“聯合處罰”：跨部門協同機制研究
——以環境保護領域為例

劉泓妤

（香港城市大學公共政策學院，香港 999077）

在環境保護領域中，加強對跨部門協同合作的方式，主要還是采取聯合處罰等方法，對于破壞生態環境與自然環境的行為進行集中處罰。在聯合處罰的這種行政執法機制中，如何進一步發揮出這種管理的模式，其實也是優化當前環境保護領域中執法權限的運用模式。生態環境保護作為一個全球性的問題，實際上在執法的過程中，也應該加強重視而聯合處罰作為一種處罰的方式，在這一領域中也得到了一些相關法律制度的保障，環境保護執法機構也不斷強化其聯合處罰與聯合執法的作用。但是目前中國的生態環境聯合執法與聯合執法仍然存在比較大的問題。這些問題包括了執法的方式上還存在著一些不全面的問題，以及涉及到環境嚴格處罰，效果上面不夠理想等，這些都應該在具體的操作過程中加強生態環境部門聯合處罰與執法的科學性，加強其依法執法的理念。

一、聯合處罰及跨部門協作機制的主要問題

在生態環境領域中，聯合處罰以及跨部門的協作機制，仍然存在著一些方面的問題，隨著當前工業化與城市化的高速發展，城市規模迅速擴大生活，排污與工業排污的現象也是普遍存在的，加強對生態環境執法，尤其是跨部門協作開展聯合處罰與行政執法的工作是迫在眉睫的。造成當前生態環境的因素是多元性的，但是在聯合處罰與環保的跨部門執法方面不到位是一個比較重要的問題，在一定的程度上要解決這些執行的問題是極為重要的，如果僅僅是存在法律，但是缺乏執行，那么法律的存在，無法對人的行為進行約束。而且從另一角度上看，如果遵守法律的執行機關沒有科學運作，那么相關的法律權利也就無法讓人進行享受。由此可見，解決當前跨部門的聯合處罰與執法的問題極為重要，這是讓生態環境法規真正在現實社會中發揮重要價值的基礎。

第一方面，當前跨部門執行以及聯合處罰的法制層面上存在一些缺陷。對于生態環境管理權方面的分配，在中國的縱向環境保護法規的體制中，主要還是以落實地方政府為行政主體的管理體制，環保部門作為業務指導部門，實行雙重領導，地方的生態環境部門主要還是歸口地方政府領導，地方政府則是對本地區范圍之內的生態環境保護工作進行統籌，這也就意味著地方政府對于專業的生態環境部門有直接的指導和調控作用。在這種基礎上，由于地方政府往往在發展區域經濟上比較看重，為了促進國民生產總值提升，不可避免的還是朝著經濟發展最大化的方向發展，因此在聯合執法的過程中，往往沒有對于地方政府的各種行政資源進行有效協調，當經濟利益和生態環境保護的利益沖突時，地方政府往往還是側重于經濟利益的保障，對于生態環境執法而言，其實造成了一些程度上的干預。

另一個層面的問題是，由于聯合執法的權限，主要還是在地方政府的統籌之下開展的，這也意味著生態環境部門在領導生態環境執法的過程中開展聯合處罰的活動，仍然還是會受到地方政府的干預。在這種背景之下，如何進一步地強化生態環境部門的獨立性，并且能夠讓生態環境部門作為主要的牽頭部門進行管理，這也是十分重要的，只有在執法的層面上有著比較強烈的相對獨立性，這樣才能夠在執法的過程中避免聯合處罰的行為流于形式，或者生態環保執法被弱化，這樣才能真正保障好生態環境的安全。

第二方面是生態環境在聯合處罰與跨部門執法方面存在著一些法律層面上的障礙。在針對自然生態環境進行綜合性執法的過程中，環保執法的法律層面中，增長存在著一些障礙，特別是跨部門的職責劃分問題，環保法規在立法的層面上，并沒有對其他協作性部門進行比較明確的界定，很多相關的法律條文，針對聯合執法的職責權限沒有進行比較細化的明確生態環保相關的法律法規，在以效率層面上出現了混亂或者沖突。比如針對地方進行企業的處罰時，就因為水污染的防治法會以及地方性的管理法規之間互相沖突，會導致適用的法律存在困惑。而且隨著當前時代的發展，特別是第八次行政機構改革的推進，很多地方將生態環境相關的執法權限下放到鄉鎮街道一級這一層面，如何正確履行聯合執法的方式，如何進一步的通過行政執法權限保障自然生態環境的安全，這些都是目前相關配套法規并沒有進行健全的部分環保的立法缺陷大量的存在，導致大量的自然生態法律法規保障的問題，還是停留在理性的層面上，并不能夠通過跨部門執法或聯合處罰的方式得以實現。

綜合上述的分析是，目前雖然跨部門聯合的生態環境執法是存在的，但是目前的環保執法權限沒有從立法層面上進行明確，大部分的生態環境保護部門仍然無法明確知曉自身的執法權限，導致在各個部門聯合執法的過程中沒有辦法協調各種行政執法資源，也就導致聯合處罰的過程中可能存在適用法律條文不恰當執法權限存在沖突等問題。在這一基礎上，環境執法的部門如何進一步地體現出其對于生態環境保護的即時強制權以及直接強制權，當污染的企業不履行生態環境執法部門的聯合處罰意見時，是否能夠采取強制性條件進行遏制，是當前聯合執法或聯合處罰的主要目標，也是進一步保障轄區生態環境安全的重要舉措。

二、生態環境聯合處罰即跨部門協作機制的形成對策

生態環境作為全世界都關注的問題，只有加強聯合處罰和部門協作的機制，全面保障當前各個區域的生態自然環境不受破壞，才能夠保障中國的經濟可持續的發展。根據聯合執法和相關的處罰機制，要進一步形成跨部門的協作機制，就必須要針對生態環境嚴格執法的這種執法權限的界定，進一步推進各種行政執法資源的配置，推動跨部門的協作機制形成與科學運轉。

首先是要在生態環境的聯合處罰與執法方面形成績效考核的制度。各個不同的地方，政府部門都要轉變行政執法的理念，把發展才是硬道理的理念進行優化，真正重視生態環境與經濟增長互相之間的聯系，避免把生態自然環境和經濟發展相對立的觀念。在聯合處罰和執法的機制上，要加強人員編制和機構的建設，形成地區生態自然環境工作的會商制度，進一步健全聯合執法的相關法律規定，作為評價干部的績效以及年度考核的最終成果，也應該納入生態環保相關的考核標準，這些考核標準是具體并且可以操作的。同時要強化干部晉升提拔的過程中，對于生態環境聯合執法的工作的重視程度，必須要有相關的工作舉措，把其作為維護生態環境的一種基礎的機制。

其次是對于生態環境聯合執法的權力分配問題，因為行政執法涉及到相關的處罰權限，以及行政執法過程中所涉及到的各層面問題，因此在進行聯合處罰和聯合執法的跨部門合作機制過程中，就必須要體現出對于各個部門各自權限的界定，這背后主要是體現出國家強制力作為其聯合處罰的后盾。因此對于跨部門執法過程中的查封與扣押等必要手段的運行，要進行進一步的明確，允許跨部門合作過程中，適當的行政執法主體強制性的執行相關權利，使生態環境的執法行為能夠真正地符合當前的管理需求。另一個方面就是要對跨部門合作過程中，對于聯合處罰之后的限期整改治理權限的決定權界定，也就是勒令違反生態環境法規的個人或者企業等相關主體，必須在限期之內整改，才能夠進一步地推動生態環境法律法規的落實。而且在環境的監理隊伍建設上，也可以聯合電力或者公安等相關的部門聯合，跨部門的打擊嚴重的環境違法行為，對于拒絕不予執行的相關企業或主體，要對其電力或者銀行貸款等方面進行限制，形成強大的執法力量，這樣才能夠徹底的轉變生態環境，保護部門力量相對單薄，無法真正強而有力的推進生態環境保護的法規，這樣才能夠真正發揮出跨部門聯合處罰的價值。

三、結語

在聯合處罰的機制中，地方政府要強化環保執法隊伍的建設，讓生態環境保護能夠通過跨部門執法的方式維護生態環境的平衡，避免為了經濟的發展，過度的開發自然資源，這對于社會的均衡發展有重要的影響。因此在聯合執法的過程中，必須要嚴格地提高聯合跨部門執法隊伍的業務素養，特別是對其廉政素質的提升，把跨部門執法隊伍作為一支敢作敢為的行政執法隊伍進行建設，同時又要加強對其執法行為的有效監督，在執法權限的運用上，始終做到依法執法與依法處罰，才能夠保障生態環境的相關法律法規能夠落到實處。