縣域普通高中發展的現實困境、挑戰與突破路徑

□陳尚軍

2019 年6 月，國務院辦公廳《關于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》 出臺，這是21 世紀以來國務院辦公廳系統設計、全面部署、積極推進普通高中教育教學改革、全面提高普通高中教育質量的重要綱領性文件，意義重大，影響深遠。近年來，全國各地普通高中教育始終堅持黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，圍繞多樣化特色化發展的思路，以課程改革為核心，以推動育人方式轉變為重點，著力加強普通高中教育內涵建設，有效保障學校師資和辦學條件的及時供給，全面提高普通高中教育質量，充分滿足多元發展需求，構建學生多元成長立交橋，初步形成了普通高中多樣化特色發展的新格局。但是，隨著城市化的推進，很多地區的郊區縣實行“撤縣設區”，出現了縣域高中與區屬高中并存的現象。由于教育管理體制、工作機制上的制約，城市周邊縣域普通高中在發展上出現質量下降的現象。客觀上說，伴隨著新課程全面實施、新教材全面使用、新高考全面推進以及高中育人方式變革的客觀要求，縣域高中的發展逐步呈現出階段性的發展困境，面臨著諸多挑戰，如何破解發展困境值得深入思考。

一、縣域普通高中教育面臨的挑戰、困境及其影響

（一）縣（區）屬普通高中辦學的責任主體不清

由于管理體制和機制的限制，全國很多地區的部分普通高中是由市教育局直屬管理，其余普通高中均為縣（區）政府管理。縣（區）屬高中校長的任命和調動、普通教師人事關系由縣（區）人民政府管理，市教育局沒有直接管理職能，而高中的業務管理很多地方采取市級統一管理。客觀上，出現了普通高中教學業務由市級教育管理部門統一管理，而教師人事關系卻分層管理的尷尬局面，從而導致區屬高中或縣域高中辦學的責任主體不夠明確。

（二）縣（區）屬普通高中辦學經費投入不足

目前很多地區的普通高中的辦學經費投入基本是以縣（區）為主。由于縣（區）的經濟發展狀況、高中規模不一，以及義務教育辦學以區為主的現狀，導致各縣（區）屬普通高中在教育經費投入上差異較大。盡管設區的市級教育局每年都對各區高中以項目建設的方式，進行一定的經費支持，但區屬高中辦學條件還不能夠適應學校辦學的發展要求。尤其是，隨著新課程新教材的實施，以及人口自然增長和普通高中招生規模擴大等因素的多重疊加，導致普通高中資源緊缺矛盾相對突出。具體表現在：一是硬件保障不夠足，場地、教室、功能空間狹小；二是師資結構不理想，師資總量不足、結構性缺編、非傳統性學科教師嚴重缺編。

（三）縣（區）屬普通高中辦學同質化，競爭較為激烈

由于大部分普通高中為縣（區）管理，出現了同一區域內普通高中數量過多，同一區域內高中招生規模遠遠超過本縣（區）內符合高中升學水平的初中生數量。由于本縣（區）內初中生源總量不足，校長既要從本縣（區）內初中招錄生源，還要到本縣（區）外招錄學生，這樣就出現了同一區域內辦學水平相當的普通高中為了爭奪生源出現同質化競爭的現象，耗費大量人力物力用于招生宣傳和吸引生源，影響校長集中精力辦學，影響教師安心于崗位教學。

（四）優秀生源向主城區流動現象嚴重

由于城市化發展的進程加快，城市規模擴大，城鄉二元結構凸顯。很多鄉鎮都劃歸城區，很多家長在城市購房，學生紛紛涌入城區上學。由于招生范圍的調整，原有相對封閉的縣高中生源出現外流，一些優秀生源向主城區流失，導致縣高中優秀生源總量不足的情況雪上加霜。當前，縣域高中學生進入國內高水平大學的途徑主要有三個：高考裸分、高校自主招生和綜合素質評價、競賽保送。從近幾年高水平大學錄取情況看，縣域高中學校競賽師資不足、競賽輔導能力不夠和學生基礎薄弱，每年能通過競賽保送的人數鳳毛麟角，競賽保送更多的集聚在市屬高水平高中。自主招生和綜合素質評價錄取中，高校在面試中對學生個性特長要求較高，縣域高中學生從小接受各類個性特長培訓機會少，參與社會實踐次數也受客觀挑戰限制，城區高中學生在綜合素質評價錄取的比例存在一定優勢。城區高中由于高水平高中競賽輔導實力強，在高考前獲得保送、簽約降分等優惠條件更多；一些高水平高中歷年競賽成績顯著，備受高校青睞，高水平大學在投放各類學科競賽營、冬令營、夏令營以及綜合素質評價校測名額給予一定傾斜，有更多更好的機會，從而出現市內一流高中學生進入高水平大學的“馬太效應”；高水平高中選物理學科的優秀學生比較多，大多數有競賽的底子，在高校測試中占據明顯優勢。以上條件，一般縣域高中難以獲得資源優勢，這正是新高考改革之后，普通縣域高中在拔尖創新人才培養上遇到的困境。

（五）一些縣（區）黨委政府教育政績觀出現偏差

受制于傳統的教育評價觀念的影響，一些縣（區）黨委政府領導對所屬普通高中的評價，更多地關注考取985 及211 高校的人數，并據此對學校進行表彰或獎勵。這樣就導致一些學校的辦學方向出現了偏差，過多關注優秀學生的培養，而忽視普通學生的提高。當地的老百姓對縣（區）高中辦學質量產生不信任，又加劇了家長送子女去城區高中上學的現象，加快縣域高中生源的流失。

（六）新高考改革帶來的挑戰

在現行新高考的“3+1+2”模式下，選科和賦分制度對學生選科的結構發生了直接和顯著的影響。原先的選科制度是引導學生增加課程選擇性，促進學生個性成長。由于學生和家長趨利避害的心理，選擇化學學科學生的比例急劇降低，地理、生物學科選科人數劇增，帶來了高中化學教師過剩，地理、生物教師急缺，師范院校培養的學生還沒有畢業，地理、生物等學科的師范生已經搶訂一空。選科的變化，導致學生選科結構失衡，給學校教學工作帶來很多困難。一是如何合理選科的問題。選科是新高考賦予學生的學習選擇權，而縣域高中學生的家庭文化基礎和社會資源相對缺乏，家長不是從人才發展角度出發，而是從如何最容易考上大學的角度思考家庭的需求，對學校合理選科的指導帶來客觀的困擾。二是選科后師資配置的困擾。化學老師大量富余，無課可教，地理、生物、政治老師嚴重不足，且每屆學生選科人數不穩定，導致每年都會出現師資的“潮汐現象”。比如：地理學科，現行高三、高二年級因選科人數劇增，地理教師配置數量較以往顯著增加，導致高一地理教學出現巨大缺口，退休返聘教師也難以滿足需求，個別高中只能到社會教育培訓機構臨時聘用有教師資格證的老師來上課。三是選科后教學管理上的困擾。按照新高考方案，“3+1+2”模式存在12 種組合，如果全部滿足選科走班，學校師資保障、集體備課、教師工作評價、學生學習輔導等方面都存著很大的挑戰。

二、突破縣域普通高中發展困境的基本路徑探索

（一）科學規劃，著力推進縣域高中的定向培養

切實加強縣域高中未來五年或十年的超前規劃和發展布局，兼顧縣域高中發展的現狀，做好分類辦學引導，指導縣域高中制定高品質示范性高中學校的梯隊規劃。明確不同普通高中的發展定位和發展目標，找尋學校特色發展的路徑，以辦好每一所高中為辦學宗旨，通過定向幫扶，典型引路，進一步帶動縣域高中的分層分類發展。加大并統籌經費定向投入，改生均公用經費為生均培養經費。按照“以獎代撥”的原則，分類型、分層次對辦學模式改革卓有成效的學校給予經費補助，讓每一所高中更好地融入全市普通高中多樣化、特色化高質量發展的格局當中。

（二）分類評估，不斷完善普通高中質量發展性評估

大力貫徹中共中央 國務院印發的 《深化新時代教育評價改革總體方案》[1]《關于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》[2]要求，改進過程評價，探索質量發展性評價，建立公正合理的多元評價體系，推進學校的差異化、多樣化發展，克服同質化惡性競爭。鼓勵學校間組建教育聯盟、發展共同體，推進高中多樣化特色化發展。建立和完善普通高中辦學質量分類、分層的發展性評估制度，充分調動每一所學校的辦學積極性和主動性。

（三）構建公平發展機制，充分擴大普通高中的辦學自主權

積極構建高中學校之間公平發展的機制，保障一體化、均衡化的辦學條件，充分激發學校的辦學活力，解決“管得過多，干擾過多，激勵不夠，保障不足”等問題，最大限度地保證學校教育教學自主權、教師招錄引進的自主權，完善教師激勵體系，發揮優質學校的輻射帶動作用。

（四）上下互聯，切實形成市、縣兩級協同的工作合力

加強市級教育行政部門對縣域高中建設的工作協同，切實做好“四個統籌”：一是資源統籌。加強縣域高中的教育資源統籌，結合城市發展和地方政府辦學需求，統籌縣域高中辦學規劃和數量，加強項目輻射引領，借助課程基地建設項目、前瞻性教學改革實驗項目以及推進品格提升工程，努力為每一所高中提供最好的資源配置。二是編制統籌。嘗試打破市屬高中和縣域高中教師編制的限制，根據高中學校辦學發展，統籌市、縣教師配置，人隨崗走，人走編動，破解普通高中師資結構性失衡的現象，最大化地發揮教師人力資源對縣域高中辦學的支撐。三是待遇統籌。破除教師人事隸屬限制，打破市屬高中和縣屬高中教師的待遇差異，保證市、縣高中教師待遇與崗位工作相一致，做到市、縣同工同酬、同崗同酬，最大化地調動縣域高中教師主動參與學科育人的主動性和積極性。四是師資培養統籌。加強市、縣兩級教師發展中心、教研部門工作協調，市、縣共同對骨干教師進行合力培養，市、縣教研活動共同舉辦，為教師搭建更多的專業發展平臺。

（五）創新模式，扎實推動縣域高中拔尖創新后備人才培養

目前，絕大部分拔尖創新后備人才集聚在極少數高水平高中，縣域高中拔尖創新后備人才相對匱乏。普通高中可以主動與當地高等院校進行創新合作，拓寬高校與地方的融合發展，為縣域高中創新拔尖后備人才的培養尋找新的路徑。具體要做到：一是主動上聯，為縣域高中拔尖創新后備人才培養爭取大學優質課程資源。充分利用高校創新實驗室和學科創新中心資源，推動拔尖創新后備人才師資隊伍的合作培養。二是拓寬基礎，定向建設縣域高中拔尖創新后備人才培養學科孵化基地。通過政策定向支持，經費定向投入，管理定向服務的方式，做好縣域高中拔尖創新后備人才培養的課程對接，讓孵化基地成為縣域高中拔尖創新后備人才的成長搖籃。

三、促進縣域普通高中未來持續健康發展的若干設想

（一）推動《普通高中教育法》的立法

目前國家層面已經出臺了 《義務教育法》 《職業教育法》，但沒有 《普通高中教育法》，普通高中辦學責任主體不夠清晰，高中教育辦學定位以及高中辦學經費保障，需要從機制層面予以保障。推動 《普通高中教育法》 有利于明確各級教育主管部門的責任，厘清普通高中辦學的責任主體，破解縣域高中當前辦學體制不清、經費保障不足等諸多現實問題，進一步激發普通縣域高中辦學活力。

（二）加強普通高中招生與評價制度改革

進一步完善和落實初中學業水平考試和綜合素質評價招生錄取制度，為普通高中選擇具有學業基礎扎實、個性特長鮮明的學生。由于當前招生制度的制約，普通高中還不能完全根據自己的辦學理念和育人目標，選擇適合學校育人模式的學生。因此，推進綜合素質評價錄取制度的改革，擴大普通高中在拔尖創新后備人才培養錄取上的自主權，有利于普通高中提前為高水平大學做好拔尖創新后備人才培養打下基礎。

（三）樹立正確輿論導向，形成協同育人合力

當前，社會對教育賦予更多的期望。學校在落實立德樹人根本任務，實施素質教育，推動學科育人方式轉型的同時，還面臨著社會對升學考試功利化追求的影響。部分家長受到一些片面性評價觀念的影響，經常用集體輿論來干預學校正常的辦學行為。因此，加強教育正確輿論引導，加強新聞媒體的社會責任，形成全社會支持普通高中教育的良好氛圍，才能讓校長靜心辦學，讓教師潛心育人，讓學生開心成長。

（四）引導縣域地方黨委政府樹立正確的教育政績觀

縣域普通高中要從根本上獲得發展與突破，需要地方黨政領導樹立全面育人的教育質量觀和“綠色評價觀”，杜絕高考狀元的宣傳，不片面追求高考升學率，營造當地支持、關心高中教育發展的氛圍。建議縣域地方黨政領導，要作為推動高中多樣化、特色化發展的第一責任人，扎實推進學科育人方式的變革，絕不為“應試教育”推波助瀾。

（五）規范辦學督導，減輕學生學業負擔

學校要嚴格落實高中課程實施方案，積極構建德智體美勞全面發展、“五育并舉”的教育體系。督導部門要加強學校規范辦學的專項督導，規范各類課程實施，推進選科走班教學，改進教師教學方式，引導教師高效教學，落實學科育人實效，減少重復、機械、無效的訓練，減輕學生過重的學業負擔。