德國統一進程中的社會保障制度

劉 濤

一、引言

1990年兩德統一是世界政治歷史中的一項重大事件。回顧德國統一進程，可以說之前沒有任何政治家及思想家能夠預測到身處兩大不同陣營的兩種不同制度的獨立主權國家以如此令人眼花繚亂的速度邁向統一進程。毫不夸張地說，兩個德國迅速統一的進程是當時全球冷戰時代的“黑天鵝”事件。其出人意料的程度超越了之前所有的預測與推算，沒有任何一個智庫可以預測到德國可以在1990年走向統一。時至今日，我國學術界對于德國統一的研究已具備了一定基礎，但大多數研究是從政治、經濟、財政的角度來介紹德國統一進程，比較流行的研究方式則是探測德國統一的財政成本，從國家財政轉移支付的角度來分析東西兩德合并一直是備受關注的研究重點。然而在所有研究中一個顯著的研究漏洞是從社會保障角度來研究德國統一進程。鑒于德國統一涉及到的是東部德國作為一個獨立主權國家被完整并入西部的聯邦德國，德國統一進程不僅是兩種不同經濟制度體系、政治制度體系融合歸并的重要進程，同時也是兩種不同福利制度體系融合歸并的過程，而后一種制度大融合幾乎被迄今為止所有研究都忽略了。

本項研究將填補德國統一研究中的一項空白，即兩個德國走向統一進程中社會保障制度所發揮的作用、所扮演的角色。本文包含以下主要內容：首先將介紹德國在統一進程中對于未來統一后德國社會保障制度的整體規制，也就是德國在制度上、理念上如何定義與定位統一后德國的社會保障及其相應的制度安排；其次本文將介紹德國社會保障及“社會國家”①“社會國家”來源于德語中的Sozialstaat。德國由于其歷史文化的發展路徑未使用國際上通用的福利國家（Wohlfahrtsstaat）一詞，而是根據其自身的文化慣習使用了“社會國家”一詞。與福利國家相較，“社會國家”更加強調與突出社會保險制度在德國整體社會保障制度中的地位。的制度安排是如何平滑德國統一中所面臨的巨大社會風險以及減緩德國統一社會成本的，以及社保體系是如何助推德國統一進程順利展開及消解德國統一負面成本的；接下來一部分也將是本文最重要的一部分，將介紹德國在兩種制度體系下不同的社會保障制度是如何歸并合攏成為一個均質化的統一社會保障體系，具體而言前東部德國社會保障制度是通過怎樣的改革與制度轉型而最終“溶解”到德國社會保障體系之中。研究時間上作者選擇德國統一初期的20 世紀90年代為聚焦年限，特別是在1995年之前，西德的社會保障制度通過政策推動而移植到東部德國地區，同一時期統一所產生的制度成本也特別需要聯邦德國的“社會國家”來部分調節與分擔。自20世紀90年代末開始，德國東西兩部分逐漸走向深度融合時期，社會保障也不再分成截然不同的東西兩部分來分別對待，由此社會保障制度與統一的關聯度有所下降，因此本研究主要選擇統一的“高峰期”作為主要研究時間段。接下來本文將介紹德國在統一進程中對于未來統一后德國社會保障制度的整體框架設計。

二、鍛造統一的“經濟聯盟”“貨幣聯盟”與“社會聯盟”

1989年11月9日柏林墻倒塌后，國族統一帶來的巨大政治激情與狂熱并沒有持續很久，統一的現實問題很快就擺在即將統一的新德國的議事日程之上。民族主義的熱情轉瞬即逝，統一成為一個艱難歷程，無論是東西兩德的精英與大眾都感到彷徨與不安。在二戰以后的世界現代史上，兩個屬于同一民族的主權國家以和平自愿方式實現完全的對接與融合，這在歷史上尚無先例可循。以何種形式、何種速度及何種進程實現德國統一，成為橫亙在德意志民族道路上的一道必答難題。統一首先面臨著轉軌成本。統一之前，執政精英為了完成民族統一偉業，傾向于理想化地描繪兩德融合后“新德國”巨大發展潛力的新藍圖，對兩個不同國家“制度耦合”的巨大成本一筆帶過。事實證明，德國政經精英普遍高估了前民主德國的經濟實力及生產效率，而嚴重低估了統一進程可能帶來的巨大成本和國力消耗。這些因素使得聯邦德國科爾政府的信譽受到了負面影響，“統一總理”②由于完成了德國統一大業，赫爾姆特·科爾總理被譽稱為“統一總理”（Einheitskanzler）。在德國統一時期其支持率曾達到頂峰，之后由于德國統一過程艱辛以及統一成本過高導致科爾的支持率不斷下滑。德國統一的紅利很快折轉成為執政者倍感壓力的沉重負擔。的光環與魅力迅速消退。第二，德國統一后立即面臨著新的復雜利益糾葛。統一后的德國形成了一個犬牙交錯的新利益場域，執政者不僅要考慮到東部德國新舊精英的復雜利益平衡，也需要考慮到西德精英及民眾的感受及承受力。而東部德國人民對于統一后福利的迅速上升、靠攏西德的異乎尋常的渴求、對高福利的期待以及對統一后利益受損的擔心構成了對德國執政者的巨大現實壓力。此外，如何對待前民主德國的黨政及社會精英，如何將統一進程中崛起的新精英納入新利益結構之中，也是改革的難點。

在東西兩德為統一而展開的復雜利益協調過程中，德國東西兩方的政治經濟精英對于未來統一德國的格局進行了藍本設計，同時兩方的精英也就未來東德在整體德國中的位置及利益結構進行了復雜的雙邊談判及磋商。雙方比較容易達成的共識是一個新興統一的德國未來應構筑一個統一的經濟聯盟及貨幣聯盟，這也是一個國家得以統一的基本前提。比較有爭議的部分是社會政策①德語中的社會政策Sozialpolitik 包含的范圍與我國所通用的“社會保障”大體一致。在德國所處的位置。針對此話題，不同政治黨派及利益攸關方具有相異的看法。在1990年德國東西兩方展開密集談判、準備國家條約過程中，長期擔任聯邦財政部國務秘書、后來的德意志聯邦銀行行長漢斯·蒂特邁耶（Hans Tietmeyer）對于兩個德國是否要建立一個“社會聯盟”（Sozialunion）保持著被動及疑慮的立場：如果建立一個兩德合并的“社會聯盟”，這就意味著新生統一的德國不僅要建立一個統一的經濟市場、貨幣市場及勞動力市場，也將建立一個社會層面統一的制度，在某種意義上就是促進德國的“社會統一”。根據這一方案，德國雙方不同的社會保障制度將合二為一淬煉而成一種同一類型的制度，在東部德國主動尋求融入聯邦德國的大格局之下。這也意味著東部的社會保障制度向西部社會保障制度對標看齊，最終走向東西制度大融合的局面。而時任聯邦財政部國務秘書的蒂特邁耶有意識地想延緩兩德社會聯盟的成立。他認為至少在過渡時期不適宜將聯邦德國過于繁復的勞動法、社會法以及較為豐厚的社會保障待遇等轉移到原東部德國各州。他認為不建立社會聯盟可以鼓勵西部投資者到東部投資，而使得西部投資者不因東部新建制的繁復社會法和勞動法體系心生畏懼、望而怯步。同時他認為不將西部社會、勞動法典照搬到東部德國，不尋求將東部德國的社會權利及社會保障待遇人為拔高到西部德國水平，這些都有助于減少兩德統一的成本。②參見Reimut Zohlnh?fer, Die Politik zur Herstellung der deutschen Einheit, Die Wirtschaftspolitik der ?ra Kohl. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2001.蒂特邁耶的觀點得到了當時聯邦財政部、聯邦經濟部、聯邦銀行及其他一些負責經濟事務的官員的支持，同時也特別受到西德經濟界及企業界的歡迎。③Gerhard A. Ritter, "Sozialpolitik in der deutschen Wiedervereinigung," Zeitschrift für Sozialreform, 2009, 55(1).然而這樣的“延遲社會聯盟”的觀點也受到了批評和強大的反對。

主要的反對力量來自于前東德的政治及社會力量。統一前的德國東部地區，其民眾心態從柏林墻倒塌初期的興奮及熱情早就轉化成為一種社會普遍的焦慮與不安，一種期待統一但又擔心統一后的不確定感在民間蔓延。東部民眾一方面期待著自身的生活水準與福利待遇可以上升到西部德國的水平，同時又擔憂可能在統一談判中利益受損。而負責代表東部德國談判的政治力量則肩負著東部人民的賦權與期待來保證有一個良好的談判結果。這樣的結果有助于維護東德人民的集體利益和共同福祉，因此任何可能損害東德居民福利或是不能平等對待東西兩德的社會政治制度方案都招致東部主流政治力量的反對。東德談判方在1990年針鋒相對地提出必須將西部社會保障制度沒有任何折扣地完全轉移至東部德國。他們甚至希望以前民主德國所取得的一些“社會成就”例如“產假保護”“家庭政策”“女性高就業比率”“最低基礎養老金”等能夠在新生統一德國中得到適度保留。①參見Peter F?rster, Ja zur Wende und zur deutschen Einheit, Junge Ostdeutsche auf der Suche nach der Freiheit. VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2002.這些觀點無論是在東部及西部都得到了一定的響應。東部新成立的民主社會主義政黨PDS、西部德國影響力較大的社會民主黨SPD、德國東西兩方的工會等都支持在德國建設一個統一的“社會聯盟”（Sozialunion）。“社會統一”預案在1990年的德國具有一定的民意基礎。②Detlef Clemens, Die Linke und Europa-eine zerbrechliche Leidenschaft, https://library.fes.de/gmh/main/pdf-fi les/gmh/1997/1997-06-a-376.pdf, 1997.

統一“社會聯盟”方案得到的最重要支持來自于當時的執政黨——基督教民主聯盟內部的諾爾伯特·布呂姆（Norbert Blüm）。③布呂姆也是德國長期護理保險制度的重要推動人，享有德國護理保險之父的盛譽。當時布呂姆擔任德國聯邦勞動與社會秩序部部長。他不僅大力倡導“社會聯盟”的方案，而且主張將西部德國“社會國家”的制度框架及其所有方面都完整地轉移到東部德國，而考慮到前民主德國的一些過渡時期面臨的特殊情況，可以建立一些過渡條款，但整體改革思路是將聯邦德國的社會體系以其完整面貌在東德移植復制，以促進德國在社會層面的完整統一。④參見Sven Jochem, Reformpolitik im deutschen Sozialversicherungsstaat, Wohlfahrtsstaatliche Politik. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2001.布呂姆方案也得到執政黨基民盟主流政治力量的支持，特別是得到了德國科爾政府的支持。⑤Stefan Schieren, "Der Preis der deutschen Einheit," ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen, 2007, 38(2).當時德國執政精英支持建立社會聯盟的一個重要原因是德國統一意味著德國選區的地緣政治空間迅速擴展至東部德國，德國經過突變式的政局演變突然獲得了1600 萬新選民，這樣巨大的新生政治力量是德國任何政治家和政黨不得不考慮的。而科爾政府支持建立“社會聯盟”既是一種社會政治的戰略選擇，同時也帶有選舉策略考量的重要因素，因為這樣的政策方案將有助于基民盟政府在當時即將到來的第一次全德選舉中獲得東部選民的選票。

1990年5月18日東西兩個德國的談判代表簽署了統一后德國建立經濟聯盟及貨幣聯盟的國家協議。同年8月31日雙方又協商簽署了一項后期國家協議，根據該項協議德國也將建立社會聯盟（Sozialunion）。德國在統一進程中簽署社會聯盟協議意義重大，為德國統一后基本社會制度特別是社會保障制度建立了一個核心的指導框架，確立了兩個德國在社會保障領域將建立統一制度的重大格局。這也同時意味著，在統一后的德國其西部地區的社會保障制度及其風貌將原封不動地移植到東部地區。這不僅是德國歷史上絕無僅有的社會層面的制度大轉移，在世界歷史上這樣的“社會保障制度平行轉移建制”也絕無先例可循。兩德“社會聯盟”每往前一步，都是在開創社會保障制度的新歷史。

三、德國統一進程中的社會保障政策

（一）德國統一進程中與民生福祉相關的貨幣政策改革

由于德國統一是一個巨大而復雜的系統工程，涉及到政治、經濟、貨幣、財政、福利、社會、教育等各個領域，本項研究主要瞄準德國統一進程中的社會保障制度與福利政策，以使得本研究形成自身的主要聚焦范圍。但是本文也并沒有完全忽略德國統一中經濟、貨幣政策的改革，因為部分貨幣政策與統一后東部德國居民的民生福祉高度相關。

柏林墻倒塌后，由于東德居民一夜之間可以自由移居到西部德國，特別是由于東西之間存在著巨大生活水平差異，一種統一后的“福利高地”與“福利洼地”已然形成。這對東德居民構成了強烈的西遷激勵效應，東部德國居民出現了大量移居西部的洶涌移民浪潮。而在這一過程中，高素質及教育水平較高的專業人才從東德向西德方向的流動對于東德的經濟產業發展及社會穩定影響尤為強烈。在統一的民族主義激情逐步褪色后，統一面臨的巨大問題成為執政精英需緊急應對的問題。德國科爾政府在1990年面臨的當務之急是如何減緩東部居民向西部的大規模遷徙運動，如何能夠讓絕大多數東德居民在自己的土地上可以安居樂業。德國統一后初期的貨幣兌換政策與德國內部非常態的移民浪潮高度關聯。

由于統一前兩個德國都擁有自己的貨幣體系，聯邦德國馬克與民主德國馬克曾經是兩個完全獨立主權國家的法定貨幣，因此統一后德國首先面臨著貨幣統一的問題。而貨幣統一關鍵點在于確定貨幣兌換的比值。這一項改革直接涉及到東德居民的實際生活水平及實際福利，因此備受各方關注。1990年，當時的德國聯邦銀行及德國財政部主張以2 比1 的兌換比率來兌換前民主德國的債務及居民儲蓄等，同時東德居民手中的2000 馬克現金以及工資和養老金也按此比率兌換成西德馬克。該項方案同時建議考慮到原來東部地區國家補貼將取消，因此應對東部德國地區較低的養老保險保費及待遇等采取一些補助及平衡措施。經濟界這套改革方案遭到了社會及勞動部門的官員及專家的強烈反對。時任聯邦勞動及社會秩序部部長的布呂姆于1990年3月27日給聯邦德國總理科爾寫信，主張應當實行東西馬克1 比1 的兌換比率，使得東德居民可以按此比例來獲得工資收入及養老金等。布呂姆警告到，任何偏離此兌換率的改革方案都容易引起德國社會動蕩不安、同時嚴重影響德國統一后的政局穩定。布呂姆認為，如果按照2 比1 的兌換率實行東西馬克的兌換，那么就無法阻止東德居民的進一步外移，甚至會進一步加劇東部居民的西遷浪潮。勞動及社會部門官員的反對基于如下理由，統一前民主德國的平均勞動收入是西部聯邦德國的35%，因此如果貨幣兌換率是2:1 的話，那就意味著東部德國居民的實質勞動收入下降至西部德國的1/6。①參見Gérard B?kenkamp, Das Ende des Wirtschaftswunders: Geschichte der Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik in der Bundesrepublik 1969-1998, Lucius & Lucius DE, 2010.而這樣巨大的落差將成為東部德國居民延續外移浪潮的重要誘因，并進一步誘發現代版“出埃及記”的上演，而這對于德國政局來說是完全不可控的。從與社會保障相關的角度來看，2:1 的兌換率將意味著東部居民的平均收入及養老金收入下降至西部德國社會救助線以下的水平。這意味著這樣的改革方案在政治及社會層面是完全不可行的。布呂姆認為兩德馬克實施1:1 的兌換率是統一后德國政治及經濟層面無法規避的改革，而且沒有任何其他制度可替代選項。①Gerhard A. Ritter, "Sozialpolitik in der deutschen Wiedervereinigung," Zeitschrift für Sozialreform, 2009, 55(1).

最終科爾政府接受了第二套改革方案，也就是將東西馬克的匯率錨定在1:1 以最大限度穩定東部居民的勞動市場收入及養老金收入等，同時開啟了東德養老保險與西德養老保險待遇及資格條件并軌的改革，這成為維護社會政治穩定的一項重要改革。②對于現金及資產的兌換，德國統一時期的貨幣改革與工資及養老金領域有不同規定，新貨幣政策規定東德居民貨幣及金融資產等按2:1的比率兌換，同時東德居民手中現金總計4000東德馬克可以按1:1的比率兌換西德馬克。這項改革促進了東部德國地區人民的福祉與福利，縮小了德國東西兩部分巨大的社會鴻溝與福利鴻溝，對于穩定德國政局也具有積極意義。當然我們必須要看到，由于統一前民主德國與聯邦德國生產效率及生活水平存在著明顯差距，因此貨幣實行1:1 的兌換率其實不能反映東德、西德馬克在市場上的真實價值，通過貨幣政策改革方案，統一后的德國政府其實人為地提高了東德馬克的幣值。與其說這項改革是一場貨幣政策改革，還不如說這是一項攸關全局的政治決定。通過聯邦政府人為提高東德貨幣幣值，德國兩部分居民的生活水平通過非市場的形式有所縮小，這也變相意味著德國西部所有納稅人需要為德國統一的成本集體買單。

（二）德國統一進程中社會保障制度發揮的功能與作用

兩德簽署經濟、貨幣、社會聯盟協定后，雙方統一進程正式開啟。統一初期幾年的發展顯示德國統一進程遭遇到了巨大的瓶頸。之前部分德國政治家預測統一之后面臨的難題只是暫時的，同時東德與西德統一會帶來生產能力及生產效率的總體擴大，因此對于德國經濟具有正向拉動作用。此種樂觀的發展路徑在統一初期并沒有出現，相反，東德居民及東德勞動力的大規模外遷與外移，造成了東部德國年輕人口的持續下降。③據統計，1990年總計39.5 萬東德居民移居西德，只有3.6 萬西德居民移居東德，西德移居東德的居民主要目的地為東柏林。參見聯邦政治教育中心關于德國統一后移民的報告，https://www.bpb.de/apuz/26014/abwanderungaus-den-neuen-bundeslaendern-von-1989-bis-2000?p=2。德國東部各州勞動力市場處于低迷、不景氣的狀態。統一初期的東德地區處于持續經濟危機的狀態。這樣的發展形勢同樣反映到社會領域。由于勞動力外移及失業率的大幅上升，東德地區的社會保障待遇給付同樣也面臨著支付危機。在統一的最初幾年，社會保障領域的轉移支付扮演著平緩社會危機、降低社會風險的重要功能與作用。社會保障的團結及再分配功能始終發揮著“支撐東部”“區域平衡”“整合德國”的核心作用，社會保障始終站在防止國家“失衡”與“裂解”的第一線。邦稅收，其占比約為55.8%，由當時的聯邦勞動及社會秩序部①Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (BMA)。該機構2005年更名為聯邦勞動及社會事務部（Bundesministerium für Arbeit und Soziales）。負責財政轉移支付。在養老保險領域，面向德國東部各州的轉移支付4年總計達到703 億，其中258 億由德國養老保險內部調劑轉移支付，也就是由德國西部的養老保險繳費人承擔，其占比為養老保險總轉移支付的36.7%；445 億則來源于聯邦稅收，其占比為63.3%；在勞動市場及失業保險領域1991 至1994年轉移支付總計為1660 億馬克，其中807 億來源于失業保險內部轉移支付，其占比為48.6%；而853 億來源于聯邦稅收轉移支付，其占比為51.4%。由此可見，德國統一初期，面對東部德國地區的社保轉移支付主要集中于養老保險與失業保險兩大領域，其中養老保險轉移支付占比為29.2%，失業保險轉移支付為69.0%。相對于聯邦德國而言，前民主德國對于戰爭受害者的撫恤及社會保障相對而言較為落后，因此統一后在“社會國家”（Sozialstaat）的框架內，聯邦稅收也就此領域針對東部各州實行了轉移支付。聯邦轉移支付在4年時間總計為43 億馬克，與養老保險和失業保險相較，戰爭受害待遇只占社會保障領域的轉移支付較小一部分。例收窄為1:0.89；至1995年德國東部人均支出已接近西部，雙方的發展呈現出明顯收斂之趨勢，西部與東部的比例繼續靠攏，達到1:0.98。

表1 德國統一初期（1991—1994年）社會保障領域面向德國東部各州的轉移支付額（馬克）

圖1 德國統一初期（1991—1995年）社會支出占GDP 百分比（%）

表2 德國統一初期（1991—1995年）社會支出（馬克）及其占GDP 份額（%）

資料來源：參見Gerhard A. Ritter, Der Preis der deutschen Einheit: die Wiedervereinigung und die Krise des Sozialstaats, CH Beck, 2006.

圖2 德國統一初期（1991—1995年）西部德國與東部德國人均社會支出發展（馬克/每年）

（三）體制大轉軌：西德社會保障體制移植到東部德國

1.養老保險

德國統一時期的養老保險在東部各州的新建制是一項復雜的綜合系統工程。此轉軌過程不僅涉及到制度的轉移，也涉及到相關保障待遇的轉移，同時也意味著經辦機構和組織體系的轉移。在西部制度體系向東部轉移的過程，需要有新制度的建制、新組織文化的培育。另外，由于養老保險待遇給付涉及到一個緊迫的社會話題，也關系到社會安定與民意支持。 推進這樣史無前例的制度平移既要加速制度新建制過程，也要制定過渡時期的措施與特別條例，以保證在這一特殊轉型時期東德的退休人員不會失去養老金權益，同時特別要避免因為養老保險制度建制空窗期出現民心浮動、社會動蕩。

1990年5月18日，兩德政府簽署國家條約（Staatsvertrag）確定國家統一，同時也確認了西德的養老保險制度及養老保險權益將完全轉移到東德。民主德國在正式并入聯邦德國之前還于1990年6月28日通過了“養老保險合并法”（Rentenangleichungsgesetz），以法律形式再次明確統一后的東德將建立與西德均等的養老保險制度。聯邦德國的養老保險制度在統一前是由兩種不同經辦體系負責管理。在聯邦層面由專門的經辦機構負責白領職員的養老保險以及其他一些特定團體的養老保險例如礦工、德鐵職員、海員等，而藍領工人的養老保險則由各州的“州立保險局”（Landversicherungsanstalt）來負責管理。針對不同經辦管理方式的區分，西部德國養老保險制度向東部平移分以下幾步實施。第一，分屬聯邦機構管理的養老保險由聯邦機構直接負責，聯邦機構的管理事務直接擴展到新聯邦各州的白領職員及其他一些特別團體等。在這一領域，借助西德現成的組織架構而無需建立新的經辦機構。第二，在歸屬各州權限范圍之內的藍領工人養老保險領域，東部德國的各州分別建立“州立保險局”。這樣5 個新聯邦州分別建立起“州立保險局”，而柏林則專門建立了大柏林區域的“州立保險局”。所有新建制機構均仿照西德的公法團體的內部自治與自我管理。新的“州立保險局”根據雇主與雇員代表對等原則實現自我管理。①Volker Meinhardt, "Der Prozess der Angleichung im Bereich der sozialen Sicherung: 10 Jahre nach der Einführung der W?hrungs-, Wirtschafts- und Sozialunion," Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung, 2000, 69(2).第三，考慮到德國統一條約規定1991年1月1日將在新聯邦各州實施西德模式的養老保險制度，而機構建制卻不可一蹴而就，因此德國統一進程中德國政府決定將前民主德國的社會保險經辦機構轉化成為一個“社會保險過渡局”（überleitungsanstalt Sozialversicherung），②Franz Ruland, "Die Rentenversicherung in den neuen Bundesl?ndern," Sozialer Fortschritt, 1991, 40(5).由這樣一個特殊過渡機構負責過渡時期的社會保險特別是養老保險待遇發放。“社保過渡局”截至1991年12月31日需繼續發揮在德國東部地區的社會保險功能與作用（醫療保險除外），例如接受并登記新退休人員，繼續發放養老金及向東部地區退休人員發布有關養老保險的相應信息等。1992年1月1日，東部德國開始完全實施西部德國的養老保險制度及經辦管理辦法。值得一提的是，新制度建立初期，聯邦職員保險局及新成立的州立養老保險局分別從東部招聘吸收了4000 名工作人員，以解決專業人才缺乏的燃眉之急。除了上述核心領域的轉軌制度安排之外，其他一些特殊群體養老保險制度安排也在同一時期向東部德國地區轉移實施，例如實施與聯邦德國等同的公務員養老保障制度，公務員免除繳納養老保險保費的義務，其養老保險待遇由國家財政給付。仿西德例，接受高等教育人員其教育年限也折算成養老保險繳費年限。

通過一系列改革，德國東部地區逐步建立起與西部德國等同均質的養老保險制度，實現了養老保險領域的制度統一。

2.醫療保險

與養老保險領域的制度移植及新建制相較，醫療保險領域的兩德統一則更顯繁復。這是由醫療保險領域本身所具備的“多樣性”及“超級復雜性”所決定的，也是由兩德在統一前不同的醫療制度及醫療治理文化所決定。前民主德國深受前蘇聯體系的影響，盛行“國家主義”文化，在醫療保險領域也主要是由國家部門的自上而下的垂直部門機構來管理，醫院也多為公立醫院與機構，國家在醫療領域具有“直接管理及全面管理”的傾向。而聯邦德國的醫療保險雖然也包含部分“國家主義”質素，例如聯邦衛生部、聯邦勞動及社會秩序部等都具有一定的管理權限，但聯邦德國的醫療制度更接近于一種多元“治理體系”，同時還受到聯邦主義分權的影響，特別需要提到的是醫療保險制度在聯邦德國具有較強的“社會自治屬性”，醫療保險的經辦機構均由與職業、行業相連的獨立自治的公法團體即“疾病基金”（Krankenkassen）進行“自我管理”，內部實現雇員與雇主均等代表的自治管理原則。醫師團體也組成自治的醫師醫生協會實施自我管理，同樣也屬于獨立公法機構，即使是醫院也并非完全由公立機構主導，既包含了自由公益團體及教會經辦的醫院，也包含著市場機構經辦的醫院。整體而言，聯邦德國醫療體系更接近于一種“國家掌舵、社會劃船”的組合文化。國家只在宏觀及立法層面進行管理，規范醫療治理的秩序與規則，而不直接參與基金管理、也較少介入服務供給與遞送。在醫療領域，聯邦德國更接近于一種“治理結構”，而非“直接管理結構”。這樣一種“社會自治劃船”的形式在前民主德國是陌生而異質的。

因此醫療保險領域的制度移植及東部新建制也呈現出“多元路徑邁進”的趨勢。這也意味著在不同層面的分層建制，而不是一套單一體系的建立。在歸屬于聯邦管理機構層面，聯邦醫療及社會保障部門實現了擴權及事務性擴張，將東德雇員及居民醫療保險納入自身管理范圍。在歸屬于獨立的公法機構及社會自治層面，聯邦德國各醫療經辦機構也全面移植到東部地區。例如德國最具影響力的疾病基金——一般性地方疾病基金（AOK）就在統一進程中迅捷地在東部各州建立了AOK 的分部及地方辦事中心，1991年AOK 在東部德國14 個區域建立了辦事處，負責參與AOK 的東德居民醫療保險事務。①參見Johannes Frerich, Martin Frey, Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland. Band 3: Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Herstellung der Deutschen Einheit, München, R. Oldenbourg Verlag, 1996.其他一些特殊職業團體的醫療保險機構例如海員疾病基金、礦工疾病基金、替代疾病基金、手工業疾病基金等都在同一時間在東部德國建立了自己的辦事處。值得一提的是，德國居民醫療保險歷史上主要是由職業團體相聯的“疾病基金”（Krankenkassen）來管理，屬于橫向統籌管理模式，而德國農民則參加農業醫療保險，由各州的農業疾病基金來管理，德國統一進程中，東部各州也新建制了州立的農業疾病基金，負責東德農民的醫療保險。①參見Johannes Frerich, Martin Frey, Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland. Band 3: Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Herstellung der Deutschen Einheit, München, R. Oldenbourg Verlag, 1996.應該承認的是，由社會自治性質的公法團體來擴展自己事務范圍及管理權限可能比國家部門的籌劃與安排更具有效率，雖然聯邦德國在社會保險領域的公法團體都是非營利的社會自治機構，但各公法團體畢竟還是獨立核算的實體單位，各個疾病基金之間也存在著隱形的競爭來贏得參保人員，因此東德并入德國版圖對于這些醫療領域的社會自治機構是一個巨大的激勵，促使其在東德范圍建立起辦事機構，并向東德居民介紹醫保信息，展開參保人員“爭奪戰”。這種隱形競爭因素使得各經辦機構在東德地區迅速擴張自己的管理“領地”，在東部聯邦德國各州建立起網絡式經辦機構。在醫療領域的兩德統一進程中，東德還逐步實施了西部德國自由醫師執業制度和家庭醫生首診制度，西德的醫師醫生協會作為獨立自治的公法團體也擴展到了東部德國。

3.失業保險

德國統一時期的失業保險具有其自身不同于其他社會保險項目的獨特性。首先，前民主德國承襲了前蘇聯及東部集團的勞動保障和全民就業的模式，并將其視為制度重要的“社會成就”，因此前民主德國并不存在失業保險制度。這里產生了一個重要的區分，兩德統一時期，其他社會保障及社會保險制度都是兩種制度的接軌和融合，而這里并不存在著轉軌和融合的問題，而是在統一后的東部德國建立一個全新的、之前缺失的制度。其二，在聯邦德國的社會保險經辦體系中，失業保險是唯一完全由國家部門實行由聯邦到地方垂直組織管理的體系，與其他一些險種領域的自治公法團體及自治協會管理具有較大差別。而這樣的國家主義性質的管理文化是前民主德國普遍比較熟悉的。因此，東部德國建立失業保險的過程也是政府管理部門及職能部門建制的過程，西部德國的組織架構體系也就是聯邦勞動局及其各州及各市的地方分支機構轉移到了東部各州。由于德國統一進程中，東德出現大量的人口流失及人才流失現象，年輕人口在統一初期流失嚴重，具有較強再分配功能的失業保險制度發揮著重要的平衡東西的保障功能，失業保險領域的東西轉移支付成為德國統一穩定的基石（參見3.2 關于失業保險轉移支付的數據及其對德國統一支撐的論述）。

4.工傷保險

由于前民主德國存在著勞動及社會保險制度，同時也建立了與工作傷害及預防等相關聯的一整套制度體系，在新興統一的德國，重要的轉軌方向是用聯邦德國的法定工傷保險制度替代并覆蓋原有的國有企業的工傷保險體系。這其間的改革涉及到制度體系、工傷待遇及組織經辦機構等全面轉移到東部德國的領土范圍，而最重要的轉移是組織經辦機構的轉移，因為只有具備了相應的組織經辦架構體系才能實現建立新制度的目標。早在1990年夏天，德國工傷保險的經辦機構即德國工傷保險的聯邦頂層協會就已經接觸了民主德國工傷保險的管理部門。前民主德國的勞動及社會事務部與西德的工傷保險聯邦頂層協會達成協議展開相向而行的聯合改革，也就是將聯邦德國工傷保險領域的以同行業公會（Berufsgenossenschaften）為基礎的社會自治管理體系轉移到東德，形成兩德工傷保險制度完全統一的局面。1990年，西部德國不僅在組織上及架構上積極協助東部德國建立起工傷保險領域的自治管理機構，同時也為東部德國提供了大量的專業知識及專業技術支出，還為東德的工傷制度轉軌提供了事務性及人力資源的支持。在此過程中產生了大量的社會技術領域的知識轉移及政策學習效應，同時一些現代管理知識技術手段也隨著工傷保險制度的轉移而同時移植到東部德國地區。例如西部德國協助東部德國建立各行業的企業名錄及登記制度體系，實現精準化、理性化及科學化管理。

根據兩德簽署的統一條約，德國統一后原西德的30 個同行業公會①經過千禧年之后的一系列改革，德國工傷保險的經辦機構——同行業公會已合并至9 個。將擴展到東部德國的領土范圍，同時根據條約，這些同行業公會在東德11 個城市建立城區管理機構及相應的辦事處，還要同時建立71 個技術監督服務基地。由于需要大量勞動保護領域的專業人員，新制度也從前民主德國的職業衛生及勞動保護領域吸收了部分從業人員。他們經過一定轉訓后走向新的工作崗位。東部各州的雇員都將加入相應的同行業公會，被新的工傷保險制度所覆蓋。同時根據條約，東部各州也建立起了農業及林業領域的同行業公會。②參見Gérard B?kenkamp, Das Ende des Wirtschaftswunders: Geschichte der Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik in der Bundesrepublik 1969-1998, Lucius & Lucius DE, 2010.通過組織架構體系的全面確立，堪稱世界典范的德國法定工傷保險制度及其待遇③參見Tao Liu, Globale Wissensdiff usion in der Politik sozialer Sicherung: die Einführung einer gesetzlichen Unfallversicherung in der Volksrepublik China, PL Academic Research, 2015.全面移植到了德國東部各州。在此轉軌過程中，聯邦德國的企業衛生制度也擴散轉移到了東部德國。

5.長期護理保險

1995年德國建立了社會保險中的第五險——長期護理保險制度，這是統一后的德國在制度建設領域取得的重要新成就。德國長期護理保險制度的重要推手為時任德國勞動及社會秩序部部長，也就是上文所提到的諾爾伯特·布呂姆。同時該項新制度也得到了當時基民盟科爾政府的支持。④Robert Paquet, Klaus Jacobs, "Die Pfl egeversicherung als Sozialversicherung—institutionelle Rahmenbedingungen und Grenzen," Sozialer Fortschritt, 2015, 64(1/2).由于德國長期護理保險制度在組織架構上實施了“借助現成建制機構”的做法，依靠醫療保險系統的組織機構也就是“疾病基金”來建立長期護理保險的經辦機構體系，特別是在疾病基金（Krankenkassen）內部通過植入護理基金（Pflegekassen）的形式實現了對長期護理保險制度的管理。于是，德國通過現存的醫療保險機構體系直接支撐起了新的長護險制度。德國長期護理保險體現出了巨大的制度創新。首先，這是世界上第一個運用社會保險制度來應對身體失能風險及殘障風險的制度。第二點創新是在現存的舊險種經辦體系中內嵌入與新制度相關聯的組織實體，這些做法都是社會保障領域的創新型發展。從德國統一角度來看，由于德國在醫療保險領域已在東部德國建立起來了醫療保險的獨立公法組織管理體系及相應的協會管理體系，因此統一的新德國完全具備組織架構及組織實力在東西兩大區域無障礙地建立統一的長期護理保險制度。由此，與前面幾項社會保險制度的“開創性建制”不同，長期護理保險制度屬于“成型制度擴展”，也就是在現存的經辦體系上擴展其功能邊界及外延，因此東部德國不再需要額外的“制度助力”與“外向驅動力”。新興統一的德國具備足夠的制度自信建立這項新制度。

6.社會救助制度

雖然在社會救助領域前民主德國政府也取得了一定的社會成就，但是德國統一后的社會救助制度自西向東的移植工程依然是一項艱巨的社會政治任務。雖然兩個德國在統一前都發展出了各自的社會救助體系，但雙方的差別亦是非常顯著的。前民主德國的社會救助體系更多依托的是一套中央集權系統下的再分配制度，垂直地、自上而下的管理體系起到非常重要作用。而聯邦德國的社會救助體系亦受到德國聯邦主義體制的強烈影響，社會救助主要是沉淀到最低一層的基層政府，也就是由社區的社會福利局來負責組織社會救助并負責實施社會救助待遇的給付。另外一項顯著區別是聯邦德國社會救助體系是一套包含了分類救助及社會服務在內的復雜社會保護體系，例如針對家庭的護理救助就與發達的社會服務體系及社會自治組織、福利組織緊密相連，而在前民主德國的權力符號意義體系中，內生于民間社會的社會自治及社會服務組織幾乎完全是一片空白。1990年德國統一進程中，聯邦政府制定了雄心勃勃的計劃，計劃于1991年1月1日正式在東德的領土范圍內實施西德的聯邦社會救助法。這樣意味著聯邦德國的社會救助制度將整體性移植到新聯邦各州并替代原有的民主德國社會救助制度。

在東部德國建立西德式的社會救助制度，就需要建立相應的國家社會救助架構及社會組織體系等。在統一初始階段，聯邦德國政府采取了一系列彈性措施來應對制度轉型期的一些困境，例如前民主德國的一些特殊社會救助待遇如社會津貼（Sozialzuschlag）①Michael Schmidt, "Die Alterssicherung der Frau in der DDR: Ein Beitrag zur Verhinderung einer Legende," Arbeit und Sozialpolitik, 1994, 48(11/12).被允許支付至1995年底。同時，統一后的德國政府也制定了一些靈活措施，例如首先在州政府建立起國家相應的管理機構，給予各級政府3 個月的時間熟悉新法律法規及制度建設，特別是給予東德各州政府一些過渡時期的特殊權限，在這一段時間內新聯邦各州既有義務管理及支付州內社會救助事宜，又要繼續推進相應基層社會救助機構的制度建設，以使得東西雙方的社會救助經辦機構及管理體系最終融合。同時，西部德國的一些社會機構及福利慈善機構也借助兩德統一的新契機在東部德國建立了自由公益的福利組織。此外，考慮到東西兩區域生活成本的差距，東德的基本社會救助待遇在統一初期亦低于西部德國。②參見Johannes Frerich, Martin Frey, Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland. Band 3: Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Herstellung der Deutschen Einheit, München, R. Oldenbourg Verlag, 1996.

四、結論

德國統一時期社會保障政策的移植及復制是現代社會保障史上極為罕見的重大事件。該歷史事件是偏離一般社會發展常規的異態發展，也與德國統一這一現代史上極為罕見的重大歷史進程緊密相連。由于德國統一產生于東西兩德巨大經濟發展水平及福利落差懸殊的特殊歷史條件下，因此西德所具有的制度吸引力對于東部德國居民構成了巨大的向心力。基于此宏觀歷史背景東德居民單方面追求并入同源同族的西部德國以達成福利與福祉迅速提升的目的，因此德國統一不是雙方在平等協商和相互尊重對方社會制度和歷史經驗基礎之上的統一，而是一種主動尋求融入對方社會制度的統一。這樣的歷史特點及背景導致了東德事實上被西部德國“兼并”了，只不過這樣的“兼并式”統一是普遍得到當時東德民意支持的。所以，東西兩德社會保障的發展不存在“一國兩制”的條件與基礎，而是事實上形成了“兩國一制”的目標，也就是東德的社會保障制度完全溶解到西部德國社會保障制度中，完全“放棄”及“淹沒”了東德自身制度的特點，直至最終達致“一國一制”的目標。在這一歷史發展路徑下，東德社會保障制度與西德社會保障制度完全接軌與融合，實現了社會保障制度的“兩制熔接”。從這個意義上來說，德國沒有延遲歷史機遇，而是抓住歷史良機迅速實現了社會保障制度統一。前民主德國的社會保障制度至此消失于歷史長河之中。

德國統一歷程中的社會保障制度具有一種“雙重特性”，從功能主義角度來看，社會保障制度本身就成為德國統一的“穩定器”，降低了德國統一過程面臨的巨大社會、地緣沖突勢能，防止了東西兩德之間出現“地緣馬太效應”而導致的國族裂解，具有隱性的“維護統一、削弱分裂潛勢”的巨大社會功能。尤其考慮到德國統一初期東德居民外移傾向及東部人才及勞動力的西遷浪潮，社會保障政策通過東西之間的轉移支付、特別是通過聯邦財政巨大的援助與支持維護并提升了東德地區居民的基本福祉，降低了東德居民的“被剝奪感”，使得德國統一渡過了危險的“制度轉型期”。在這一過程中，穩定東部社會及人心的兩德貨幣兌換政策也發揮了重要的緩解社會紊亂、人心不穩的功能，為東德居民提供了一個生活水準漸次提高的準制度預期。與同為東部陣營的東歐轉型國家居民相比，東德居民顯得相對比較幸運，由于與西部德國人同為一族，東德居民得到了社會保障及社會政策領域強有力的“助推”與“外援”，因此避免了東歐各國居民在劇烈市場化改革中面臨的“跨越淚谷”的悲慘局面及福祉水平螺旋形下降的陷阱。特別是來自于西部德國及聯邦層面對于養老保險與失業保險領域的強有力的轉移支付，防止東德居民福祉在“大轉軌時代”受損和下降，進而在穩定局勢的前提下可以反向逐步提高東德居民的福祉及福利水平。社會保障制度在德國統一中承擔了“保民富、穩民心、促整合、防隱患”的重要社會功能與作用。

從制度主義層面來看，德國統一過程中一種類型的社會保障制度在和平融合的條件下完整地轉移到一種獨特社會歷史條件和社會經驗下的另外一國，這不僅在世界現代史、甚至在人類歷史上都是絕無僅有的。由于西部以國家與社會契約為核心的、貫穿著社會自治精神的、深受聯邦主義與法團主義影響的社會保障制度與東部的國家主義為核心、社會力量薄弱的社會保障制度具有顯著差異，因此在大歷史進程中，轉軌過程涉及到多個層面的移植過程。這一過程不僅涉及到制度體系整體移植，也涉及到相應待遇及服務體系移植，同時也涉及到理念及經辦機構、組織文化的移植。而最后一種移植顯然最為重要，因為只有建制起相應的經辦機構體系才能實施相應的制度。由于社會保障各項制度例如社會保險各個險種及社會救助制度等具有不同的結構性規律及組織特點，出現了制度移植過程中的“多路徑移植”及“多路徑轉軌”現象。例如在失業保險領域主要是由聯邦機構來承擔失業保險管理及經辦，同時在東部各州建立相應的國家組織管理體系及經辦機構；在社會救助領域則是需要建立地方性福利及救助的社區組織體系，同時促進自由公益組織及社會服務組織在東德生根發芽；而在養老保險領域則需現存聯邦機構擴展其空間管轄范圍至東部，同時建制新的州管理機構——州立保險局，聯邦機構及各州公法自治機構并舉共同構成了東德養老保險的“新管理布局”；工傷保險領域也是以同行業公會這一公法團體自治機構覆蓋了前民主德國的國家工傷保險管理體系；而醫療保險則面臨著最為復雜的移植，不僅是聯邦管理機構將其權限擴展至東部，而且以公法自治團體為核心的疾病基金經辦管理體系也平行移植到了東部德國，同時自由執業的醫生及其相應自治的醫師協會制度及復雜的醫院自我管理組織體系也平行移植到了東部德國，在醫療領域東部德國也逐步建立起了多元治理的復雜現代醫療體系。

德國學者沃爾夫岡·蒂爾塞曾于1990年斷言，“沒有對于東德的援助，就沒有真正的統一”。德國統一進程中的社會保障制度發展是德國國家統一進程中不可分割的重要一環，這樣特殊的社會保障歷史進程值得我們去深入研究和細節探索。從某種意義上來說我們應在未來建立一項“統一社會保障學”來系統與細致研究德國統一時期的社會保障，并總結其經驗與教訓。一些重大問題依然值得我們去回味和探討，例如民主德國是當時東部陣營最發達的國家，在家庭保護及女性就業等領域也取得了重要的社會成就，是否德國統一的“一國一制”就意味著西德社會保障制度單向移植到東德？是否統一就意味著強勢一方的制度完全覆蓋及替代弱勢一方的制度？是否有另外路徑來實現“社會保障統一”？例如在兩種制度在相互學習、相互借鑒、取長補短基礎上實現“平等統一”？這樣的平等統一是否能更好地促進東西德人民的融合與相互理解，而并非將東德人民放置在一種“二等公民”的受援位置上？德國社會保障統一進程中的諸多研究話題依然值得今天的我們去深入思索與研討。