎng)項目僅包括低保、五保和減貧項目，但同時納入了新農(nóng)保項目，估算得到2014年中國社會安全網(wǎng)投入強度為0.76%，總體上低估了中國社會救助投入強度。②World Bank, The State of Social Safety Nets 2018, Washington DC, 2018.

（二）社會救助投入強度變化

新世紀以來的20年，中國經(jīng)濟保持較快增長，社會救助體系建設(shè)步伐加快，財政投入不斷增加，社會救助支出不斷增長，社會救助投入強度總體上呈現(xiàn)逐步提高的趨勢。城鄉(xiāng)最低生活保障支出占GDP 比重從2000年前后的0.02%逐步提高到2012年的0.26%，“民政社會救助”支出占GDP 比重在2000年前后也只有0.02%，進入“十二五”時期則達到0.3%左右，更廣義的社會救助財政支出占GDP 比重在2008年為0.79%，2012年提高到1.25%。以公共財政支出相對比重反映的社會救助投入強度也表現(xiàn)出類似的特征，城鄉(xiāng)最低生活保障支出占公共財政的比重從2000年前后的0.14%逐步提高到“十二五”時期的1.1%左右，“民政社會救助”支出占公共財政的比重在2000年前后僅為0.14%，“十二五”時期達到1.3%左右，更廣義的社會救助財政支出占公共財政的比重從2008年約4%逐步提高到“十二五”時期的5%左右。

社會救助投入強度變化呈現(xiàn)出階段性特征。改革開放之前，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、財政資源緊缺，救助水平很低，1958年全國社會救濟福利費占國家財政支出比重僅為0.3%，1966年和1976年也僅占0.6%和0.5%。③張浩淼：《中國社會救助70年（1949—2019）：政策范式變遷與新趨勢》，《社會保障評論》2019年第7 期。改革開放以來，社會救助支出總體上呈逐步上升趨勢，1978—2010年民政部門社會救助支出大體可以分為三個階段：1978—1994年社會救助支出處于下降態(tài)勢，支出占財政支出和GDP 比重均處于歷史低點；1995—2000年處于低水平徘徊階段，分稅制改革為阻止社會救助支出下滑趨勢發(fā)揮了積極作用；2001年開始社會救助支出大幅快速增長，占財政支出和GDP 比重也明顯提高。①張立彥：《政府社會救助支出存在的問題與對策》，《經(jīng)濟縱橫》2013年第9 期。但是，隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，尤其“十三五”時期以來，社會救助投入強度變化出現(xiàn)了新特征。

社會救助投入強度沒有延續(xù)之前的較快提升態(tài)勢，“十二五”中后期開始陷入徘徊狀態(tài)，“十三五”時期呈現(xiàn)逆轉(zhuǎn)下降趨勢。城鄉(xiāng)最低生活保障支出占GDP 比重在2013年達到高峰（0.28%）之后開始逐漸下降，2019年下降到0.17%，2020年小幅反彈到0.19%（見圖1），主要與全面脫貧攻堅任務收官之年的兜底保障有關(guān)。“民政社會救助”投入強度也呈現(xiàn)類似特征，財政投入占GDP 比重在2013年達到高峰（0.33%）之后逐步下降，占全國財政支出比重在2011年達到高峰（1.42%）之后逐步下降，2019年下降到0.91%，2020年小幅反彈到1.06%（見圖2）。廣義上的社會救助投入強度也呈現(xiàn)波動下降趨勢，各類救助項目投入占GDP 比重在2012年達到高峰（1.25%）之后趨于下降，2019年下降到0.81%，占全國財政支出比重從“十二五”時期的5%左右下降到2019年的3.37%。

圖1 中國社會救助投入占GDP 比重（2000—2020年）

圖2 中國社會救助投入占全國財政支出比重（2000—2020年）

總體上來看，“十三五”時期社會救助體系的財政投入增長沒有趕上經(jīng)濟增長和財政支出增長的步伐，這主要歸因于幾方面因素：（1）全面脫貧攻堅任務加快推進，絕對貧困問題逐步解決，農(nóng)村最低生活保障覆蓋對象逐步退出（見圖3），而相對貧困救助機制尚未全面建立。城市低保也存在類似情況，在沒有大幅度提高低保標準情況下，低保對象識別機制嚴格化導致實際漏報率提高，低保對象快速減少對整個社會救助制度產(chǎn)生負面影響。①關(guān)信平：《新時代中國城市最低生活保障制度成化路徑：提升標準與精準識別》，《社會保障評論》2019年第1 期。（2）醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項救助政策往往與低保制度或扶貧政策掛鉤，覆蓋對象接近，低保和扶貧退出也影響其他專項社會救助投入。（3）經(jīng)濟增速放緩和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革（如降費減稅）影響公共財政收入，財政支出預算趨緊，人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變導致普惠性的支出（如養(yǎng)老金、醫(yī)療衛(wèi)生等）增長較快，壓縮了非普惠性的社會救助投入增長空間。

圖3 城鄉(xiāng)最低生活保障覆蓋人數(shù)與財政投入（1996—2020年）

需要強調(diào)的是，宏觀上社會救助投入強度的下降并不必然等同于微觀層面社會救助水平的下降，實際上城鄉(xiāng)最低生活保障標準始終保持穩(wěn)定的提高態(tài)勢，尤其城鄉(xiāng)一體化進程逐步推進，城鄉(xiāng)低保標準差距逐步縮小，2010—2020年城市低保和農(nóng)村低保的平均標準分別從每人每月251.2 元、117.0 元提高到677.6 元、496.9 元，城鄉(xiāng)低保標準差距（城市：農(nóng)村）從2.15 下降到1.36。

（三）社會救助投入的結(jié)構(gòu)特征

隨著社會救助體系建設(shè)不斷完善，社會救助投入的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化?！懊裾鐣戎蓖度胨急戎胤€(wěn)定在25%左右，2020年受到全面脫貧攻堅任務影響，“民政社會救助”投入占比提高到28.1%（見圖4）。醫(yī)療救助制度逐步完善，尤其國家醫(yī)療保障局負責此項職能之后，救助范圍進一步擴大，救助標準持續(xù)提高，近兩年醫(yī)療救助投入占比提高到6%。教育救助投入強度也明顯提高，各類學校學生救助財政投入占社會救助總投入比重從2012年的12%提高到2020年的近20%。就業(yè)援助投入保持穩(wěn)定，所占比重保持在10%左右。受2008年“5.12汶川地震”突發(fā)事件影響，自然災害救助支出比重高達24.4%，之后常規(guī)年份所占比重大幅下降，2020年為2.4%。

圖4 2008—2020年中國社會救助投入的項目結(jié)構(gòu)（%）

住房救助不同于其他救助項目，除了住房租賃補貼之外，其他補助大多屬于一次性補貼，涉及房地產(chǎn)投資建設(shè)，投資規(guī)模和財政支出很大，但救助對象受益周期很長。2008年住房救助支出占比僅為9.3%，隨著“十二五”時期住房保障事業(yè)的快速發(fā)展，各類保障性住房支出大幅增加，到2016年住房救助投入占比曾經(jīng)達到49%，“十三五”時期保障性住房建設(shè)任務提前完成，2020年住房救助投入占比下降到34%。住房救助方式的差異可能導致統(tǒng)計口徑偏差，若不考慮住房救助項目，民政社會救助支出占比超過40%，教育救助支出比重達到30%。

（四）社會救助與其他社會領(lǐng)域投入強度比較

從政府公共財政對民生領(lǐng)域投入來看，社會救助投入強度相對處于較低水平。教育、衛(wèi)生健康、社會保障①財政部全國財政支出決算中，“社會保障”欄目主要包括行政事業(yè)單位離退休費、基本養(yǎng)老保險基金補助、撫恤和退役安置、社會福利、殘疾人事業(yè)以及最低生活保障等，與社會救助項目有重疊，但范圍不同。和就業(yè)的財政投入強度要明顯高于社會救助。2020年公共財政用于教育投入占GDP 比重為3.58%，社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康的投入強度分別達到3.21%和1.89%（見圖5）。從趨勢上來看，社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康的投入強度呈現(xiàn)明顯提高態(tài)勢，教育投入強度基本保持穩(wěn)定，而社會救助投入強度同期呈現(xiàn)出下降態(tài)勢?？茖W技術(shù)投入強度與社會救助投入強度接近，最近年份均保持在0.9%左右，但科學技術(shù)投入除了政府公共財政投入之外，很大程度上依靠企業(yè)和社會資源，2020年中國研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入總量達到2.4 萬億元，占GDP 比重為2.4%。但是，社會救助體系來源于政府之外的社會資源投入相對有限，2020年全國社會組織捐贈收入大幅增長21.3%，但總額也僅有1060 億元，如果考慮社會捐助，2020年“8+1”社會救助體系的投入強度（占GDP 比重）剛剛達到1%。當然，民生領(lǐng)域各項社會事業(yè)的功能定位不同，覆蓋群體規(guī)模存在差異，投入強度存在可比性問題，更客觀地評估一個合理的社會救助投入強度，有必要考慮經(jīng)濟社會所處的發(fā)展階段特征，通過國際比較有助于把握合理的區(qū)間。

圖5 2008—2020年社會救助與其他社會領(lǐng)域財政投入占GDP 比重（%）

三、社會救助投入強度的國際比較

（一）中國社會救助投入強度是否偏低？

社會福利制度和社會保護體系差異對社會救助投入強度國際比較造成困擾。世界銀行2015年的研究報告顯示，當今世界社會安全網(wǎng)項目（social safety net programs）發(fā)展較快且非常復雜，平均每個發(fā)展中國家大約有20 個不同類型的社會安全網(wǎng)項目。①World Bank, The State of Social Safety Nets 2015, Washington DC, 2015.這類社會安全網(wǎng)項目在美國主要涉及福利項目（welfare programs），在歐盟國家主要指向社會救濟項目（social assistance programs）。社會安全網(wǎng)或社會救助作為社會保護（social protection）體系的重要組成，②按照2018年世界銀行報告對社會保護項目的分類標準，包括三種類型：第一類是非繳費型的社會安全網(wǎng)或社會救助，基本目標是貧困和不平等削減，代表性的政策工具是無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移、有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移、社會養(yǎng)老金、食品和實物補貼、學校營養(yǎng)計劃、公益性崗位等；第二類是繳費型的社會保險，基本目標是確保面臨風險沖擊時充足的生活標準；第三類是繳費型和非繳費型的勞動力市場項目，基本目標是促進就業(yè)和平滑收入。其基本屬性逐漸達成共識，即非繳費型（noncontributory）和面向低收入或脆弱群體，以轉(zhuǎn)移支付方式提供定期且可預見的支持。

發(fā)達國家投入較多資源用于社會保護項目，旨在發(fā)揮收入再分配功能。2000年左右，歐盟國家投入各類社會保護（social protection）體系資源就占到GDP的19%，美國這一比例也占到9%。這其中，平均85%的支出涉及到社會保險（social insurance）項目，例如養(yǎng)老金、失業(yè)保險、疾病和生育保險等，非繳費型的社會救助項目僅占15%，當然不同國家之間差異較大。2000年歐盟15 國的社會救助類型投入占GDP 比重平均為3%，美國基于家計調(diào)查（means-tested）福利項目投入占GDP 比重為2.2%。①World Bank, Social Safety Nets in OECD Countries, Social Safety Nets Primer Notes, 2006, No.25.有學者直接將社會安全網(wǎng)等同于社會救助，界定口徑相對較窄，估算顯示大多數(shù)發(fā)展中國家社會救助投入強度在1%—2%之間。②Margaret Grosh, et al., For Protection and Promotion: The Design and Implementation of Effective Safety Nets, World Bank, Washington DC, 2008.世界87 個主要發(fā)展中國家的社會安全網(wǎng)支出占GDP 比重，平均水平為1.9%，中位數(shù)水平為1.4%。③Weigand Christine, Margaret Grosh, Levels and Patterns of Safety Net Spending in Developing and Transition Countries, World Bank Social Protection Discussion Paper, 2008, No.0817.按照世界銀行2018年最新估算顯示，世界124 個主要國家的平均社會救助投入強度為1.5%，從動態(tài)趨勢來看，社會救助投入強度總體呈現(xiàn)提高態(tài)勢，拉美和加勒比海地區(qū)的平均投入強度從2003年的0.43%持續(xù)提高到2015年的1.26%，歐洲和中亞地區(qū)也從2003年的1.24%穩(wěn)步提高到2014年的1.63%。④World Bank, The State of Social Safety Nets 2018, Washington DC, 2018.

對比世界主要國家和地區(qū)，中國目前社會救助投入強度總體上處于偏低水平，既低于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)達經(jīng)濟體和高收入國家平均水平，也低于目前所處的中等偏上收入國家平均水平和世界平均水平，但與東亞和太平洋地區(qū)平均水平接近。從趨勢變化來看，“十三五”時期之前中國社會救助投入強度變化與世界整體尤其是發(fā)展中國家特征相似，但之后出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)下降，可能與世界和主要發(fā)展中國家變動特征出現(xiàn)差異。不同收入組和地區(qū)國家的平均社會救助投入強度見圖6。

圖6 不同收入組和地區(qū)國家的平均社會救助投入強度（%）

（二）是否存在一個最優(yōu)的社會救助投入強度？

評估社會救助投入強度的合理性前提是要理解社會救助投入強度的主要決定因素。相關(guān)文獻研究總結(jié)得出，①Naren Prasad, Megan Gerecke, "Social Security Spending in Times of Crisis," Global Social Policy, 2010, 10 (2).社會保護支出最常見、最主要的決定因素至少包括：一是收入增長和發(fā)展水平，二是人口與人口結(jié)構(gòu)尤其是老齡化，三是民主的興起與政治制度、政黨和政策遺產(chǎn)，四是全球化或貿(mào)易開放、工業(yè)化和城市化，另外還有經(jīng)濟危機的沖擊等。社會救助主要依靠政府公共支出，理論上和經(jīng)驗上更關(guān)注于以下幾個方面。

首先是經(jīng)濟發(fā)展水平或經(jīng)濟發(fā)展階段。一般邏輯上，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，財政保障能力越強，社會保護體系更加健全，投入社會救助的資源更多。正是基于這一邏輯，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家的社會救助體系建設(shè)，往往以發(fā)達國家的籌資水平和投入強度為參照依據(jù)，倡導加大公共投入。但是，經(jīng)驗研究似乎并沒有發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟因素與社會救助投入強度之間的相關(guān)性，有學者驚訝地發(fā)現(xiàn)福利國家的相關(guān)理論假說都沒有得到經(jīng)驗支持，經(jīng)濟發(fā)展水平、稅前收入不平等、稅收體系效率、社會流動性等經(jīng)濟指標與社會保護投入強度都沒有顯著關(guān)系。②參見Alesina Alberto, Edward L. Glaeser, Fighting Poverty in the US and Europe, Oxford, UK, Oxford University Press, 2004.從歷史經(jīng)驗來看，社會福利支出與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系確實很弱，更高社會轉(zhuǎn)移支付的GDP 成本也是不清楚的，這意味著社會救助投入強度并不必然隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高而改變。③參見Peter Lindert, Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century, Cambridge, UK, Cambridge University Press, 2004.有學者研究證實，社會保護投入強度與人均GDP 水平顯著正相關(guān)，而僅考慮其中的社會救助投入強度與人均GDP 水平?jīng)]有顯著關(guān)系。④Weigand Christine, Margaret Grosh, Levels and Patterns of Safety Net Spending in Developing and Transition Countries, World Bank Social Protection Discussion Paper, 2008, No.0817.世界銀行2018年研究報告也認為，盡管高收入組國家的平均社會救助投入強度要高于低收入國家，但從國別層面觀察，經(jīng)濟發(fā)展水平似乎與社會救助投入強度并沒有明顯關(guān)聯(lián)，投入強度差異更多反映的是國家的政策偏好，而非經(jīng)濟條件。⑤World Bank, The State of Social Safety Nets 2018, Washington DC, 2018.

第二是社會發(fā)展目標，尤其是削減貧困和不平等以及應對風險沖擊。社會安全網(wǎng)的宗旨就是通過面向貧困和脆弱群體的轉(zhuǎn)移支付以削減貧困和降低不平等，社會救助投入強度與貧困和不平等程度及其變化存在關(guān)聯(lián)。但是，理論上社會安全網(wǎng)是社會保護、貧困削減、收入再分配、社會風險管理等社會政策的組成部分，是他們的交集、而并非全部，⑥Margaret Grosh, et al., For Protection and Promotion: The Design and Implementation of Eff ective Safety Nets, World Bank, Washington DC, 2008.這意味著社會救助投入強度與社會發(fā)展目標之間的關(guān)系也具有不確定性。有關(guān)經(jīng)驗研究也沒有發(fā)現(xiàn)社會救助投入強度與基尼系數(shù)之間的顯著相關(guān)性。⑦Weigand Christine, Margaret Grosh, Levels and Patterns of Safety Net Spending in Developing and Transition Countries, World Bank Social Protection Discussion Paper, 2008, No.0817.當發(fā)生外部風險沖擊時，例如金融危機、突發(fā)衛(wèi)生和自然災害沖擊等，社會救助要發(fā)揮逆周期（countercyclical）調(diào)節(jié)功能，通過加大投入兜住民生底線，但經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中社會救助投入強度往往呈現(xiàn)出順周期（procyclical）特征，往往外部沖擊發(fā)生時經(jīng)濟和財政狀況也受到影響，社會救助公共資源難以得到成先保障。①Braun Miguel, Luciano Di Gresia, Towards Eff ective Social Insurance in Latin America: The Importance of Countercyclical Fiscal Policy, Paper Presented at Dealing with Risk: Implementing Employment Policies under Fiscal Constraints Seminar, Milan, March 23, 2003.

第三是社會福利模式。相關(guān)經(jīng)驗研究更多從政治體制解釋不同國家社會救助投入強度差異，例如聯(lián)邦制國家還是民族國家、種族集中度、政治體制類型以及財政分權(quán)模式等。相對來看，美國、英國等“盎格魯-薩克遜”模式（Anglo Saxon model）以市場經(jīng)濟和個人自由主義為導向，社會救助體系對于社會保險政策工具依賴度較低，更傾向于直接面向需要救濟的對象，但覆蓋群體相對有限。此外，政治意愿、文化觀念以及人口結(jié)構(gòu)等也是社會救助投入強度和投入結(jié)構(gòu)的影響因素。

因此，社會救助投入強度理論上存在一個合理水平，但目前尚沒有一個較為理想的基準（benchmarking），國際經(jīng)驗也并不能提供“顯而易見”的規(guī)律和證據(jù)，一個國家在確定社會救助投入強度時有必要充分考慮經(jīng)濟發(fā)展階段、社會發(fā)展目標以及自身社會福利制度。當然，關(guān)于政府公共支出的經(jīng)濟理論仍然具有啟示意義，即包括社會救助在內(nèi)的不同類型政府公共支出的邊際收益要趨同并且接近于公共支出增長的邊際成本。引申的含義至少包括兩個方面：一是社會救助投入過多也將付出代價即機會成本，包括投資其他更重要領(lǐng)域的資源受到約束或者導致財政負擔過重；二是社會救助投入的收益可能是長期的，評估社會救助投入強度還需要考慮未來對于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的價值。

此外，與投入強度同樣重要的是投入結(jié)構(gòu)。尤其在預算約束較強的情況下，成化支出結(jié)構(gòu)是提高社會救助能力的有效舉措。歐洲和中亞地區(qū)國家社會救助支出中，用于現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的比重占到76%，其中無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付占到36%，在所有地區(qū)中最高，拉美和加勒比海地區(qū)更偏向于有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，占到社會救助支出的21%，②World Bank, The State of Social Safety Nets 2015, Washington DC, 2015.現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付更直接地發(fā)揮了收入再分配效應，這些地區(qū)和國家近年來收入不平等惡化跡象得到控制，較大程度上得益于此。

四、啟示與建議

加強社會救助體系建設(shè)是推動實現(xiàn)共同富裕的重要舉措。近年來中國收入差距再次擴大與社會救助投入強度下降可能存在一定關(guān)系（見圖7）。從國際經(jīng)驗來看，社會安全網(wǎng)或社會救助項目能夠使世界主要國家居民收入基尼系數(shù)平均下降2 個點，貧困發(fā)生率下降8 個百分點，其中，高收入國家和中高收入國家的收入分配調(diào)節(jié)效果更明顯，基尼系數(shù)分別下降5個點和3 個點，貧困發(fā)生率分別下降15 個和11 個百分點。①World Bank, The State of Social Safety Nets 2018, Washington DC, 2018.因此，提高社會救助投入強度是扭轉(zhuǎn)收入差距擴大的最直接有效的應對舉措，成先政策途徑是擴大社會救助覆蓋對象。高收入國家各類社會保護和勞動力項目覆蓋群體達到總?cè)丝诘?1%，貧困群體覆蓋率達到97%，社會救助項目的貧困群體有效覆蓋率為76%，世界平均的總?cè)丝诟采w率和貧困群體覆蓋率分別為44%和56%，社會救助項目的貧困群體有效覆蓋率為45%，而低收入國家各類社會保護項目的總?cè)丝诤拓毨后w覆蓋率都不到20%。②World Bank, The State of Social Safety Nets 2018, Washington DC, 2018.中國社會保護和社會救助覆蓋對象還有進一步擴大空間。③丁建定：《中國社會保障制度的公平正義理念及其實踐取向》，《社會政策研究》2020年第4 期。

圖7 社會救助投入強度與全國收入差距變動趨勢（2008—2020年）

“十四五”時期，中國面臨人口與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，福利剛性發(fā)展與財力增速減緩的矛盾開始顯性化，尤其疫情防控常態(tài)化與國際環(huán)境復雜化使得財力增長具有不確定性，如何理性處理好福利增長、責任分擔與財力支撐的關(guān)系是必須妥善應對的新挑戰(zhàn)。④鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設(shè)：基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1 期。面向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，社會救助體系需要發(fā)揮有效的社會托底功能，需要推進從政策型救助走向法治型救助、從管理型救助走向服務型救助、從生存型救助走向兼顧發(fā)展型救助、從政府救助走向多元化社會救助的轉(zhuǎn)變。

政府公共財政需要持續(xù)加大對社會救助投入，但前提是要解決制度建設(shè)存在的問題。一是實現(xiàn)“應保盡保”，瞄準對象仍然有一部分游離在制度之外，①Chen Shaohua, Martin Ravallion, Decentralized Transfers to the Urban Poor: China's Di Bao Program, World Bank Working Paper, memo, 2005.大數(shù)據(jù)和新技術(shù)應用降低了錯保率、但同時增加了漏保率，帶來新的“應保未保”問題，②李琴、岳經(jīng)綸：《信息技術(shù)應用如何影響社會福利權(quán)的實現(xiàn)——基于貧困治理的實證研究》，《公共行政評論》2021年第3 期。有效覆蓋率擴大將直接增加社會救助需求。二是生活成本快速上升，居民生活需求水平逐步提高，各類救助的保障水平和標準要求相應動態(tài)提高，目前城市和農(nóng)村的社會救助項目的實際減貧效果都不太理想。③Ravallion Martin, et al., "Does the Di Bao Program Guarantee a Minimum Income in China's Cities?" in Jiwei Lou, Shuilin Wang (eds.), Public Finance in China: Reform and Growth for a Harmonious Society, World Bank, Washington DC, 2008；王美艷：《中國最低生活保障制度的設(shè)計與實施》，《勞動經(jīng)濟研究》2015年第3 期；Jennifer Golan, et al., Unconditional Cash Transfers in China: An Analysis of the Rural Minimum Living Standard Guarantee Program, Policy Research Working Paper 7374, Social Protection and Labor Global Practice Group, World Bank, 2015.三是人口和就業(yè)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)變，社會救助需求也在發(fā)生變化，高齡老人、獨居老人增加，健康醫(yī)療救助等專項需求增長較快，而目前實際醫(yī)療救助資金需求缺口很大，④朱銘來、胡祁：《中國醫(yī)療救助的對象認定與資金需求測算》，《社會保障評論》2019年第7 期。平臺就業(yè)和非標準就業(yè)迅猛發(fā)展，這類從業(yè)人員成為社會保障和救助制度的薄弱點。⑤王立劍：《共享經(jīng)濟平臺個體經(jīng)營者用工關(guān)系及社會保障實踐困境研究》，《社會保障評論》2021年第3 期。四是城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差異依然很大，城鄉(xiāng)一體化進程要求加大對欠發(fā)達地區(qū)的社會救助轉(zhuǎn)移支付。五是部門之間的協(xié)調(diào)問題，一般現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與專項救助之間存在重疊，如何提高資金使用效率是財政約束趨緊情況下需要考慮的問題。

在公共財政投入方面，有必要重點關(guān)注以下幾個方面：一是加大社會救助財政投入，扭轉(zhuǎn)社會救助投入強度下降趨勢。社會救助支出水平應該跟上經(jīng)濟與社會發(fā)展階段的變化，按照保障和改善民生以及維護社會公平相關(guān)戰(zhàn)略目標設(shè)計合理的支出水平和強度，⑥關(guān)信平：《朝向更加積極的社會救助制度——論新形勢下我國社會救助制度的改革方向》，《中國行政管理》2014年第7 期。在實現(xiàn)全面建成小康社會和完成脫貧攻堅任務之后，社會救助制度在未來相對貧困治理中應該發(fā)揮更重要作用。⑦關(guān)信平：《相對貧困治理中社會救助的制度定位與改革思路》，《社會保障評論》2021年第1 期。社會救助范圍根據(jù)需求逐步擴大，成先覆蓋相對貧困群體，救助標準和補助水平根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平的變化相應提高，確保社會救助投入增長幅度不低于一般財政支出增長幅度，研究設(shè)定一個合適的社會救助投入強度目標，例如到2030年各類社會救助財政投入占GDP 比重達到2%左右，占當年公共財政支出比重達到10%左右。

二是調(diào)整社會救助項目的支出結(jié)構(gòu)。隨著人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與居民生活需求的結(jié)構(gòu)變化，城鄉(xiāng)居民的社會救助需求結(jié)構(gòu)也隨之調(diào)整，城鄉(xiāng)老年人口正在急速增加，高齡老人、獨居老人、失能老人規(guī)模很大，針對老年人的醫(yī)療救助需求會增長很快。中低收入家庭、貧困家庭、流動人口家庭的住房需求仍然存在較大缺口，以公共租賃房為主的住房救助投入有待繼續(xù)增加。①陳穎琪等：《隱藏的貧困：城市家庭基本生活需要和缺失研究》，《社會政策研究》2021年第3 期。社會救助支出在保障救助對象基本生活需求的基礎(chǔ)上，要傾向于更加積極的救助項目和內(nèi)容，實現(xiàn)社會救助與勞動力市場政策的有機結(jié)合。②郭林、張?。骸斗e極救助述評——20 世紀以來社會救助的理論內(nèi)核與政策實踐》，《學術(shù)研究》2014年第4 期。社會救助支出的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化也需要調(diào)整，以適應城鎮(zhèn)化和人口流動的形勢，社會救助預算安排應該以常住人口為瞄準對象，而不能依據(jù)本地戶籍人口做預算安排，尤其要成先解決“新市民”的城市貧困問題。

三是厘清中央與地方政府的籌資責任。中央財政在社會救助體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，中央轉(zhuǎn)移支付對于保證地區(qū)間社會救助服務的均等化至關(guān)重要。盡管中央轉(zhuǎn)移支付所占比重也逐步提高，但地方財政籌資能力仍然存在困難，在最低生活保障制度之外的其他社會救助項目中，中央財政所負擔的責任很低，責任劃分存在失衡。③馬靜：《公共服務均等化條件的城鄉(xiāng)社會救助趨勢》，《改革》2012年第12 期。地方政府自有財力、轄區(qū)內(nèi)需要救助的人口數(shù)量等因素決定了社會救助支付水平，④鄭新業(yè)、張莉：《社會救助支付水平的決定因素：來自中國的證據(jù)》，《管理世界》2009年第2 期。地方財政能力差異導致地區(qū)之間的社會救助水平差距擴大。省級政府投入不足導致省內(nèi)不平等程度顯著高于省際間不平等程度，應該建立省級政府社會救助投入比例最低標準約束機制。⑤白晨、顧昕：《省級政府與農(nóng)村社會救助的橫向公平：基尼系數(shù)分析和泰爾指數(shù)分解檢驗》，《財政研究》2016年第1 期。同時也應該警惕中央財政轉(zhuǎn)移支付的負激勵問題，弱化了基層政府的財政責任和工作努力程度，造成“福利陷阱”現(xiàn)象，⑥彭宅文：《最低生活保障制度與救助對象的勞動激勵：中國式福利依賴及其調(diào)整》，《社會保障研究（北京）》2009年第2 期。有必要盡快設(shè)計出一套合理的社會救助財政分擔機制。⑦楊立雄：《最低生活保障制度存在的問題及改革建議》，《中國軟科學》2011年第8 期。中央財政有條件繼續(xù)發(fā)揮主導作用，在社會救助體系建設(shè)中承擔更多籌資任務。尤其為適應相對貧困形態(tài)變化，應該建立中央主責的基本生活保障制度，強化中央政府的管理責任和支出責任。⑧楊立雄：《誰應兜底：相對貧困視角下的央地社會救助責任分工研究》，《社會科學輯刊》2021年第2 期。

四是整合社會救助資源并提高資金使用效率。社會救助資源分散，資金使用效率不高，存在重復救助與救助不足并存的現(xiàn)象。整合現(xiàn)有各方面的資源，提高資金使用效率是提高整個社會救助水平的重要舉措，社會救助管理部門應該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會救助預算安排，并在覆蓋對象、補貼標準、支出水平、救助方式等方面共享信息。加強社會救助資金使用評估與需求測算，建立一套完整的社會救助體系評估機制，定期對整體社會救助資金使用情況進行績效評價，立足于未來人口老齡化、城鎮(zhèn)化和人口流動趨勢，把握未來社會救助需求變動，準確地測算未來一段時間社會救助支出資金需求總量及其結(jié)構(gòu)，為中央和地方政府資金籌集和預算安排提供科學的依據(jù)。